Uzasadnienie
A. M i U. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę [...], w zakresie dotyczącym działek nr [...] i [...], położonych w G., gmina W., zarzucili organowi naruszenie art 1 ust. 1, ust 2 pkt 1, 3, 7, 9, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., powoływanej dalej jako: u.p.z.p.), polegające na:
- - ustaleniu przez Radę Gminy W. w zaskarżonej uchwale przeznaczenia części działki nr [...] i całej działki nr [...] jako MN/U (49.MN/U), z nadużyciem władztwa planistycznego oraz z naruszeniem chronionych prawem interesów skarżących oraz interesu publicznego;
- - nieuwzględnieniu przez Radę Gminy W. przy podjęciu uchwały wymagań ładu przestrzennego obszaru, na którym znajdują się te działki, wymagań ochrony środowiska tego obszaru [w tym ochrony rzeki G.), wymagań ochrony zdrowia i bezpieczeństwa mieszkańców tego obszaru, potrzeb interesu publicznego, prawa własności właścicieli nieruchomości położonych w pobliżu działek nr [...] i [...],
- - nieuwzględnieniu przez Radę Gminy W. przy podjęciu uchwały istotnych wymagań – ładu przestrzennego, ochrony środowiska, w tym rzeki G., interesu publicznego, wymagań zdrowia i bezpieczeństwa oraz naruszeniu przez organ interesów prawnych właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym interesów prawnych skarżących.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: 1/ stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dotyczy działek nr [...] i [...], 2/ dopuszczenie przez Sąd dowodów uzupełniających ze wskazanych w skardze dokumentów.
W uzasadnieniu skargi zawierającym rozwinięcie przedstawionych wyżej zarzutów wyjaśniono, że w zaskarżonej uchwale ustalono przeznaczenie położonych na obszarze terenów mieszkaniowych części działki nr [...] oraz całej działki nr [...], nadając im funkcję MN/U (49.MN/U). Działki te sąsiadują z działką nr [...], której właścicielami są skarżący.
Zdaniem skarżących, bezzasadnie nie wyłączono z zakresu dopuszczalnej na części działki nr [...] działalności usług uciążliwych, np. składowania butli z gazem i handlu nimi, składowania materiałów opałowych, w tym węgla i handlu nimi, skupu złomu, w tym wielogabarytowego i jego składowania i bezzasadnie nie wyłączono zabudowy na tej działce np. magazynem. Nie określono też w planie miejscowym, jakie usługi uznaje się za nieuciążliwe. Tymczasem uciążliwości działalności prowadzonej na części działki nr [...] i całej działce nr [...] to m.in. generowanie hałasu, przekraczającego granice tych nieruchomości.
Ponadto, bezpodstawnie zaniechano, zdaniem skarżących, określenia w planie miejscowym proporcji pomiędzy zabudową mieszkaniową i zabudową usługową, pozostawiając to dowolnej decyzji właściciela działki. Nie wyjaśniono, dlaczego nie ma powodu ustalania takiej proporcji.
Zdaniem skarżących w zaskarżonej uchwale istotnie zmieniono przeznaczenie terenu działki nr [...] oraz działki nr [...] w stosunku do przeznaczenia wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu tych nieruchomości. Ustalenie dla części działki nr [...] i całej działki nr [...] przeznaczenia MN/U (49.MN/U) stanowi wyraz nieuzasadnionego uprzywilejowania właścicieli tych nieruchomości, zwłaszcza, że dla pozostałych nieruchomości z obszaru między ulicą S. a rzeką G. określono przeznaczenie mieszkaniowe - MN (47.MN, 48.MN).
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wyjaśniając, że Rada Gminy W. uchwałą [...], rozpoczęła procedurę planistyczną zmierzającą do uchwalenia planu na obszarze wskazanym w załączniku graficznym do tej uchwały.
Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W., przyjętym uchwałą [...], a zmienionym uchwałami Rady Gminy W.: Nr [...], Nr [...], Nr [...] oraz Nr [...], działki o nr ewid. [...] i [...] położone w miejscowości G. oznaczone są jako: w zakresie uwarunkowań przestrzennych - tereny zainwestowane o przewadze funkcji mieszkaniowej, w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego – jako tereny predysponowane do rozwoju funkcji mieszkaniowych i funkcji usługowych.
Organ wyjaśnił dalej, że zarządzeniem nr [...] Wójt Gminy W. dla części działki nr [...], na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, wprowadził wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Natomiast dla części działki nr [...] oraz dla działki nr [...] wprowadzono przeznaczenie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa oraz dopuszczono w zakresie karty terenu 49.MN.U składy. Za takim rozstrzygnięciem przemówiło zgłaszane poparcie dla prowadzonej działalności, jej faktyczne funkcjonowanie na przedmiotowych działkach oraz decyzja Wójta Gminy W. nr [...] z 11 września 2007 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty na skład metali kolorowych na terenie działki nr [...].
Zarządzeniem nr [...] Wójt Gminy W. rozpatrzył wniesione m.in. przez skarżących uwagi. W wyniku ich rozpatrzenia, w części ogólnej planu dodano w § 4 ust. 7 postanowienie dotyczące ograniczenia uciążliwości w granicach działki o brzmieniu: "Zasięg uciążliwości dla środowiska wszelkiej prowadzonej działalności gospodarczej w terenie objętym planem winien być ograniczony do granic terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny, a znajdujące się w nim pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, winny być wyposażone w techniczne środki ochrony przed tymi uciążliwościami; należy zastosować dostępne rozwiązania techniczne, technologiczne i organizacyjne, aby maksymalnie ograniczyć uciążliwości związane z planowanym zagospodarowaniem". W pozostałej części uwagi skarżących zostały odrzucone, gdyż organ uznał, że przeznaczenie terenu zostało ustalone zgodnie z faktycznym sposobem użytkowania oraz ze stanem prawnym nieruchomości; wszystkie tereny wyznaczone w planie dla funkcji MN/U mają takie same ustalenia.
Wprowadzono wymóg w zakresie dopuszczenia usług nieuciążliwego rzemiosła, nie ma powodu ustalania proporcji pomiędzy zabudową mieszkaniową a usługową - pozostawia się to do decyzji inwestora; nie wykluczono dodatkowych rodzajów działalności, gdyż występują we wskazanym obszarze i są prowadzone zgodnie z prawem - ograniczenie dotychczasowych praw do zagospodarowania terenu rodziłoby konieczność odszkodowań, których samorząd nie bierze pod uwagę, zaś magazyny dopuszczalne są jako budynki gospodarcze w usługach, a składy w analizowanym obszarze występują w stanie istniejącym.
Argumenty skarżących, że między zarządzeniem Wójta nr [...] a jego zarządzeniem nr [...] nastąpiła nieuzasadniona zmiana przeznaczenia dla dz. [...] są więc - zdaniem organu - nieuzasadnione i niezgodne ze stanem faktycznym. W zarządzeniu nr [...] wyraźnie bowiem wskazane zostało, że do terenów mieszkaniowych zostaje włączona część działki nr [...], a nie jej całość.
Zdaniem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, przeznaczenie terenu działek o nr ewid. [...] i [...] pod tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej znajduje swoje uzasadnienie w faktycznym sposobie użytkowania terenu oraz jest zgodne z wydaną dla działki nr [...] decyzją o warunkach zabudowy. Wskazano też, że Wójt Gminy W. wystąpił do odpowiednich instytucji, w tym organów ochrony środowiska, o wyrażenie opinii oraz uzgodnienia w sprawie sporządzanego planu i żaden z uprawnionych organów nie wskazał, że przeznaczenie działek o nr ewid. [...] i [...] pod tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej jest sprzeczne z zasadami ochrony środowiska, w tym ochrony rzeki G. W odniesieniu do zarzutów skarżących wyjaśniono też, że w części ogólnej planu, w § 4 ust. 7, wskazano, iż zasięg uciążliwości dla środowiska wszelkiej prowadzonej działalności gospodarczej na terenie objętym planem powinien być ograniczony do granic terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny, a poza tym w § 4 ust. 5 planu określono dopuszczalne poziomy hałasu zgodnie z rodzajami terenów określonymi w przepisach odrębnych z zakresu ochrony środowiska, które dla terenów oznaczonych symbolem MN/U i U/MN mają być takie, jak dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.
Kwestia egzekwowania obowiązków w zakresie ochrony środowiska zapisanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do odpowiednich organów administracji rządowej i samorządowej. Również zarzut nieustalenia w planie proporcji między zabudową mieszkaniową i usługową nie jest zdaniem organu uzasadniony, gdyż organ nie ma obowiązku określania tych proporcji. Projekt planu opracowuje uprawniony projektant i to on decyduje, czy i w jakich przypadkach ustalać proporcje dla różnych rodzajów zabudowy, zależnie od jego fachowej oceny warunków w terenie, przy uwzględnieniu zasad ładu przestrzennego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jednocześnie, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest, będąca aktem prawa miejscowego, uchwała Rady Gminy W. Nr [...]. Skarga została wniesiona w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559), zwanej dalej u.s.g.
Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd zobowiązany jest zbadać czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, bowiem kwalifikacja ta wyznacza legitymację skargową w tego typu sprawach. Dopiero zaś ustalenie, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Powyższy przepis determinuje więc legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego.
Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem lub też wskazującemu na bezpośrednie naruszenie przez ustanowione w planie przepisy, przysługujących mu uprawnień, znajdujących oparcie w przepisach prawa materialnego. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącej (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście trzeba zatem dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś - stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego, przy czym kwestia ta podlega analizie wyłącznie w sytuacji pozytywnej weryfikacji legitymacji skargowej.
W orzecznictwie i literaturze przedmiotu wskazuje się też, że przepis art. 101 u.s.g., określający legitymację skargową do zaskarżenia uchwały organu gminy z zakresu administracji publicznej, nakłada na stronę skarżącą obowiązek wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny (por. wyroki NSA z 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, z 23 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 715/05).
Ponadto, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej jego sytuację prawną. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w treści zaskarżonego aktu w sposób bezpośrednio wpływający na sytuację prawną skarżącego. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu ukształtowaną zaskarżonym aktem.
Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). Skarżący więc musi wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, a także wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając pewnych uprawnień czy też uniemożliwiając ich realizację.
W rozpatrywanej sprawie skarżący wywodzą swoją legitymację skargową z prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...], która została objęta postanowieniami zaskarżonego planu miejscowego i znajduje się w jednostce planistycznej 48.MN. Jak wynika z treści wniesionej skargi skarżący nie kwestionują postanowień planu odnoszących się do ww. nieruchomości, stanowiących ich własność, lecz kwestionują postanowienia odnoszące się generalnie do sposobu zagospodarowania terenu objętego postanowieniami planu w jednostce 49.MN/U, obejmującej działki nr [...] i [...], pozostające we władaniu osób trzecich. Jak wynika z akt sprawy, działka skarżących o nr [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], której część została objęta jednostką 48.MN i przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tak samo jak działka skarżących nr [...].
Skarżący kwestionują postanowienia planu dotyczące przeznaczenia pozostałej części działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z zabudową usługową (49.MN/U), jak również objęcie takim samym przeznaczeniem działki nr [...]. W przeznaczeniu usługowym ww. działek skarżący dostrzegają naruszenie przysługujących im praw właścicielskich, dotyczących działki [...], przeznaczonej wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Jak wynika z § 17 uchwały (dotyczącego m. in. jednostki 49.MN/U) w odniesieniu do dopuszczonej zabudowy usługowej wskazuje się na budynki z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła nieuciążliwego, usług związanych z obsługą mieszkańców, a także składy. W odniesieniu do lokalizacji budynków o funkcji mieszanej mieszkaniowo – usługowej, nie określa się proporcji powierzchni zabudowy między zabudową usługową a mieszkaniową. Skarżący w treści tych postanowień upatrują naruszenia przysługujących im praw właścicielskich przez pryzmat nie uwzględnienia wymogów ładu przestrzennego, ochrony środowiska (w tym rzeki), zdrowia i bezpieczeństwa oraz interesu publicznego. Podkreślają, że dopuszczenie zabudowy usługowej na sąsiednich działkach, bez określenia proporcji pomiędzy dopuszczonymi funkcjami, bez doprecyzowania rodzaju dopuszczonych usług, w szczególności bez wyłączenia usług uciążliwych, doprowadziło do zalegalizowania niezgodnej z prawem działalności, prowadzonej przez wiele lat na tych działkach, czemu towarzyszy zarazem istotne zwiększenie emisji hałasowych, oraz pogorszenie warunków środowiskowych i stosunków wodnych. Okoliczności te, w ocenie strony skarżącej, świadczą o istnieniu jej interesu prawnego oraz jej legitymacji skargowej w zakwestionowaniu zaskarżonej uchwały w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W ocenie Sądu, skarżący za pośrednictwem powyższej argumentacji nie wykazali, że przeznaczenie usługowe (obok mieszkaniowego) działki nr [...] i części działki nr [...] narusza ich interes prawny. Sąd przypomina jednocześnie, że okolicznością prowadzącą do możliwości merytorycznego zbadania zasadności skargi staje się wykazanie naruszenia tego interesu (prawnego), gdyż dopiero taka pozytywna weryfikacja pozwala na ewentualne powiązanie postanowień uchwały z prawną ochroną interesu skarżącej. Oznacza to, że strona skarżąca winna wykazać, że zaskarżony akt negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawiając ją pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04), przy czym powinna ona wskazać konkretny akt prawny (przepis prawny), z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01).
Przede wszystkim zaś, musi mieć umocowanie w konkretnych przepisach prawa materialnego, z których wynika konkretne oddziaływanie na sferę prawną skarżącej, objawiające się w uszczupleniu jej uprawnień lub przysporzeniu obowiązków.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podejmowano kwestię legitymacji do zaskarżenia uchwał planistycznych, wyróżniono dwa rodzaje oddziaływań będących skutkiem uchwalenia planu. Są to: oddziaływanie bezpośrednie – polegające na tym, że źródła naruszenia interesu prawnego upatruje się wyłącznie w skutkach samych przepisów planu – oraz oddziaływanie pośrednie, którego źródłem jest dopuszczony przez plan sposób zagospodarowania terenu. Brak jest podstaw do uznania legitymacji strony do zaskarżenia uchwały, jeżeli przepisy planu nie wpłynęły bezpośrednio i negatywnie na możliwość wykorzystania działki strony skarżącej.
Wskazać bowiem trzeba, że co do zasady każde zagospodarowanie działki sąsiedniej może oddziaływać na działkę skarżącej, lecz taka sytuacja ma charakter potencjalny i nie wynika z uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego. Ochronę praw właściciela nieruchomości sąsiedniej w takiej sytuacji zapewniają m.in. przepisy prawa ochrony środowiska czy prawa budowlanego. Przewidziane w tych przepisach obowiązki inwestorów mają m.in. zabezpieczać interesy właścicieli sąsiednich działek (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 726/11).
Jak wynika z treści wniesionej skargi, o czym już mowa była powyżej, skarżąca nie kwestionuje postanowień planu odnoszących się do jej nieruchomości, która jest już zainwestowana i zabudowana budynkiem jednorodzinnym, a kwestionuje uchwalone przepisy odnoszące się do nieruchomości sąsiednich, na których – obok funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej – dopuszczono zabudowę usługową. Nie jest co do samej zasady wykluczone kwestionowanie postanowień planu dotyczące nieruchomości, stanowiących przedmiot własności innych osób, jednakże w takiej sytuacji tym bardziej uaktualnia się potrzeba precyzyjnego i konkretnego wykazania, poprzez wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego, jakie uprawnienia wnoszącego skargę poprzez kwestionowane postanowienia planu zostały naruszone. Podkreślić zaś ponownie należy, że skarżąca może kwestionować ustalenia planu tylko w ramach własnego interesu prawnego.
W związku z tym, wnosząc skargę, o czym mowa była powyżej, może działać tylko w ramach swojego interesu prawnego i nie może kwestionować ustaleń co do obszarów, które nie oddziałują na ten interes, i co do których innym podmiotom uprawnionym przysługuje prawo do wniesienia skargi.
Wbrew przekonaniu skarżącej powołane w skardze okoliczności dotyczące ochrony środowiska (w tym przed hałasem), ochrony zdrowia i bezpieczeństwa oraz ochrony interesu publicznego nie świadczą o istnieniu po jej stronie naruszenia interesu prawnego uprawniającego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wystarczający do uznania legitymacji skargowej. Od interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy w określony sposób, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa.
Z taką sytuacją, w ocenie Sądu, mamy do czynienia na gruncie zaskarżonej uchwały. Podkreślić należy, że skarżąca nie wskazała żadnego przepisu prawa, który uprawniałby ją lub zobowiązywał do jakichkolwiek działań lub zaniechań w związku z uchwaleniem zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do argumentacji skargi, akcentującej brak uwzględnienia w zaskarżonych postanowieniach planu wymogów ochrony zdrowia i bezpieczeństwa, środowiska (w tym norm hałasowych) oraz interesu publicznego, co skarżący wiążą z większą intensywnością zagospodarowania działek o przeznaczeniu usługowym w stosunku do działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, wskazać należy, że na tle wszystkich uwarunkowań prawnych przypisanych do jednostek o symbolu MN/U, objętych planem, także wynikających z przepisów wprowadzających oraz ustaleń planu (przepisów ogólnych planu), jest ona chybiona. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że strefę 49.MN/U oddziela od działki skarżących, będących w jednostce 48.MN, część działki [...], która również przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i znajduje się w jednostce 48.MN.
Cześć tej działki, przylegająca do działki skarżących stanowi zatem bufor oddzielający ich nieruchomość od strefy MN/U. Przeznaczenie jedynie części działki [...] pod zabudowę mieszkaniowo – usługową świadczy, wbrew argumentacji skargi, jednak o wyważeniu spornych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich. Co więcej, na takie wyważenie wskazuje także wprowadzenie do treści ogólnych postanowień planu, notabene w odpowiedzi na uwagę skarżących, przepisów przewidujących ograniczenia w stosunku do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą ze względu na wymogi ochrony środowiska. W odniesieniu do obaw skarżących związanych z przekroczeniem emisji hałasowych w planie w § 4 ust. 5 przewidziano, że w obszarze planu ustala się dopuszczalne poziomy hałasu zgodnie z rodzajami terenów określonymi w przepisach odrębnych z zakresu ochrony środowiska:
- 1) dla terenów oznaczonych symbolem MN jak dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną;
- 2) dla terenów oznaczonych symbolem MN/U i U/MN jak dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową;
- 3) pozostałe tereny nie wymagają ustalenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Z kolei, w § 4 ust. 7 planu uchwałodawca miejscowy wprowadza wymóg, by zasięg uciążliwości dla środowiska wszelkiej prowadzonej działalności gospodarczej w terenie objętym planem był ograniczony do granic terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny, a znajdujące się w nim pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, były wyposażone w techniczne środki ochrony przed tymi uciążliwościami; należy zastosować dostępne rozwiązania techniczne, technologiczne i organizacyjne, aby maksymalnie ograniczyć uciążliwości związane z planowanym zagospodarowaniem. Oczywistym jest więc, że każde zagospodarowanie terenu wiąże się z określonymi – większymi lub mniejszymi uciążliwościami. Jeżeli jednak te uciążliwości nie mogą przybrać postaci przekraczającej ustawowe normy, a taki charakter należy przypisać powołanym wyżej przepisom § 4 ust. 5 i 7 planu, to brak jest podstaw do twierdzenia, że za pośrednictwem norm planu naruszone są prawne (nie faktyczne) interesy (uprawnienia) skarżących. W tym też aspekcie nie ma większego znaczenia fakt, że uchwałodawca miejscowy nie wykluczył jednoznacznie usług uciążliwych w jednostce 59.MN/U (dopuścił jednak wyłącznie nieuciążliwe rzemiosło). Takie usługi są bowiem wykluczone na podstawie cytowanych ogólnych przepisów planu, które zabezpieczają interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich postanowieniem o ograniczeniu zasięgu uciążliwości dla środowiska wszelkiej prowadzonej działalności gospodarczej w terenie objętym planem do granic terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Uciążliwości hałasowe, o których piszą skarżący, przekraczające dopuszczalne normy, nawet jeśli faktycznie występują i oddziaływają na nieruchomość skarżących, są niedopuszczalne w myśl postanowień planu i mogą być skutecznie zwalczane za pośrednictwem środków prawnych wynikających z przepisów odrębnych. Sąd dostrzega ponadto, biorąc pod uwagę ewentualną uciążliwość działalności usługowej prowadzonej na działkach [...] i [...] w odniesieniu do działki skarżących z perspektywy niedogodności związanych ze zwiększonym ruchem drogowym (a więc i hałasem), że ich obsługa komunikacyjna następuje z zupełnie innych dróg. Dostęp do działki skarżących następuje od ulicy M., zaś do jednostki 49.MN/U – od strony ulicy S. j. Nie jest też sporne, że w odniesieniu do działki nr [...] została wydana 11 września 2007 r. decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty na skład metali kolorowych. Możliwość realizacji działalności usługowej w postaci składu została zatem zainicjowana na ww. działce już w 2007 r., co dostrzegają również sami skarżący, a co uwzględnił uchwałodawca miejscowy w postanowieniach planu, dopuszczając – obok przeznaczenia mieszkaniowego jednorodzinnego – przeznaczenie usługowe.
W treści skargi skarżący podnoszą brak uzasadnienia dla dopuszczenia zabudowy usługowej na działkach sąsiednich poprzez pominięcie wymagań ochrony środowiska oraz pominięcie ważnych interesów prywatnych właścicieli nieruchomości sąsiednich, nie wskazują zarazem na żaden przepis prawa materialnego, z którego wynika rzeczywiste (a nie potencjalne) naruszenie ich praw do wykonywania prawa własności na działce sąsiedniej. Wbrew argumentacji skargi, nie są takimi przepisami powołane w skardze przepisy wskazujące na konieczność uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego określonych wartości i zasad (art. 1, czy art. 6 u.p.z.p.).
Konkludując, w ocenie Sądu, skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała wprowadza jakiekolwiek prawne ograniczenia w sferze przysługującego im prawa własności do działki nr [...]. Nie wskazali bowiem na żadne konkretne ograniczenia w korzystaniu ze swoich praw, czy ich pozbawienie w związku z podjętą uchwałą. Tym samym, nie wykazali w niniejszej sprawie, że zaskarżone przepisy uchwały naruszają ich interes prawny. Niewątpliwie okoliczności powołane w skardze wskazują na istnienie interesu faktycznego po stronie skarżącej, który sprowadza się do chęci zachowania stanu zainwestowania na nieruchomości sąsiedniej zabudową jednorodzinną. W tym sensie dopuszczona zaskarżonym planem mieszana zabudowa uwzględniająca usługi w sąsiedztwie z nieruchomością skarżących koliduje z ich interesem faktycznym.
Natomiast podstawą interesu prawnego nie mogą być ogólnikowe wskazania na fakt naruszenia przepisów ochrony środowiska, w tym norm dotyczących hałasu, czy też interesu publicznego oraz wymogów ochrony zdrowia. Niezbędne jest wykazanie przez skarżącą związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem wyłącznie jego interesu prawnego. Skarżący może zaś kwestionować ustalenia planu tylko w ramach własnego interesu prawnego, czyli - zwalczać postanowienia skarżonego planu w relacji do obowiązków nałożonych na jego lub też – jak w tym przypadku – w relacji do jego nieruchomości. Takich obowiązków i ograniczeń tymczasem skarżący nie wskazali. Zaskarżony plan nie zmienia przeznaczenia nieruchomości skarżących. Określenie przeznaczenia terenów sąsiednich jako MN/U – przy uwzględnieniu faktu, że strefa ta nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością skarżących - nie wpływa bezpośrednio na naruszenie ich interesu prawnego.
Przeznaczenie terenów sąsiednich na cele zabudowy usługowej nie powoduje zmian w zakresie uprawnień skarżących, wynikających z tytułu własności do działki zabudowanej położonej w granicach planu. Nie narusza istoty ich prawa własności. Nie wykazano też, by plan, w związku z wprowadzeniem zabudowy usługowej- mieszkaniowej na sąsiednich działkach, dopuszczał zwiększenie intensywności zagospodarowania działek, na których może być prowadzona działalność gospodarcza. Wręcz przeciwnie, to właśnie na żądanie skarżących wprowadzono w planie postanowienie w § 4 ust. 7, zgodnie z którym zasięg uciążliwości dla środowiska (a więc w zakresie emisji hałasu, czy wpływu na stosunki wodne) wszelkiej prowadzonej działalności gospodarczej w terenie objętym planem winien być ograniczony do granic terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny (...). W planie ustalono także dopuszczalne poziomy hałasu na terenie objętym symbolem MN/U jak dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo – usługową (§ 4 ust. 5 pkt 2 planu).
Wskazać na marginesie należy, odnosząc się do argumentacji skargi w zakresie wskazywanych immisji związanych z zabudową usługową, że w sytuacji, gdy zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich w sposób przewidziany planem, spowoduje naruszenia prawa, w tym także norm szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska, prawa wodnego czy innych przepisów odrębnych, skarżącym w ramach ich interesu prawnego będą przysługiwały środki prawne przewidziane w przepisach prawa na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Podkreślić należy, że w tej mierze ochronę w takiej sytuacji zapewniają m.in. przepisy prawa ochrony środowiska, czy też prawa budowlanego. Przewidziane w tych przepisach obowiązki inwestorów mają m.in. zabezpieczać interesy właścicieli działek sąsiednich (por. powołany wyżej wyrok NSA z 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 726/11).
Skoro postępowanie sądowe wykazało, że zakwestionowane unormowania planu miejscowego nie naruszają interesu prawnego skarżących, uprawnione jest przyjęcie, że nie są oni uprawnieni do zaskarżenia uchwały w przedmiocie niniejszego planu w zakresie wskazanym w ich skardze. Twierdzenia strony skarżącej o niezgodności z prawem uchwały sąd administracyjny może weryfikować dopiero po stwierdzeniu, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Tymczasem skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego, co skutkuje, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzuceniem skargi.
Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. skargę odrzucił po przeprowadzeniu rozprawy i wysłuchaniu stanowisk stron postępowania.