Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 31 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 396/19

Uzasadnienie

Sprzeciw J. A. od decyzji Wojewody z dnia 8 maja 2019 r., nr [..], wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 2 czerwca 2017 r. J. S. zwrócił się do Starosty o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego na działce nr [..] i [..] obręb [..] w R. Decyzją z dnia 2 sierpnia 2017 r. Starosta udzielił J.S. wnioskowanego pozwolenia na budowę. Jednakże, Wojewoda decyzją z dnia 22 grudnia 2017 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 82/18, oddalił sprzeciwy wniesione od tej decyzji.

Starosta ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem z dnia 31 lipca 2018 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w złożonym projekcie budowlanym, wskazując, że:

1. 1. do projektu budowlanego należy dołączyć analizę przesłaniania sporządzoną na podstawie § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uwzględniającą nie tylko działkę [..] ale również działkę nr [..], [..] oraz działkę nr [..], w odniesieniu do istniejącej oraz możliwej do realizacji zabudowy,
2. 2. do projektu budowlanego należy dołączyć analizę zacieniania, sporządzoną na podstawie § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uwzględniającą działki nr [..] i [..], w zakresie możliwej do realizacji zabudowy,
3. 3. należy dołączyć oryginał pełnomocnictwa udzielającego umocowania M. M. do podpisywania oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
4. 4. projekt zagospodarowania terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem mapy do celów projektowych przez projektanta, zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego,
5. 5. należy poprawnie wskazać kolorystykę oznaczoną w legendzie i na projekcie zagospodarowania,
6. 6. należy doprowadzić do zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie projektowanego dachu i liczby kondygnacji,
7. 7. należy dołączyć aktualne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane J. S.,
8. 9. jeśli, z uwagi na określony w niniejszym postanowieniu zakres niezbędnych merytorycznych uzupełnień rozpatrywanego wniosku, uzupełnienia te spowodują konieczność dołączenia innych dokumentów, opinii lub uzgodnień, wynikających z przepisów prawa, których nie wskazano w niniejszym postanowieniu albo przedstawione po korekcie rozwiązania będą wymagać dostosowania się do obowiązujących przepisów, projekt winien być również w tym zakresie uzupełniony.

Następnie, decyzją z dnia 8 października 2018 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), Starosta udzielił J. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego na działce nr [..] i [..], obręb [..] w R. Uzasadniając wydaną decyzję Starosta wskazał, że w dniu 1 października 2018 r. inwestor uzupełnił złożony projekt budowlany zgodnie z wystosowanym do niego postanowieniem. Przede wszystkim, inwestor dołączył do projektu analizę przesłaniania uwzględniającą działki nr [..], [..] oraz działkę nr [..] w odniesieniu do istniejącej oraz możliwej do realizacji zabudowy a także analizę zacieniania uwzględniającą działki nr [..] i [..] w zakresie możliwej do realizacji zabudowy a z analiz tych wynika, że przyjęte rozwiązania są zgodne z § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Jednocześnie, Starosta ocenił, że projektowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2011 r., nr VII/66/2011 (Dz.Urz.Woj. nr 55, poz. 1259 z 2011 r.), projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, a projekt budowlany jest kompletny i został opracowany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia.

Od decyzji Starosty odwołania złożyli: K., A., A. i R. B. oraz J. A. i A.Z.

Państwo B. we wniesionym odwołaniu podnieśli, że nie zostali poinformowani ani zapoznani z poprawkami naniesionymi przez inwestora w projekcie na skutek wykonania postanowienia z dnia 31 lipca 2018 r. i zarzucili, że inwestor lekceważy art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, gdyż jego projekt nie uwzględnia uzasadnionych interesów osób trzecich.

A. Z. w swoim odwołaniu wniósł o unieważnienie postępowania, podnosząc, że jest właścicielem działki nr [..], która znajduje się w bezpośredniej strefie oddziaływania inwestycji, a mimo to został on pominięty w toczącym się postępowaniu.

Z kolei, J. A. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem: art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie mu możliwości czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego; art. 8 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady zaufania przejawiające się prowadzeniem akt sprawy w sposób niepozwalający stwierdzić, czy projekt budowlany zatwierdzony przez organ I instancji jest projektem budowlanym złożonym faktycznie przez wnioskodawcę; art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo niekompletności przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji projektowej.

Wojewoda decyzją z dnia 8 maja 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), uchylił decyzję Starosty z dnia 8 października 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał na wstępie, że organ I instancji nie ustalił w sposób prawidłowy stron niniejszego postępowania, co jest jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej w ramach czynności wyjaśniających. W odniesieniu bowiem do nieruchomości stanowiącej współwłasność A. Z. istnieje potencjalna możliwość oddziaływania przez inwestycję będącą przedmiotem niniejszej sprawy. Z załączonej do projektu analizy zacieniania wynika bowiem, że obejmuje ona swoim zasięgiem nieruchomość stanowiącą działkę nr [..].

W związku z powyższym wnioski z przedmiotowej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w projekcie budowlanym również w odniesieniu do tej nieruchomości, celem wykazania spełnienia wymaganego czasu nasłonecznienia, zgodnie z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z kolei, właściciele przedmiotowej nieruchomości winni zostać uznani za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

W ocenie Wojewody, organ I instancji naruszył również art. 10 k.p.a. Organ I instancji nie zawiadomił bowiem stron o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na postanowienie organu z dnia 31 lipca 2018 r. inwestor dokonał uzupełnień projektu budowlanego przy piśmie z dnia 1 października 2018 r. Do projektu dołączona została m.in. ponownie wykonana analiza przesłaniania oraz zacieniania, projekt doprowadzono również do zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dnia 8 października 2018 r. Starosta wydał decyzję w sprawie, nie powiadamiając stron o zmianach dokonanych w projekcie budowlanym. Strony postępowania nie miały zatem możliwości zapoznania się ze zmianami dokonanymi w projekcie budowlanym oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału w sprawie.

Ponadto, jak wskazał Wojewoda, organ I instancji nie wyjaśnił kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do pisma z dnia 1 października 2018 r. inwestor dołączył aktualne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością obejmującą działki nr [...] i [...] obręb [...] w R. na cele budowlane, gdzie jako tytuł, z którego wynika to prawo wskazana została współwłasność. Z kolei, z zapisów księgi wieczystej nr [...] wynika, że działki nr [...] i [...] obręb [...] w R. stanowią wyłączną własność inwestora. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że pismem z dnia 24 stycznia 2019 r. wezwał Państwa B. do wskazania, czy w sprawie o zasiedzenie w złej wierze fragmentu działki nr [..] i [..] obręb [..], prowadzonej przed Sądem Okręgowym pod sygn. akt [..], zapadło prawomocne orzeczenie kończące postępowanie sądowe. W odpowiedzi na powyższe Państwo B. w piśmie z dnia 13 lutego 2019 r. wyjaśnili, że Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 4 lutego 2019 r. uchylił wyrok Sądu Rejonowego z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt [..], uznający zasiedzenie w złej wierze fragment działek inwestora.

Wojewoda wskazał także, że odległość projektowanej pochylni (opisanej w projekcie jako rampa zjazdowa do garażu) od granicy z działką sąsiednią nr [..] nie została w sposób czytelny zwymiarowana na projekcie zagospodarowania terenu a wymóg w tym zakresie wprowadza § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W szczególności nie sposób stwierdzić, czy podany na projekcie zagospodarowania terenu wymiar 1,38 m odnosi się do odległości projektowanej pochylni od granicy z działką sąsiednią nr [..].

Z kolei, z rysunku nr A-10 (przekrój A-A) zamieszczonego na stronie 82 projektu budowlanego wynika, że odległość ta wynosi 1,2 m. Ponadto, jak zauważył Wojewoda, projektowana pochylnia nie jest usytuowana równolegle do granicy z działką nr [..], a przy jej największym zbliżeniu do działki sąsiedniej omawiana odległość ulega zmniejszeniu do ok. 0,9 m (rysunek nr A-05 zamieszczony na stronie 77 projektu budowlanego, pomiar skalówką) a tym samym projektowana pochylnia jest usytuowana niezgodnie z § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mimo to, Starosta nie wzywał inwestora do doprowadzenia projektu do zgodności z wymienionymi przepisami.

Ponadto, Wojewoda wskazał, że załączona do projektu analiza przesłaniania nadal pomija działkę nr [...], w odniesieniu do możliwej do realizacji zabudowy i tym samym nadal wymaga uzupełnienia. Przy czym, jak zauważył, biorąc pod uwagę zmienną wysokość przesłaniania, wynikającą z ukształtowania projektowanego dachu, zasadne byłoby przedstawienie przedmiotowej analizy w formie przekroju z podaniem przyjętego poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien istniejących budynków przesłanianych oraz poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części (§ 13 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Analiza wykonana w ten sposób pozwoliłaby na realną możliwość oceny spełnienia warunków § 13 rozporządzenia.

Z kolei, jak zauważył Wojewoda, w odniesieniu do analizy zacieniania autor zawartego w projekcie opracowania sformułował wniosek, zgodnie z którym budynek istniejący na działce nr [..] nie będzie zacieniany przez projektowany budynek (strona 53 projektu budowlanego). Przedstawiona na rysunkach analiza potwierdza, że cień generowany przez projektowaną zabudowę nie obejmie w żadnej części nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] i wynika to z jej usytuowania, od strony południowej względem działki inwestycyjnej.

Jednocześnie, Wojewoda stwierdził, że odwołujący się w żaden sposób nie wykazali, aby nastąpiło naruszenie ich interesów prawnych. Wskazywane przez nich okoliczności nasilenia zapachu spalin czy obniżenia wartości nieruchomości nie mogą być uznane za naruszenie ich interesu prawnego, a jedynie interesu faktycznego. Kwestia ewentualnych uciążliwości odczuwanych w przyszłości przez skarżących związanych z inwestycją na sąsiedniej działce może być jedynie przedmiotem postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym, z uwagi na ich cywilny charakter.

Podsumowując Wojewoda wskazał, że przedstawione wady postępowania nie mogły zostać konwalidowane przez organ odwoławczy, ponieważ doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. O ile bowiem samo uzupełnianie postępowania dowodowego w zakresie zbadania spełnienia wymogów naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi mogło, co do zasady, być wykonane przez organ odwoławczy w ramach unormowania art. 136 k.p.a. o tyle konieczność przeprowadzenia postępowania z udziałem wszystkich stron, wyjaśnienia wątpliwości związanych z tytułem prawnym inwestora do nieruchomości objętej zamierzeniem budowlanym oraz doprowadzenie projektu do zgodności z § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zastosowanie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, niewątpliwie uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej.

Od decyzji Wojewody J. A. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jej uchylenia i zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że stwierdzone przez organ odwoławczy mankamenty postępowania nie mogły zostać konwalidowane przez organ odwoławczy. W ocenie skarżącego stwierdzone przez Wojewodę naruszenia przepisów prowadzić powinny do wydania decyzji uchylającej decyzję Starosty i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę w zakresie objętym wnioskiem inwestora.

Rozpoznając wniesiony sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja Wojewody z dnia 8 maja 2019 r., nr [...], wydana została na podstawie 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W sprawie istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., który został określony w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wąsko zakreślił zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżanej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, Lex nr 2394299). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954).

Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.

Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88, powołany wcześniej komentarz teza 18).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez Wojewodę okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Starosty z dnia 8 października 2018 r. wydana została bowiem z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jak słusznie wskazał Wojewoda, prawidłowe ustalenie przez organ I instancji kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Celem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest bowiem zbadanie zgodności planowanej inwestycji z prawem i z interesami podmiotów, których prawa inwestycja ta może naruszać, a wydanie kończącej je decyzji służy ochronie wartości konstytucyjnych, w tym wolności i praw innych osób. Uzyskanie statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wiąże się z wieloma uprawnieniami umożliwiającymi ochronę interesów prawnych, zwłaszcza właścicieli sąsiednich nieruchomości.

W postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę krąg stron postępowania wyznaczany jest po myśli art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przytoczony przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stanowi lex specialis w stosunku do normy prawnej wynikającej z art. 28 k.p.a. W tezie pierwszej wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1859/12 (Lex nr 1457693) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "pojęcie strony postępowania administracyjnego zawarte w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 ustawy.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W rozwinięciu przytoczonej powyżej definicji, przyjdzie wskazać, że przez oddziaływanie obiektu, o którym w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, rozumie się takie oddziaływanie, które narusza konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, dające określonemu podmiotowi podstawę do wywodzenia własnego interesu prawnego. Jeżeli projektowana inwestycja nie powoduje naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, nie wykazuje sprzeczności z normami wynikającymi z przepisów ustawy Prawo budowlane, przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, itp., to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające interes prawny innych osób i nie uzasadniają przyznania przymiotu strony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1613/13, Lex nr 1408014).

Z art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego wynika przy tym, że projekt budowlany powinien zawierać informację o obszarze oddziaływania obiektu. Nadto, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1c określenie obszaru oddziaływania obiektu należy do podstawowych obowiązków projektanta. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, określenie obszaru oddziaływania obiektu w projekcie budowalnym co do zasady nie zwalnia orzekających organów od weryfikacji określonego przez projektanta obszaru oddziaływania obiektu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 699/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu należy bowiem każdorazowo do organu administracji architektoniczno-budowlanej (pomimo że informacja o obszarze oddziaływania obiektu musi być zawarta już w projekcie budowlanym), który to nie jest związany ustaleniem obszaru oddziaływania przez projektanta (zob. Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, str. 209-210).

Status strony postępowania daje danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu, dla ochrony jego praw. Między innymi w toku postępowania podmiot ten winien mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności, a zatem że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Podawane przez niego argumenty winny zostać ocenione, co może zostać dokonane, gdy zapewniona mu zostanie możliwość uczestniczenia w postępowaniu. Wówczas też będzie mógł poddać ewentualną negatywną dla niego ocenę kontroli instancyjnej. Trafnie ujął tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane oraz czy jego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji (zob.: wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać także należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę. Wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., II OSK 1481/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak słusznie zaś w niniejszej sprawie zauważył Wojewoda załączona do projektu budowlanego analiza zacienia obejmuje swym zasięgiem działkę nr [..] stanowiącą własność A. Z., który nie brał udziału w niniejszym postępowaniu jako strona. Organ I instancji rozbieżności tej nie wyjaśnił a niewątpliwie kwestia ta ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Uchybienie polegające na braku zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim stronom nie mogło być przy tym uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, gdyż uniemożliwiłoby to stronom postępowania czynny udział przed organami obydwu instancji a to z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. W orzecznictwie przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak tylko skarżoną decyzję organu pierwszej instancji, jako wadliwą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić, tak by wszystkie strony postępowania miały zapewnione prawo do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1138/08, Lex nr 519791).

Sąd zaznacza w tym miejscu, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie, zgodzić należy się z Wojewodą, który wskazał, że postępowanie przed organem I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania z uwagi na niewyjaśnienie tytułu prawnego, z którego wynika prawo J. S. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie zaś z treścią art. 32 ust. 4 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złoży oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niewątpliwie, istota oświadczenia o prawie do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane jest taka sama jak oświadczenia, o który mowa w art. 75 § 2 k.p.a. i polega na możliwości przyjęcia przez organ twierdzenia strony co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego. Możliwość ta nie oznacza jednak obowiązku poprzestania organu na tym oświadczeniu. Oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi z urzędu. Oświadczenia te są zatem środkami dowodowymi, które podlegają ocenie przez organ administracji publicznej na zasadach i w trybie wskazanym w kodeksie postępowania administracyjnego.

Dołączone zaś do pisma z dnia 1 października 2018 r. oświadczenie o posiadanym przez J. S. prawie do dysponowania nieruchomością stanowiącą działki nr [..] i [..] obręb [..] w R. na cele budowlane wskazuje, że prawo to wynika z posiadanej przez niego współwłasności nieruchomości. Z kolei, z księgi wieczystej nr [..] wynika, że działki nr [..] i [..] obręb [..] w R. stanowią jego własność. Kwestia ta wymagała zatem wyjaśnienia.

Zaistniałej rozbieżności organ I instancji również nie wyjaśnił, mimo, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza kompletność projektu budowlanego. Kwestia ta ma zaś niewątpliwie istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie mogła być wyjaśniona dopiero na etapie postępowania odwoławczego, gdyż uniemożliwiłoby to stronom postępowania czynny udział przed organami obydwu instancji a to z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, organ odwoławczy słusznie uznał, że decyzja Starosty z dnia 8 maja 2019 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Również pozostałe, wytknięte przez Wojewodę wady postępowania przed organem I instancji, dotyczące prawidłowości sporządzonego projektu budowlanego z przepisami technicznymi uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej. Kwestie te wymagają wyjaśnienia i uzupełnienia w określonym trybie. Zgodnie bowiem z treścią art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Bez przeprowadzenia postępowania w tym trybie nie jest możliwa odmowa udzielenia pozwolenia na budowę z powodu wystąpienia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, a tego domagał się w niniejszej sprawie skarżący w skardze.

Na marginesie jedynie wskazać należy, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Wojewody, wydana została na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania od decyzji organu I instancji. W odwołaniu tym skarżący sam podnosił, że postępowanie przed organem I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał za niezasadne zarzuty strony skarżącej co do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Wady w postępowaniu organu I instancji w istocie uniemożliwiły bowiem poddanie kontroli organu odwoławczego zasadności i legalności przyjętego rozwiązania.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.