Uzasadnienie
A.A.-Z.Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia 18 maja 2017 r., nr [..], która utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta (dalej jako "Prezydent"), wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 29 stycznia 2016 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. H., oznaczoną w dniu przejęcia przez Skarb Państwa jako działka nr [..], k.m. 23, o pow. 15 531 m2, następnie jako działka nr [..], k.m. 23, opow. 15 609 m2, obecnie stanowiącą działkę nr [..], obręb [..], o pow. 15 609 m2, KW nr [..], która przeszła na własność Państwa na podstawie art. 2, art. 9 ust. 2 i art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37), co zostało stwierdzone orzeczeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 2 lipca 1970 r. nr [..].
Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 2 lipca 1970 r. Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych, działając na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37 ze zm.), wydał orzeczenie, w którym stwierdził, że m.in. nieruchomość oznaczona jako działka nr [..] o pow. 1,5531 ha, będąca własnością J. M., pozostająca "do dnia 8 marca 1958 r. bez tytułu prawnego w faktycznym władaniu państwowym jednostek organizacyjnych, obecnie A., przeszła z tą datą na własność Państwa.
Rozpoznając wniosek spadkobierców byłej właścicielki nieruchomości, o jej zwrot, organy ustaliły, że działka oznaczona nr [..] (następnie jako działka nr [..]), obecnie stanowiącą działkę nr [..] przeszła na własność Państwa na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Działka nr [..] powstała w wyniku podziału parceli nr [..]. Zdaniem organów przedmiotowa nieruchomość nie miała jednak charakteru innego mienia stanowiącego własność osobistą, a na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie udało się ustalić, kiedy dokładnie przedmiotowa nieruchomość została zajęta przez A. Z akt sprawy wynika, iż nastąpiło to pod koniec lat 40-tych lub na początku lat 50-tych XX wieku. W sprawie nie udało się też odnaleźć żadnych dokumentów związanych z planowaniem zagospodarowania terenu G., w którym usytuowana jest przedmiotowa nieruchomość, jak również wskazujących na jej charakter budowlany w latach 1949-1954.
Dostępne źródła i materiały wskazują natomiast, że teren był użytkowany jaklo rola, i że w dacie faktycznego zajęcia nieruchomości, tj. w 1949 r. nie były na niej usytuowane żadne budynki stanowiące własność osób prywatnych.
W związku z tym organy uznały, że charakter rolny przedmiotowej nieruchomości wykluczał możliwość jakiejkolwiek zabudowy tego terenu przez jego prawnych właścicieli w dacie jej faktycznego zajęcia. Wprawdzie nie jest możliwe określenie dokładnej daty zajęcia przedmiotowej nieruchomości, jednakże ocena całości zebranego materiału pozwala na uznanie, że w dniu, w którym J. M. faktycznie utraciła władanie nieruchomością, miała ona przeznaczenie rolne. W konsekwencji spadkobiercom byłej właścicielki nie przysługuje odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, ponieważ nie była ona zabudowana domem jednorodzinnym, nie stanowiła również działki budowlanej, a tym bardziej nie należała do kategorii własności osobistej.
W skardze do sądu wskazano na wadliwe uznanie, że nieruchomość nie była przeznaczona pod zabudowę. W uzasadnieniu wskazano na szereg okoliczności, m.in. wydanie w dniu 14 października 1953 r. przez Wydział Budownictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Zaświadczenia Lokalizacyjnego Nr [..] wyrażającego "zgodę na zabudowę bazy usługowej na terenie położonym w G. przy ul. H.", ilustrują bezspornie, że wprawdzie w dacie faktycznego zajęcia nieruchomości (tj. albo w 1949 r, albo w 1953 r. - obie daty występują w różnych dokumentach), nieruchomość miała charakter użytku rolnego, jednakże po jej zajęciu przez B. w G., nieruchomość utraciła charakter rolny na rzecz budowlanego. Dokonana zabudowa przedmiotowej nieruchomości, a także innych sąsiadujących z nią nieruchomości budynkami i budowlami trwałymi zespołu baz usługowych B., a następnie A., świadczy, iż nie było żadnego prawno-planistycznego zakazu jej przekształcenia w działkę budowlaną. W związku z tym istniała prawna możliwość zabudowy przedmiotowej działki.
Wyrokiem z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 460/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A.A.-Z.Z..
W uzasadnieniu sąd stwierdził, że w dacie przejścia nieruchomości na własność Państwa stanowiła ona grunt rolny, natomiast spór dotyczy zaś kwestii czy nieruchomość tę można było zabudować. Rozważając powyższe sąd, z uwagi na niemożność ustalenia dokładnej, konkretnej daty przejścia na własność Państwa, dokonał analizy przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. nr 16, poz. 109 ze zm.) oraz obowiązującego do 21 maja 1946 r.art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r., nr 34, poz. 216 ze zm.), a także art. 2 ust. 2 obowiązującej od 31 lipca 1948 r. ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. nr 35, poz. 240 ze zm.). Przepisy te wyznaczyły zdaniem sądu niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, w szczególności niezbędnym było ustalenie, czy na tym terenie, w tej dacie obowiązywały akty planistyczne, określone w ww. przepisach. To z ich treści powinno bowiem wynikać, czy działki objęte postępowaniem kwalifikowały się do zabudowy, a zatem czy były to działki budowlane.
Zatem słusznie organy poszukiwały aktów planistycznych z okresu przejęcia nieruchomości, z których mogłaby wynikać możliwość jej zabudowy, lecz działania te nie doprowadziły do odnalezienia takiej dokumentacji. Udało się jedynie ustalić, że grunt ten wykorzystywany był jako rolny i jako taki nie był przeznaczony do zabudowy. W szczególności dokument zezwalający na zabudowę z 1953 r., gdy dysponentem nieruchomości było już B., potwierdza, że do tego czasu nieruchomość nie była przeznaczona pod zabudowę, bowiem w przypadku braku planu miejscowego zgodę na zabudowę musiała wyrazić właściwa regionalna dyrekcja planowania przestrzennego.
Zatem działka obecnie o nr [..] położona w G. przy ul. H. nie była objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego, ani żaden przepis regionalnego planu nie dopuszczał możliwości zabudowy działki. W tym stanie rzeczy sąd podzielił pogląd organów, że działka objęta niniejszym postępowaniem nie była także działką budowlaną, zatem brak było możliwości ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość przejętą na rzecz Państwa.
Wyrokiem z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 634/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił kwestionowany wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że sąd wojewódzki przedwcześnie zaaprobował stanowisko o braku podstaw do przyjęcia, że sporna działka nie miała charakteru budowlanej, a w konsekwencji że nie należy się za nią odszkodowanie. Kontrolowany sąd wadliwie ograniczył swe rozważania do regulacji odnoszących się do obszarów rozwojowych, wyznaczonych przez plany zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w dekrecie z dnia 2 kwietnia 1946 r., gdyż wszelkie rozważania na temat możliwości zainwestowania rozpocząć należało od analizy obowiązujących na tym terenie aktów planistycznych z okresu przejęcia spornej działki, skoro zgodnie z przepisem art. 1 dekretu, wszystkie poczynania publiczne i prywatne w zakresie użycia terenu powinny być dostosowane do postanowień planów zagospodarowania, do których, zgodnie z art. 2 tego dekretu, zaliczano plany krajowe, regionalne, miejscowe, opracowane zgodnie z wytycznymi polityki gospodarczej państwa.
Gdyby jednak na badanym obszarze w dacie relewantnej nie obowiązywał żaden plan (uzasadnienie sądu pierwszej instancji nie powołuje postanowień konkretnego aktu prawa miejscowego) należało zbadać czy obowiązujące w tej dacie przepisy prawa pozwalały na zabudowę nieobjętych planami obszarów.
Zdaniem NSA, sąd wojewódzki nie wskazał w uzasadnieniu unormowań, które pozwoliłyby na zaakceptowanie stanowiska, iż o charakterze budowlanym działki decydował status prawny podmiotu podejmującego działania inwestycyjne, a ponadto pominął rozważania na temat ich znaczenia w kontekście art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art.1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP.
W związku z tym, ponownie rozpoznając sprawę, sad pierwsze instancji wyjaśni, czy unormowania któregokolwiek z planów zagospodarowania przestrzennego obowiązywały w dacie relewantnej na spornym obszarze, jaka była ich treść, a w przypadku stwierdzenia, że sporny teren nie był objęty planem konieczne będzie odniesienie się do przepisów regulujących kwestię potencjalnej zabudowy w sytuacji braku planu. Z uzasadnienia sądu musi wyraźnie wynikać, czy postanowienia planu nie obowiązywały na tym terenie, czy też koniecznych obrazujących ich treść nie udało się odnaleźć.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na mocy art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym, na podstawie art. 135 sąd może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, że sąd orzekał w warunkach związania wynikającego z art. 190 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne.
Orzeczeniem, które wiąże sąd w niniejszej sprawie jest przywołany wyrok NSA z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 634/18, w którym stwierdzono między innymi, że w przedmiotowej sprawie należało ustalić, czy unormowania któregokolwiek z planów zagospodarowania przestrzennego obowiązywały w dacie utraty władania nieruchomością przez właścicieli, jaka była ich treść, a w przypadku stwierdzenia, że sporny teren nie był objęty planem konieczne będzie odniesienie się do przepisów kwestię potencjalnej zabudowy w sytuacji braku planu. Z uzasadnienia musi wynikać, czy postanowienia planu nie obowiązywały na tym terenie, czy też koniecznych obrazujących ich treść dokumentów nie udało się odnaleźć.
Mając to na uwadze wskazać trzeba, że celem postępowania administracyjnego jest ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Osiągnięcie tego celu poprzedza natomiast przeprowadzenie szeregu czynności proceduralnych. (zob. G. Łaszczyca, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103., wyd. III, LEX 2010). Przy czym z uwagi na to, że w postępowaniu tym pozycje występujących stron nie są równorzędne, w Kodeksie postępowania administracyjnego zawarto szereg zasad, które z jednej strony stanowią dla organów katalog wskazówek, dyrektyw interpretacyjnych i wyznaczają ramy prowadzonego postępowania, a z drugiej stanowią gwarancje procesowe dla strony, chroniące obywatela przed ewentualną samowolą organów. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi przy tym wątpliwości, że owe zasady ogólne mają charakter normatywny, co oznacza kategoryczny obowiązek ich stosowania przez organy państwa oraz podporządkowanie się im na każdym z etapów prowadzonego przez nie postępowania. Konsekwencją tego jest natomiast to, że naruszenie zasad ogólnych stanowić może przesłankę uchylenia decyzji administracyjnej.
Trzeba też mieć na uwadze art. 7 k.p.a., który wprowadza trzy zasady ogólne postępowania, rozumiane jako zasady rzetelnej procedury, które muszą być respektowane w państwie prawa, tj.: zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej i zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W kontekście rozpoznawanej sprawy szczególne znaczenie ma zasada prawdy obiektywnej, która wyraża się w tym, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Tylko bowiem prawidłowo ustalony i w pełni wyjaśniony stan faktyczny, znajdujący oparcie w zebranym materiale dowodowym, może stanowić podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego i tym samym rozstrzygnięcia sprawy. Zasada ta jest zaś realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1, nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80, nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Ocena ta musi następnie znaleźć należyty wyraz w uzasadnieniu decyzji, które z kolei musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.
W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że prowadzący postępowanie organ administracji jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji bez dokonania oceny wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, skutkuje natomiast wadliwością wydanej decyzji administracyjnej.
Zdaniem sądu wojewódzkiego orzekającego obecnie, w niniejszej sprawie, przy uwzględnieniu oceny dokonanej przez NSA w przytoczonym wyroku, należało uznać, że orzekające organy dopuściły się naruszenia wskazanych reguł postępowania.
Kontrolowane postępowanie dotyczyło odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na mocy przepisów nadal obowiązującej ustawy z 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Treść art. 19 tej ustawy umożliwia ustalenie odszkodowania dla osób pozbawionych własności domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo innego mienia stanowiącego własność osobistą. W związku z tym, a contrario, prawo do odszkodowania nie przysługuje w przypadku wywłaszczenia innego mienia niż wskazane w ww. przepisie. Dlatego też w niniejszym postępowaniu kluczowe było wyjaśnienie, czy nieruchomość - zajęta prawdopodobnie między rokiem 1949 a 1953, gdyż jednoznacznej daty nie udało się ustalić, a następnie wywłaszczona z dniem 8 marca 1958 r. na potrzeby A.(wcześniej B.) - stanowiła w dniu zajęcia ziemię, na której był lub miał być posadowiony dom jednorodzinny bądź też stanowiła działkę budowlaną.
Ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość nie może zostać uznana za ww. własność osobistą uniemożliwia natomiast przyznanie, stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 lutego 1958 r., odszkodowania byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom.
Odnosząc się do kwestii charakteru wywłaszczonej działki w pierwszej kolejności należy wskazać, że relewantną datą dla tej okoliczności jest data utraty przez właściciela możliwości władania nieruchomością. Ponadto należy podzielić pogląd, że o uznaniu nieruchomości za działkę budowlaną decydować powinna możliwość jej jakiekolwiek zabudowy, przy czym możliwość ta powinna odnosić się do wściela gruntu, a nie podmiotu publicznego. O tym, że o charakterze budowlanym działki decyduje status prawny podmiotu podejmującego działania inwestycyjne świadczy sama treść art. 19 ust. 1 ustawy z 1958 r., a także inne uregulowania prawne dotyczące własności obowiązujące w tamtym czasie.
W szczególności należy zauważyć, że w świetle Konstytucji PRL z 1952 r. grunt, co do zasady, należało uważać za przedmiot własności indywidualnej, a nie osobistej. Mógł on jednak być przedmiotem własności osobistej w przypadku, gdy stanowił: niewielki obszar ziemi pod domem jednorodzinnym (wraz z działką przydomową) lub ziemię przeznaczoną na budowę takiego domu, niewielki ogródek robotniczy lub pracowniczą działkę podmiejską, grunt należący do gospodarstwa przyzagrodowego pomocniczego w rolniczej spółdzielni produkcyjnej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 296/15, dostępny w CBOSA). Skoro zaś ustawa z 1958 r. przewidywała odszkodowanie dla właściciela działki budowlanej, a więc stanowiącą własność osobistą, to oznacza, że chodziło o własność obywatela, a nie podmiotu publicznego.
W związku z tym rozważana możliwość zabudowy musi odnosić się do tego podmiotu, który został wyzuty ze swoich praw, a więc obywatela – właściciela gruntu, a nie władającego nim bez tytułu prawnego podmiotu publicznego. Stanowisko to jest zasadne tym bardziej, że jak wskazano datą istotną dla kwalifikacji nieruchomości jest data utraty władania (faktycznego a nie prawnego) nieruchomością przez jej właściciela. W konsekwencji, realizacja na gruncie zabudowy przez podmiot publiczny, który zajmował nieruchomość bez tytułu prawnego nie może decydować o budowlanym charakterze nieruchomości dla możliwości przyznania odszkodowania byłemu właścicielowi.
Co więcej, również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 1997 r., sygn. akt IV SA 662/96 (nie publ.) wskazał, że badając charakter nieruchomości na dzień utraty władania nią przez właścicieli należy ustalić, czy kwalifikowała się ona do zabudowy przez jej właścicieli (podkreślenie własne). Taki też pogląd wyraził tut. sąd w wyroku z dnia 30 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2635/02 i skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to akceptuje.
W okolicznościach niniejszej sprawy z zebranego przez organy materiału dowodowego nie wynikało jednak, iż działka oznaczona w dniu przejęcia nr [..] (aktualnie nr [..]), stanowiła grunt rolny (vide: "Ewidencja gruntów", opracowanie z 1982 r., k. 338 akt administracyjnych; zestawienie powierzchni k. [..] akt administracyjnych; księga wieczysta, k. [..] akt administracyjnych). Jednocześnie spadkobiercy byłej właścicielki w toku postępowania nie wykazali, aby w czasie, gdy działka pozostawała we władaniu J. M. właścicielka realizowana na jej terenie zabudowę. Przeciwnie, z zeznania E.M., syna właścicielki, z dnia 4 lutego 1965 r. wynika, że matka była właścicielką gospodarstwa rolnego, co jednak nie pozwala jednoznacznie uznać, że w ramach tego gospodarstwa na przedmiotowej działce zostały posadowione budynki. Przeciwnie, fakt ten może stanowić argument świadczący o rolniczym, a nie budowlanym wykorzystaniu działki.
Natomiast zebrane w sprawie materiały wskazują, że wprawdzie jakaś zabudowa została na działce zrealizowana, lecz jej inwestorem nie był właściciel a podmiot publiczny i miało to miejsce w czasie, gdy faktycznie nim władał bez tytułu prawnego. Dokumenty odnoszące się wprost do faktu realizowania na działce zabudowy pochodzą najwcześniej z roku 1953 r. (vide: zaświadczenie o lokalizacji nr [..], k. 305 akt administracyjnych), zaś z innych dokumentów wynika pośrednio, że jakaś budowa została wykonana w roku 1949 r. przez B. (vide: pismo Ministerstwa budownictwa Miast i Osiedli z dnia 6 lutego 1956 r. i pismo A., k. 287 akt organu). Przyjmując zatem koncepcję, że o budowlanym charakterze działki wywłaszczonej na podstawie ustawy z 1958 r. świadczyła możliwość jej zabudowy przez wywłaszczonego właściciela w dacie utraty przez niego władania gruntem należy stwierdzić, że fakt realizowania zabudowy przez podmiot publiczny, nie może przesądzać o uznaniu działki za działkę budowlaną, za której przejęcie właścicielowi przysługiwałoby odszkodowanie na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z 1958 r. o uregulowaniu mienia pod zarządem państwowym.
Po drugie trzeba wskazać, że tak obecnie, jak i w okresie relewantnym dla sprawy, możliwość zagospodarowania i zabudowy nieruchomości regulowana była przepisami prawa, co oznacza, że wyjaśniając ową kwestie w niniejszej sprawie należy odnieść się do obowiązujących przepisów w tym zakresie.
I tak, w Rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. nr 23 poz. 202 ze zm.) została szczegółowo uregulowana możliwość zabudowy oraz sposoby tworzenia działek budowlanych. W szczególności art. 54 nakładał obowiązek takiej parcelacji terenów w celu utworzenia działek budowlanych, aby możliwe było ich zabudowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami i z prawomocnym planem zabudowania, jeżeli taki istnieje, aby posiadały bezpośredni dostęp do ulicy, placu lub drogi oraz aby boczne granice działek do głębokości co najmniej 12 metrów od linii zabudowania były prostopadłe do tej linii, względnie do istniejącej linii zabudowania ulicy, placu lub drogi, o ile warunki miejscowe nie stoją temu na przeszkodzie.
Natomiast z dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. nr 16, poz. 109 ze zm.) wynikało, że wszystkie poczynania publiczne i prywatne w zakresie użycia terenu i rozmieszczenia ludności powinny być dostosowane do postanowień planów zagospodarowania przestrzennego (art. 1). Planowe zagospodarowanie przestrzenne przeprowadzało się na podstawie planów: krajowego, regionalnych oraz miejscowych (art. 2). Plany regionalne ustalały m.in. przeznaczenie terenów na osiedla oraz gospodarkę rolną (art. 4). Plany miejscowe ustalały natomiast m.in. projektowane granice osiedla lub osiedli, przeznaczenie terenów, linie rozgraniczające tereny zależnie od ich przeznaczenia, sposób zabudowania terenów za pomocą oznaczeń, minimalną powierzchnię działek budowlanych, ogrodniczych, rolnych i innych, tworzonych przy parcelacji lub scalaniu na cele budowlane (art. 5).
Zgodnie z art. 38 tego dekretu, zabraniało się zmiany przeznaczenia terenów, podejmowania inwestycji, budowy, odbudowy, przebudowy, powiększania i zmiany przeznaczenia budynków lub innych urządzeń - niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega zatem wątpliwości, że to z treści ww. planów zagospodarowanie przestrzennego wynikało, jakie nieruchomości mogą zostać zabudowane i w jaki sposób.
Wprawdzie przepisy ww. rozporządzenia dotyczące planów zabudowania zostały uchylone przez art. 47 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju z dniem 21 maja 1946 r., jednakże zgodnie z art. 42 tego dekretu plany zabudowania, które uprawomocniły się przed wejściem w życie tego dekretu, nadal obowiązywały (jeżeli nie powstał plan zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru). W związku z tym przepis art. 47 ww. dekretu nie spowodował utraty mocy - obowiązujących w dniu wejścia w życie tego dekretu - planów zabudowania, wydanych na podstawie wskazanych w tym artykule przepisów.
Należy bowiem wskazać, że uchylenie podstawy wydania aktu prawa miejscowego, nie pociąga za sobą eliminacji z obrotu prawnego tego aktu, jako automatycznej konsekwencji prawnej tego uchylenia. Utrata mocy obowiązującej tych aktów prawa miejscowego musi być wyraźna, muszą one również być wyeliminowane stosownym aktem prawnym. Plan zabudowy zatem musiałby być zastąpiony innym planem, opracowanym i uchwalonym zgodnie z obowiązującymi przepisami (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 178/06, LEX nr 291930).
Trzeba też przywołać art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli, który przewidywał, że w braku prawomocnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie tworzonych na skutek podziału działek powinno być zgodne z zasadami projektów tych planów, zaś w przypadku gdy nie przystąpiono jeszcze do sporządzania planów na projektowane przeznaczenie działek potrzebna była zgoda właściwej regionalnej dyrekcji planowania przestrzennego. Zatem na mocy ówcześnie obowiązujących przepisów to treść planów zagospodarowania kształtowała możliwości zabudowy dla poszczególnych terenów, a w braku takiego planu zagospodarowanie działek powinno być zgodne z zasadami projektów tych planów. Ewentualnie, gdy brak było również projektu planu, na przeznaczenie działek potrzebna była zgoda właściwego organu - regionalnej dyrekcji planowania przestrzennego, lecz mając na uwadze cel art. 19 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia, tj. zrekompensowanie obywatelowi utraty przysługującego mu prawa własności i wszystkich związanych z tym uprawnień, w tym prawa do zabudowy zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, zarówno owa zgoda, jak i samo uprawnienie do zabudowy należy odnosić do właściciela, a nie innych podmiotów władających gruntem.
Nie sposób bowiem mówić o utracie prawa (w tym wypadku do zabudowy), którego utrata rodzi obowiązek odszkodowawczy po stronie organów państwa, bez jego uprzedniego nabycia przez zgłaszającego roszczenie/ jego uprawnionych spadkobierców.
Z powyższego wynika, że w celu stwierdzenia, czy przedmiotowa działka mogła podlegać zabudowie przez jej właściciela w dacie utraty przez niego władania tą nieruchomością, konieczne było ustalenie, czy na tym terenie w tej dacie obowiązywały akty planistyczne umożliwiające taką zabudowę lub też, czy możliwa była zabudowa w przypadku braku planu, ewentualnie, że choć nie istniał również takowy plan, lecz na zagospodarowanie uzyskano zgodę regionalnej rady.
Zdaniem sądu, w rozpoznawanej sprawie, zebrany przez organy materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie oceny w omawianym zakresie. Jak wynika bowiem z akt sprawy, organ pierwszej instancji w ramach zlecenia przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego na etapie postępowania odwoławczego zwrócił się do Archiwum Akt Nowych z wnioskiem o udzielenie informacji w zakresie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w Ogólnym planie zabudowania miasta, lecz w odpowiedzi na powyższe Archiwum podało, że w archiwach Ministerstwa robót Publicznych nie odnaleziono reskryptu tego Ministerstwa z dnia 7 listopada 1931 r. zatwierdzającego ów Ogólny plan (vide: pismo z dnia 16 listopada 2016 r. w aktach organu odwoławczego). Powyższe ustalenia potwierdzono po przeprowadzeniu dodatkowej kwerendy w materiałach Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z lat 1918-1939, kolekcji kartograficznej z lat XIX-XX w., Prezydium Rady Ministrów z lat 1917-1939 i Ministerstwa Odbudowy z lat 1945-149.
Natomiast jak wskazał Prezydent Miasta w piśmie do Wojewody z dnia 10 listopada 2016 r., "Plan projektowany w 1931 r." znajdujący się w Archiwum Państwowym– sygn. [..], dotyczy jedynie obszaru Ś. i nie obejmuje przedmiotowej nieruchomości.
Natomiast przeznaczenie działki pod tereny przemysłowo-składowe zostało ustalone dopiero w planie zagospodarowania przestrzennego [..], uchwalonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nr 290/XXXII/62 z dnia 20 sierpnia 1962 r., nad którym prace zaczęły się w roku 1957 r. (vide: pismo Biura Planowania Przestrzennego z dnia 28 października 1994 r., k. 334 akt organu pierwszej instancji; pismo Urzędu Miasta z dnia 15 marca 2017 r., k. w aktach organu odwoławczego), a więc po rozważanym okresie utraty władania nieruchomością przez jej dotychczasową właścicielkę i przeznaczenie to nie może przesądzać o możliwości jej zabudowy w kontekście art. 19 ust. 1 ustawy z 1958 r.
Podobnie, powoływane przez skarżących zezwolenie lokalizacyjne z roku 1953 r. nie stanowi o kwalifikacji wywłaszczonej działki, gdyż zagospodarowanie na tej podstawie było możliwe już po utracie władania nieruchomością przez właścicielkę.
W świetle tego, zdaniem sądu, nie jest możliwe ustalenie, czy na analizowanym terenie w czasie relewantnym dla kwestii kwalifikacji działki nie obowiązywały żadne plany zagospodarowania, co oznaczałoby konieczność rozważenia zasad zabudowy działki w sytuacji braku takiego planu, czy też, że plan taki obowiązywał, jednakże nie odnaleziono związanych z nim dokumentów projektowych i planistycznych. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie możliwości zabudowy przedmiotowej działki na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania lub zgodnie z ewentualnymi wymogami prawa dotyczącymi zabudowy w razie braku takiego planu. To zaś oznacza, że sąd będąc związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku NSA sygn. akt I OSK 643/18, nie może dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z owymi wskazaniami.
Z powodu braku jednoznacznych ustaleń sąd nie ma możliwości dokonania oceny prawidłowości wydanego przez organy rozstrzygnięcia oraz zarzutów skarżących co do uznania przedmiotowej nieruchomości za działkę budowlaną i możliwości jej zabudowy, które podważają stanowisko przedstawione w kontrolowanych decyzjach o odmowie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wskazane uchybienia procesowe stanowią zaś naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy naruszyły bowiem wynikający z art. 7 k.pa. wymóg podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Ponadto doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., z których wynika obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny z uwzględnieniem granic tej oceny. Ponadto z uzasadnienia wydanych decyzji nie wynika jednoznacznie, a co jest istotne dla wyniku sprawy, czy na analizowanym obszarze w okresie, kiedy właścicielka utraciła władanie nieruchomością, obowiązywał plan zagospodarowania regulujący kwestię zabudowy działki, czy też nie, bądź też, że jedynie nie udało się odnaleźć stosownych dokumentów obrazujących treść tego planu.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy wyjaśnią kwestię obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot w czasie utraty przez byłą właścicielkę możliwości władania nią, gdyż dopiero tak przeprowadzone postępowanie pozwoli ustalić, czy na przedmiotowym terenie możliwa była zabudowa, co ma istotne znaczenie dla rozpatrzenia roszczenia odszkodowawczego skarżących. Dopiero w następstwie tych ustaleń ziścić się może obowiązek rozważenia znaczenia przepisu art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. również w kontekście art. 17 Karty Praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wartości, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, stosownie do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku NSA sygn akt I OSK 634/18.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 202 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrot kwoty 680 zł, na którą składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika – 480 zł.