Uzasadnienie
Skarga K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 listopada 2022 r., nr SKO Gd/3383/22, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 26 kwietnia 2022 r. skarżąca złożyła do Wójta Gminy Sulęczyno wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną babcią T. S. Wójt Gminy Sulęczyno decyzją z dnia 25 maja 2022 r. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że T. S. na podstawie orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 13 maja 2021 r. została uznana za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji z ustaleniem, że niezdolność ta istniała na dzień 1 marca 2020 r. Zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. 2022r., poz. 615), zwanej dalej ustawą, wiek, w którym powstała niezdolność T. S. do samodzielnej egzystencji stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia.
Dalej organ wskazał, że jakkolwiek niewątpliwie K. C. sprawuje opiekę nad babcią i to w zakresie, jaki wyklucza możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia, to jednak ustalono, że T. S. posiada pięcioro dzieci, z których żadne nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co także wyklucza możliwość przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, o czym decyduje treść art. 17 ust. 1a ustawy.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 14 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko co do zaistnienia w sprawie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 1a ustawy. Wskazało, że jak wynika z tego przepisu, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w pierwszej kolejności osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu. Natomiast dalszym krewnym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych (spokrewnionych w pierwszym stopniu), albo gdy osoby te nie mogą wypełnić swojego obowiązku. Kolegium, powołując się na ustalenia dokonane przez organ I instancji, wyjaśniło, że T. S. posiada pięcioro dorosłych dzieci: R. T. (zamieszkała w P., według oświadczenia ma na utrzymaniu uczącego się syna), G. K. zamieszkała w Gdańsku (według oświadczenia nie może zająć się matką z uwagi na znaczną odległość miejsca zamieszkania), J. B. (na emeryturze, ma problemy z kręgosłupem ale zajmuje się wnukami), F. S. (według oświadczenia z powodów zawodowych i zdrowotnych nie może zając się matką), M. S. (według oświadczenia z powodów zawodowych i zdrowotnych nie może zając się matką).
Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że to dzieci T. S. jako najbliższa rodzina, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, są zobligowane do pomocy matce jako spokrewnione z nią w pierwszym stopniu. Wobec zaistnienia przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 1a ustawy Kolegium odstąpiło od oceny pozostałych przesłanek wynikających z ustawy.
We wniesionej do Sądu skardze skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Zarzucono organowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy przez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez dzieci niepełnosprawnej, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy powołanej już ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615), w tym art. 17, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W myśl art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Ponadto, według art. 17 ust. 1a ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Powyższe przepisy jednoznacznie stanowią, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie określone w nich przesłanki.
W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że wymagająca opieki T. S. legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 13 maja 2021 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, a także że skarżąca K. C., wnuczka T. S., sprawuje nad nią opiekę.
Dla zweryfikowania uprawnień skarżącej w zakresie wnioskowanego świadczenia istotne znaczenie ma fakt, że jest ona krewną T. S. w linii prostej (zstępnym), na której, stosownie do treści przepisów art. 128 i art. 129 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1359), zwanej dalej k.r.o., ciąży obowiązek alimentacyjny względem babci. Niemniej jednak skarżąca jako wnuczka nie jest spokrewniona z babcią w pierwszym stopniu, a co za tym idzie w sprawie znajduje zastosowanie powołany wyżej przepis art. 17 ust. 1a ustawy. W toku postępowania ustalono bowiem, iż wymagająca opieki babcia skarżącej ma piątkę dzieci.
Stosownie do treści art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 k.r.o.).
Przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy należy mieć jednocześnie na względzie cel regulacji zawartej w tych przepisach, a także treść art. 132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
Zgodnie zatem z art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1a ustawy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w pierwszej kolejności osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu. Natomiast dalszym krewnym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych spokrewnionych w pierwszym stopniu albo są one małoletnie lub same legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 k.r.o. dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi (dostarczania środków utrzymania). Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., I OSK 475/21).
Powyższe stanowisko potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta w dniu 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której skład poszerzony NSA stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki oraz osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a ustawy).
Przy tym wskazać należy, że regulacja ustawowa świadczeń rodzinnych adresowanych do opiekunów niepełnosprawnych członków rodziny została ukształtowana w sposób, który przewiduje wsparcie rodziny także w sytuacji, gdy inna osoba niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki, a osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie legitymują się stosownym orzeczeniem, przez co opiekun nie spełnia przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może bowiem każda osoba, na której zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że wobec sprawowania przez skarżącą wnuczkę osobistej opieki nad babcią – T. S., zasadnym było wyjaśnienie przez organy, czy nie zaktualizował się jej obowiązek alimentacyjny względem babci, jako osoby zobowiązanej w dalszej kolejności do realizacji obowiązku alimentacyjnego, co czyniłoby ją uprawnioną do żądania świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak wynika z akt sprawy, babcia skarżącej T. S. jest wdową i ma pięcioro dorosłych dzieci. Żadne z nich nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności (vide: oświadczenia R. T., G. K., J. B., F. S., M. S. oraz adnotacja służbowa na okoliczność przeprowadzonych w dniu 25 maja 2022 r. rozmów telefonicznych). W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że T. S., mająca pięcioro dzieci, nie może uzyskać od nich pomocy polegającej na czynnościach opiekuńczo-pielęgnacyjnych adekwatnych do stanu jej zdrowia oraz że opiekę taką sprawować może wyłącznie skarżąca, będąca jej wnuczką. Dodać należy, że obowiązek sprawowania opieki, stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w bliższej i dalszej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych.
W świetle powyżej przytoczonych regulacji prawnych stwierdzić należy, że przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego istniałyby jedynie wówczas, gdyby wykazane zostało, że dzieci T. S. nie są w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu, ale tylko z tego powodu, że legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Skoro zatem skarżąca nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babci, to nie może ona skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad babcią. Organ odwoławczy nie naruszył zatem wskazywanych w zarzutach skargi przepisów art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy.
Odnosząc się ponadto do stanowiska organu I instancji, który odmawiając skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia oparł się na wystąpieniu negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby, nad którą sprawowana jest opieka, należy podkreślić, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności.
W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Zajęte przez organy wadliwe stanowisko w powyższym zakresie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy ze względu na ustaloną okoliczność, że skarżąca nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babci, a zatem nie może ona skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad nią.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).