Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia 17 marca 2010 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 30 ust. 2, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 15 stycznia 2010 r. Nr [...] zgłaszającą sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez A. S. budowy wiaty ogrodowej do 25 m2 na terenie działki nr [...] w miejscowości S..
Organ odwoławczy ustalił, że w dniu 23 grudnia 2009 r. A. S. zgłosił zamiar budowy wiaty ogrodowej do 25 m2, przeznaczonej do przechowywania narzędzi ogrodowych na działce nr [...] przy ul. O. 4a w S.. Starosta postanowieniem z dnia 30 grudnia 2009 r. Nr [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia w terminie do dnia 11 stycznia 2010 r. zgłoszenia w następującym zakresie: projektowaną wiatę zlokalizować zgodnie z § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002r poz. 690 z póź. zm.).
Z uwagi na nieuzupełnienie w określonym terminie wskazanego braku, Starosta decyzją z dnia 15 stycznia 2010 r. Nr [...] zgłosił sprzeciw wobec inwestycji objętej zgłoszeniem. Odwołanie od decyzji Starosty wniósł A. S..
Rozpatrując odwołanie Wojewoda wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 30 ustawy Prawo budowlane, w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Instytucja ta stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, a ściślej wniosku o pozwolenie na budowę (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2006, str. 366). Na skutek zgłoszenia zamiaru budowy wszczyna się zatem postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie przez właściwy organ architektoniczno - budowlany, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa. Konsekwencją tego postępowania jest albo możliwość realizacji tych robót, albo brak takiej możliwości, ze względu na nie dopuszczenie do tego przez organ. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia.
Do zgłoszenia dołączyć również trzeba oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nie uzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Z przedstawionych regulacji wynika, iż postępowanie administracyjne wszczęte omawianym zgłoszeniem kończy się milczącą zgodą organu, polegającą na niewniesieniu w ustawowo zakreślonym terminie sprzeciwu, bądź kończy się wniesieniem sprzeciwu, który przybiera formę decyzji administracyjnej.
Organ podniósł, że budowa wiaty ogrodowej o powierzchni zabudowy do 25 m2 w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę. Prawidłowo wobec tego przyjęto, że jego realizacja wymaga dokonania uprzedniego zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda uznał, że organ I instancji wobec stwierdzonych braków zasadnie nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia w określonym terminie złożonego wniosku, czego inwestor nie wykonał. Zatem po upływie terminu i nieuzupełnieniu braków zgłoszenia organ I instancja zasadnie wniósł sprzeciw w drodze decyzji.
Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu Wojewoda wskazał, iż przepisy § 12 ust. 3 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnoszą się do budynków gospodarczych i garaży, natomiast nie odnoszą się do wiat.
Na decyzję Wojewody A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący podaje, iż nie uzupełnił braków zgłoszenia, gdyż uznał, że nie ma takiej potrzeby. Przedstawione w zgłoszeniu usytuowanie wiaty, odpowiada bowiem przepisom prawa i nie ma w niniejszej sprawie zastosowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto skarżący stwierdził, ze przedstawił wszystkie dokumenty wymagane w zgłoszeniu. Zdaniem skarżącego organ I instancji wadliwie zaliczył wiatę do kategorii budynków i nakazał uzupełnić zgłoszenie zgodnie z nieobowiązującym w tym przypadku przepisem prawa. Natomiast organ II instancji nie rozpatrzył sprawy wszechstronnie i merytorycznie a jedynie skupił się na przyczynie wydania sprzeciwu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, iż są one bezzasadne i nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W świetle powyższego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji, nie będąc przy tym, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) związany zarzutami i wnioskami skargi.
Istotne okoliczności niniejszej sprawy nie są sporne. Wynika z ustaleń organów, że przedmiotem zgłoszenia zamiaru budowy była "wiata ogrodowa" o powierzchni zabudowy do 25 m2, niepołączona z budynkiem, do którego miałaby zostać dostawiona i przeznaczona do przechowywania narzędzi ogrodowych. Wniosek A. S. zawierał niezbędny opis oraz załączniki (vide: zgłoszenie z załącznikami w aktach administracyjnych I instancji).
Podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Organ ocenił, że przedmiotowa budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który przewiduje, że pozwolenia na budowę nie wymaga między innymi budowa: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
Z akt sprawy wynika również, iż działka skarżącego ma 600 m2 powierzchni i jest zabudowana. Trafnie zatem ocenił organ, iż przedmiotowy obiekt nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz objęty jest procedurą zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przewidującego, że budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3.
Warunki formalne, jakim powinno odpowiadać zgłoszenie reguluje z kolei art. 30 ust 2, stanowiąc, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.
Z treści tego przepisu wynika, iż istnieje obowiązek organu architektoniczno - budowlanemu wyrażenia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, w przypadku nieuzupełnienia przez inwestora zgłoszenia w opisanym wyżej zakresie oraz w zakreślonym przez organ terminie. W dalszych postanowieniach art. 30 (w ust. 6 i 7) uregulowano przypadki, w których z przyczyn merytorycznych organ architektoniczno - budowlany wyraża sprzeciw wobec zgłoszenia. Natomiast art. 30 ust. 2 służy wyjaśnieniu okoliczności właściwego zakwalifikowania przez stronę budowy objętej zgłoszeniem, jako niepodlegającej obowiązkowi pozwolenia na budowę. Z tych przyczyn przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego pozostawia uznaniu administracyjnemu zarówno potrzebę nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o odpowiednie szkice lub rysunki, jak i ocenę, czy są one wystarczające dla skontrolowania zgłoszenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 553/2009, także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2148/2007, dostępne w internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreśla się w doktrynie, że z uwagi na niemożliwość zobiektywizowania wszystkich elementów treści zgłoszenia, konieczność dołączenia odpowiednich szkiców i rysunków została uzależniona od charakteru konkretnej inwestycji i pozostawiona ocenie organu, o czym przesądza użyte przez ustawodawcę stwierdzenie "w razie konieczności" (por. J. Siegień: Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2003, s. 226).
W niniejszej sprawie na inwestora nałożono obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, w terminie do dnia 11 stycznia 2010 r., w ten sposób, że "projektowaną wiatę zlokalizować zgodnie z § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002r poz. 690 z póź. zm.)". (vide: postanowienie Starosty Nowodworskiego z dnia 30 grudnia 2009 r., Nr AB.7352-4-266a/09 w aktach administracyjnych I instancji). Nałożony obowiązek nie odpowiada dyspozycji przepisu art. 30 ust. 2, w którym mowa jest o uzupełnieniu "brakujących dokumentów". Można tylko domniemywać, że organ I instancji zobowiązuje do złożenia rysunków przedstawiających położenie wiaty względem granic sąsiedniej działki, z uwzględnieniem odległości wymaganych w § 12 wskazanego wyżej rozporządzenia (niewskazując przy tym, które z postanowień tego przepisu strona powinna uwzględnić).
Niezależnie od faktu, że skarżący prawdopodobnie zrozumiał intencję organu, w ocenie Sądu tak zredagowane postanowienie jest wadliwe i narusza przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Poczynienie prawidłowych ustaleń w następstwie oceny zgłoszenia wymaga udzielenia stronie pełnych i wyczerpujących informacji co do zakresu i sposobu koniecznego uzupełnienia danych opisanych w zgłoszeniu, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Również organ II instancji nie wyjaśnił, jaki brakujący dokument był przedmiotem zobowiązania, co było tym bardziej konieczne, że skutkiem niewykonania w terminie obowiązku określonego przepisem art. 30 ust. 2 jest konieczność wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia. Przedstawiona wadliwość, stanowiąc o naruszeniu wymienionego wyżej przepisu prawa materialnego oraz przepisów postępowania - art. 9 i art. 107 § 3 kpa, miała w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy podkreślić, że zgodnie z art. 9 in fine kpa, organ nie może ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej poprzez wskazanie bądź zacytowanie przepisu, lecz musi podać również "niezbędne wyjaśnienia" co do treści przepisów oraz udzielać "wskazówek", jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/2006 (Baza orzeczeń LexPolonica nr 1930678) "obowiązek udzielania przez organ stronom postępowania informacji faktycznej i prawnej obciąża organ z urzędu, a bierność organu stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miała miejsce. Gdyby niespełnienie obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach".
Z zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organ uznaje zasadność zastosowania automatyzmu określonego w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego (niewykonanie w terminie obowiązku – sprzeciw), mimo wadliwości postanowienia podjętego na podstawie tego przepisu. Stanowisko takie nie może zasługiwać na aprobatę. Wojewoda, odnosząc się do zarzutów odwołania, twierdzi, że "przepisy § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnoszą się do budynków gospodarczych i garaży, natomiast nie odnoszą się do wiat".
Tym samym, nie może być prawidłowe stanowisko, że "organ I instancji wobec stwierdzonych braków zasadnie nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia w określonym terminie złożonego wniosku", skoro z treści postanowienia nie wynika zakres obowiązku, a organy tego nie wyjaśniają. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zdaniem Sądu wewnętrznie sprzeczne, narusza przepis art. 107 § 3 kpa, a wnioski wysnute z materiału dowodowego naruszają regułę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 kpa, co także miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Istota niniejszej sprawy nakazywała organowi rozstrzygnąć kwestię obiektu będącego przedmiotem zgłoszenia, przede wszystkim, czy stanowi on wiatę w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a następnie, czy do tego przedsięwzięcia mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności zaś § 12 regulujący usytuowanie budynków na działce budowlanej. Oba organy prawidłowo uznały przedmiot zgłoszenia za wiatę, oceniając, iż jej budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Dla oceny zaś, czy cytowane rozporządzenie odnosi się do przedmiotowego obiektu, należało przyporządkować obiekt według definicji zawartych w art. 3 pkt 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane. Legalna definicja budynku ("obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach") wyklucza z tego pojęcia wiatę, składająca się z fundamentów, dachu i nieposiadająca ścian.
Wiata nie stanowi także obiektu małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2000 r., sygn. akt IV SA/ 1020/98, Baza orzeczeń LEX nr 77637, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 126/09, Baza orzeczeń LEX nr 558376). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa stanowisko, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie je podziela, że wiatę zalicza się do budowli (art. 3 pkt 3), gdyż zakres tego pojęcia wyrażony przykładowym wyliczeniem obiektów stanowiących budowle obejmuje również inne, niewymienione przez ustawodawcę obiekty budowlane, podobne do tych wymienionych, a jednocześnie niebędące budynkiem lub obiektem architektury (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 2049/09, Baza orzeczeń LEX nr 590575, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Op 250/09, Baza orzeczeń LEX nr 573811).
Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stosownie do treści § 2 ust. 1, stosuje się przy projektowaniu, budowie, i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust.
2. Odnośnie § 12 rozporządzenia, postanowienia tego przepisu odnoszą się do "budynku" (ust. 1, 2, 3, 4), "budynku gospodarczego i garażu" (ust. 3 pkt 4), "budynku inwentarskiego" (ust. 6), "budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku" (ust. 7).
Jak wynika z powyższego unormowania, dla usytuowania przedmiotowej wiaty ogrodowej i zachowania odległości od granic działki, przepisy § 12 wskazanego rozporządzenia nie mają zastosowania (patrz także: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 243/08, Baza orzeczeń LEX nr 487258, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II II SA/Op 250/09, Baza orzeczeń LEX nr 573811). Tak więc w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do żądania uzupełnienia zgłoszenia po myśli unormowań § 12 rozporządzenia, w konsekwencji nieusunięcie braku, niezależnie od tego, że nie został on ani prawidłowo określony ani należycie sprecyzowany, nie mogło wywołać skutku w postaci wniesienia sprzeciwu.
Zarzuty skargi są zatem zasadne, a naruszenia wymienionych wyżej przepisów prawa dotyczą organów obu instancji. Rozpatrujący ponownie sprawę organ I instancji, związany oceną prawną zajętą przez sąd administracyjny, uwzględni okoliczności objęte dyspozycja przepisu art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach Sąd orzekł na wniosek strony skarżącej, na podstawie art. 200 i art. 205 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustalając, że na koszty niniejszego postępowania składa się wpis sądowy w wysokości 500,00 zł.