Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynął sprzeciw A., reprezentowanej przez radcę prawnego M. D.-D., od decyzji Wojewody z 5 marca 2020 r., nr [..], uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta z 5 lipca 2019 r., nr [..], którą orzeczono o odmowie ustalenia odszkodowania, i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z 17 grudnia 1974 r. Wiceprezydent Miasta zezwolił B. na czasowe zajęcie nieruchomości, w tym m.in. parceli nr [..] przy ul. [..], będącej własnością M. S., w związku z inwestycją liniową – Linią Energetyczną.
Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego z 1 października 2001 r., sygn. [..], spadek po zmarłym M. S. nabył w całości jego syn – C. S. Pismem z 3 grudnia 2018 r. C. S. wystąpił do Prezydenta Miasta o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiącej obecnie działkę nr [..], obręb [..], przy ul. [..].
Decyzją z 5 lipca 2019 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, odmówił wnioskodawcy ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja o czasowym zajęciu nieruchomości z 1974 r. została wydana w oparciu o art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r. (dalej jako u.z.t.w.). W ocenie organu decyzja ta nie jest ostateczna, zatem nie można orzekać o odszkodowaniu na podstawie art. 233 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. (dalej jako u.g.n.).
Zgodnie z art. 36 u.z.t.w. w razie strat wynikłych z założenia i przeprowadzenia na nieruchomości m.in. przewodów służących do przesyłania elektryczności, strony ustalają odszkodowanie na podstawie wzajemnego porozumienia, a w przypadku sporu wysokość odszkodowania na wniosek zainteresowanej strony ustala organ. Przy czym odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach przedawnienia się z upływem 3 lat od powstania szkody. Natomiast, jak wynika z przywołanego przez organ orzeczenia NSA, jeżeli nie przeprowadzono działań a rozmiar szkód nie jest znany, to nie ma możliwości ustalenia odszkodowania.
Prezydent Miasta podniósł, że wnioskodawca nie wykazał żadnej dokumentacji w postaci zdjęć nieruchomości sprzed rozpoczęcia inwestycji, w związku z czym nie jest możliwe ustalenie rozmiaru szkód poniesionych przez właściciela nieruchomości.
Organ przypomniał, że zwrócił się do Archiwum Państwowego, Starostwa Powiatowego, Urzędu Miejskiego, Urzędu Miejskiego i A., lecz z uzyskanych odpowiedzi wynikało, że nie odnaleziono akt związanych z inwestycją polegającą na budowie linii energetycznej o mocy 400 kV relacji [..]. Podobnie negatywnej odpowiedzi na zapytanie dotyczące wpływu spraw o wydanie zezwoleń na założenie kwoty odszkodowania do depozytu sądowego w związku z przedmiotową inwestycją udzielił także Sąd Rejonowy w pismach z Wydziału Cywilnego oraz Wydziału Cywilnego. Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, że brak jest dowodów potwierdzających, że decyzja z 1974 r. stała się ostateczna.
Kolejną kwestią, do której odniósł się organ była możliwość zastosowania art. 233 u.g.n., zgodnie z którym sprawy wszczęte a niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r., prowadzi się na podstawie jej przepisów. Wnioskodawca złożył w siedzibie organu oświadczenie z 18 stycznia 2019 r., z którego wynika, że nigdy nie składał żadnego wniosku o odszkodowanie oraz nie jest mu wiadome, czy wniosek taki złożył ówczesny właściciel nieruchomości. Wobec tego oraz w związku z brakiem przepisów przejściowych organ uznał, że skoro nie wystąpiono o odszkodowanie, to brak jest podstaw, aby w niniejszej sprawie stosować przepisy u.g.n.
Ponadto w ocenie organu zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. budzi wiele wątpliwości a mianowicie – sądy opowiadają się za brakiem możliwości stosowania go do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie przepisów u.g.n. Art. 35 ust. 1 u.z.t.w. przewidywał szczególny rodzaj wywłaszczenia, tj. obowiązek wyrównania strat wynikłych bezpośrednio z wykonania decyzji bądź związanych ze stratami w zasiewach, uprawach i plonach. Przytoczony przepis wskazuje na wąski zakres roszczeń odszkodowawczych, w którym nie mieści się roszczenie o odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości. Organ uznał, że gdyby wolą ustawodawcy było stosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności w związku z budową ciągów technicznych w oparciu o art. 35 u.z.t.w., to dałby temu wyraz w przepisach przejściowych.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył wnioskodawca, zarzucając organowi naruszenie art. 36 u.z.t.w., art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 233 u.g.n., art. 128 ust. 4 u.g.n., art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Po przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym decyzją z 5 marca 2020 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w ostatnich latach w orzecznictwie przeważa pogląd, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie zarówno do pozbawienia praw do nieruchomości, jak i do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości – również w odniesieniu do stanu faktycznego sprzed dnia wejścia w życie przepisów u.g.n., o ile uprawnienie to nie zostało wcześniej zrealizowane np. w drodze ostatecznej decyzji.
Wojewoda podkreślił, że fakt, iż o odszkodowanie wniesiono nie bezpośrednio po wybudowaniu linii energetycznej a wiele lat później, nie ma znaczenia prawnego. Istotne w niniejszej sprawie jest to, że linia energetyczna powstała na mocy decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oraz że obecnie obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie – o ile takie odszkodowanie nie zostało wcześniej ustalone. Organ odwoławczy uznał także, że zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie narusza art. 233 u.g.n., ponieważ przepis ten dotyczy postępowania w znaczeniu procesowym.
Organ II instancji podniósł również, że wbrew stanowisku A. nie doszło do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, gdyż art. 36 ust. 2 u.z.t.w. wskazywał, że tylko odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach ulega przedawnieniu, natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 u.z.t.w. odszkodowanie w pozostałym zakresie, tj. za straty, w tym za zmniejszenie wartości nieruchomości nie ulega przedawnieniu. Przy czym na mocy art. 36 ust. 3 u.z.t.w. właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli nie wykazano, że pomimo ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie poniósł on szkody.
Następnie Wojewoda przychylił się do stanowiska zaprezentowanego w orzecznictwie, że odszkodowanie za ograniczenie prawa własności należy się nie tylko osobom, którym zostało ograniczone to prawo, ale także ich spadkobiercom. W niniejszej sprawie zaś wnioskodawca – jako spadkobierca właściciela nieruchomości – bezspornie jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania.
Organ odwoławczy uznał, że zaskarżoną decyzję należało uchylić by organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie koniecznie poszukał decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W tym miejscu zauważono, że należałoby pozyskać pismo od organu I instancji. Co prawda w aktach znajduje się pismo z Urzędu Miejskiego, lecz odnosi się ono do nieruchomości innego właściciela, więc nie można uznać go za dowód w niniejszej sprawie. Wojewoda zauważył także, że w aktach sprawy znajduje się pismo A., w którym stwierdzono, że spółka nie posiada informacji, czy w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [..] toczyło się postępowanie odszkodowawcze. W związku z tym należy wyjaśnić, czy spółka nie ma wiadomości również na temat spornej parceli nr [..].
Wreszcie, powołując się na orzecznictwo, Wojewoda podniósł, że należy przyjąć, iż w przypadku nieodnalezienia decyzji ustalającej odszkodowanie lub jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego jej wydanie konieczne będzie przyjęcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości bez ustalenia odszkodowania.
Kolejną kwestią podniesioną przez organ odwoławczy był obowiązek zlecenia wykonania i przeanalizowania operatu szacunkowego określającego wartość odszkodowania na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Wojewoda uznał, że jego sporządzenie na etapie postępowania przez organem II instancji naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności sformułowaną w art. 15 k.p.a.
Dodatkowo Wojewoda uznał za bezzasadne i bezcelowe ustalanie, czy decyzja z 1974 r. jest ostateczna, skoro była ona podstawą zrealizowania inwestycji i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości a na etapie ustalania odszkodowania niezasadne byłoby uchylanie się od tego obowiązku z uwagi na brak klauzuli. Ponadto zauważono, że B. mógł posługiwać się decyzją tylko po jej ustatecznieniu się a bez tego zezwolenia nie byłoby możliwe uzyskiwanie kolejnych pozwoleń i wejście na nieruchomości.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła spółka A., zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo zaistnienia przesłanek do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty przez skorzystanie z art. 136 k.p.a. Ponadto zarzucono naruszenie art. 12 k.p.a., podczas gdy organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną, gdyby postępowanie przed organem I instancji zostało poprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Wnosząca sprzeciw zauważyła, że Prezydent Miasta przeprowadził postępowanie wyjaśniające nie naruszając przepisów postępowania w stopniu, który czyniłby sprawę niewyjaśnioną w całości. Wojewoda z kolei oparł swoją decyzję kasacyjną jedynie na fakcie, że organ I instancji nie sporządził operatu szacunkowego, podczas gdy nie było przesłanek by organ ten sam nie mógł przeprowadzić taki dowód na podstawie art. 136 k.p.a.
Ponadto podniesiono, że zaskarżona decyzja w główniej mierze odnosi się do oceny prawnej dokonanej przez organ I instancji a organ odwoławczy skupia się na interpretacji przepisów. Uznano, że obszerna argumentacja Wojewody zawiera rozstrzygniecie merytoryczne, co wskazuje, że organ ten nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, a zatem nie było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Co więcej, w ocenie spółki interpretacja dokonana przez Wojewodę jest próbą narzucenia organowi I instancji treści przyszłego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Sprzeciw okazał się niezasadny.
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym, należy zauważyć, że kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.).
Trzeba mieć jednak na uwadze, że o ile ustawodawca wąsko zakreślił granice uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej, gdyż nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., to zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki NSA z: 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1299/17; 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2386/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W związku z tym przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji, jednakże wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18, CBOSA).
Innymi słowy, wykonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego może wymagać odniesienia się do przepisów danej ustawy szczególnej, jeżeli jej przepisy - tak procesowe, jak i materialnoprawne - wpływają na ocenę, czy organ pierwszej instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania.
W rozpoznawanym przypadku konieczne było odniesienie się także do kwestii merytorycznych, gdyż przepisy te mają wpływ na ocenę postępowania organu pierwszej instancji. Rozpoznając zaś sprawę w tak zakreślonych granicach sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkują wymogiem jej eliminacji z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie – w zakreślonych powyżej granicach – jest decyzja kasacyjna Wojewody w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody, główną przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy Prezydentowi Miasta było stwierdzenie, że w postępowaniu na skutek dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie organ I instancji błędnie określił prawotwórcze okoliczności właściwe w sprawie, a w konsekwencji nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie więc w niniejszej sprawie przepisy materialne determinowały procesowe działania organu I instancji. Tak wiec rolą sądu w niniejszej sprawie winno być ustalenie, jaki zakres sprawy wymaga, w ocenie organu odwoławczego, wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, a następnie sprawdzenie, czy w świetle relewantnych dla sprawy przepisów materialnych istotnie ów zakres sprawy wymaga wyjaśnienia.
Przedmiotem postępowania był wniosek spadkobiercy właściciela nieruchomości stanowiących parcelę nr [..] przy ul. [..] położoną w G. (obecnie ul. [..]) o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek udzielenia zezwolenia na czasowe jej zajęcie przez przedsiębiorstwo energetyczne w związku z budową i przeprowadzeniem linii elektroenergetycznej. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy ówczesny właściciel działek nie otrzymał już odszkodowania z tego tytułu, a jeśli nie to Prezydent Miasta nie przeprowadził istotnego dla kwestii wysokości odszkodowania dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Organ I instancji błędnie bowiem stwierdził, na podstawie dokonanej wykładni przepisów prawa, że nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania zgłoszonego wniosku.
Podstawą prawną udzielonego w roku 1974 r. zezwolenia był art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej jako u.z.t.w.n.), który w dacie wydania decyzji stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
Z kolei, zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n., i przepisach regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii ustalenia, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dokonane w trybie art. 35 u.z.t.w.n. stanowi wywłaszczenie nieruchomości. W tym zakresie wskazać trzeba na dominujący w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, OSP 2010/11/110; wyroki NSA m.in. z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 954/07, z 1 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2112/17, CBOSA).
Konsekwencją powyższego wniosku jest stwierdzenie, że do stosunków zaistniałych pod rządami u.z.t.w.n. należy stosować przepisy u.g.n., w szczególności zauważa się, że art. 35 u.z.t.w.n. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Dlatego też nie budzi obecnie wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano bowiem, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa.
W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (zmiana 76 do art. 129 - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421).
Odnosząc się zaś do kwestii stosowania przepisów u.g.n. do stanów zaistniałych przed wejściem w życie tego aktu, w tym rozważanej ustawy z.t.w.n., wskazać trzeba, że kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych nowej ustawy, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (zob. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, CBOSA).
Reasumując, ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (zob. m.in. wyroki NSA z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16, 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 908/16, CBOSA). Jeżeli bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o nieprzysługiwaniu tego odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, CBOSA).
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż jak trafnie wskazał Wojewoda, doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i trwa ono nadal na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej. Należało zatem przyjąć, że zgłoszone roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji organów administracyjnych. Stanowisko odmienne, zaprezentowane przez organ I instancji, w świetle aktualnych poglądów doktryny i stanowiska judykatury, nie znajduje więc uzasadnienia.
Należy też zauważyć, że przepis u.z.t.w.n., który przewidywał odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy, przewidywał dwa rodzaje odszkodowania – za straty wynikłe z działań związanych z zakładaniem i przeprowadzeniem na nieruchomościach m.in. przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej (art. 36 ust.
1) oraz za straty w zasiewach, uprawach i plonach (art. 36 ust. 2). Przy czym ustawodawca wskazał wyraźnie, że jedynie dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 2 ograniczone jest w czasie do 3 lat od powstania szkody, z czego nie można jednak wywodzić generalnej zasady przedawnienia roszczenia odszkodowawczego przysługującego w związku z działaniami określonymi w art. 35 u.z.t.w.n. Wobec tego rozpatrując wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. organ winien rozpatrzyć, czy żądanie to zasadne jest zarówno w zakresie strat za działania, jak i start za zasiewy. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził jedynie, że uprawnienie do dochodzenia odszkodowania za zasiewy już się przedawniło, natomiast w zamkniętym katalogu roszczeń określonych w art. 36 ustawy nie mieści się roszczenie o odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości. Stanowisko to jest jednak błędne i w konsekwencji doprowadziło do tego, że organ w ogóle nie przeprowadził postępowania w zakresie żądania odszkodowania za straty powstałe na skutek zakładania i przeprowadzania przewodów elektrycznych. Natomiast jak trafnie wskazał Wojewoda, zawarte w art. 36 u.z.t.w.n. pojęcie "straty" może obejmować także zmniejszenie wartości nieruchomości.
Podobnie prawidłowa jest ocena Wojewody, że zebrany dotychczas materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że w odniesieniu do przedmiotowej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że brak jest dokumentów, które by wskazywały na złożenie i rozpoznanie wniosku o ustalenie odszkodowania, czy też złożenie sumy odszkodowania do depozytu sądowego. Sąd zaś stoi na stanowisku, że brak stosownej dokumentacji potwierdzającej jednoznacznie przeprowadzenie procedury odszkodowawczej i jej zakończenie jest przeszkodą w merytorycznym zakończeniu postępowania.
Dokonanie prawidłowej wykładani przepisów prawa materialnego i ustalenie, jakie przepisy mają w niniejszej sprawie zastosowanie pozwala stwierdzić, że brak było przeszkód prawnych do rozstrzygania przez organ I instancji w przedmiocie zgłoszonego roszczenia w trybie art. 35 u.z.t.w.n. nieruchomości, na podstawie przepisów obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy czym wobec niewątpliwego faktu przedawnienia uprawnienia do żądania odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach, organ winien przeprowadzić postępowanie w zakresie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości, której korzystanie zostało ograniczone na skutek budowy linii elektroenergetycznej.
Jak prawidłowo wskazano w kontrolowanej decyzji, a potwierdza to analiza akt sprawy, sprzeciwiający jest uprawniony do dochodzenia odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości wobec jej zajęcia na przeprowadzenie napowietrznej linii energetycznej w zakresie, w jakim odszkodowanie nie zostało ustalone i wypłacone, zaś powyższych ustaleń w sprawie niniejszej zabrakło, co wskazuje na to, że w świetle odpowiednich dla sprawy przepisów materialnych braki w prowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym były na tyle daleko idące, że organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uznając, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Po ustaleniu, że odszkodowania w niniejszej sprawie nie wypłacono konieczne może okazać się zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego celem określenia wielkości potencjalnego odszkodowania.
W odniesieniu do kwestii operatu szacunkowego zauważyć należy, że w orzecznictwie istnieją rozbieżności co do kwestii dopuszczalności sporządzenia operatu dopiero w toku postępowania odwoławczego, jednakże sąd w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska, że na etapie postępowania przed organem II instancji możliwe jest ewentualne skorygowanie ustaleń operatu lub jego zaktualizowanie, a nie jego zlecenie po raz pierwszy.
Biorąc pod uwagę powyższe sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem w zakresie jego dopuszczalnej kontroli wywołanej sprzeciwem, zaś oceny tej nie zdołały podważyć jego zarzuty. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sąd oddalił sprzeciw.