Uzasadnienie
W dniu 29 września 2009 r. Wójt Gminy, działając na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Zespół elektrowni wiatrowych G.".
Postanowieniem z dnia 15 lutego 2010 r., Nr RDOŚ-22-PN-I.6671/527(8)/09/10/mj Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Zespół elektrowni wiatrowych G." realizowanego przez Spółkę A. Na powyższe postanowienie Spółka A wniosła, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, Zdaniem organu, skarga na postanowienie w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wydane w trybie art. 77 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jest niedopuszczalna, gdyż postanowienie w tym przedmiocie jest z mocy ustawy niezaskarżalne.
Organ wskazał, że postanowienie w przedmiocie uzgodnienia bądź odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest postanowieniem wydawanym w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, toczącego się w przedmiotowym przypadku przed Wójtem Gminy.
W piśmie procesowym wniesionym w dniu 14 czerwca 2010 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymuje zarzuty i żądanie skargi oraz twierdzi, że skarga powinna zostać rozpoznana merytorycznie, ponieważ przywoływane w odpowiedzi na skargę orzeczenia sądów administracyjnych nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż sądy te orzekały odniesieniu do innych argumentów podniesionych przez strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Przystępując do rozpoznania skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu.
Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
Zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego wyznaczają następnie przepisy art. 3 – 5 ustawy p.p.s.a. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma ograniczony charakter, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie.
Według postanowień art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
W świetle przytoczonego przepisu (oraz art. 4 i 5 p.p.s.a.) należy stwierdzić, że katalog przedmiotów zaskarżenia wyznaczający zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego jest zamknięty, a sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w powołanych przepisach.
Jak już wyżej wskazano, postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte wnioskiem Wójta Gminy z dnia 29 września 2009 r. skierowanym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie uwarunkowań środowiskowych dla przedsięwzięcia. Natomiast ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. (art. 174 tej ustawy). Bezsporne jest zatem, że postępowanie w niniejsze sprawie zostało wszczęte po wejściu w życie wyżej opisanej ustawy.
Wedle ogólnej reguły określonej w Kodeksie postępowania administracyjnego (zob. art. 141 § 1) zażalenie przysługuje na postanowienie tylko w przypadkach gdy Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi.
Zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 15 lutego 2010 r. odmawiające uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, podjęte zostało na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Oceniając zatem, czy przedmiot zaskarżenia objęty jest kognicją sądu administracyjnego wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 77 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uzgodnienie, o którym mowa następuje w drodze postanowienia. Do uzgodnienia nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Przepis art. 106 § 5 kpa stanowi, że na postanowienie organu obowiązanego do zajęcia stanowiska służy zażalenie. Skoro jednak tego przepisu w niniejszej sprawie stosować nie można, a inne przepisy nie wskazują, że taki środek zaskarżenia przysługuje na akt objęty skargą, w związku z tym nasuwa się jednoznaczny wniosek, że na zaskarżone postanowienie zażalenie nie służy. Tak więc przedmiotowe postanowienie wydane jest w trybie art. 106 kpa, ale zgodnie z art. 77 ust. 7 tej ustawy została wyłączona możliwość wniesienia od nich zażalenia, które przysługuje wówczas, (art. 141 § 1 kpa), gdy kodeks lub inny akt prawny tak stanowi.
Ponadto w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie jest postanowieniem kończącym postępowanie lub postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Zostało ono wydane w postępowaniu "incydentalnym", w zakresie uzgodnienia warunków środowiskowych realizacji przedsięwzięcia, z tych też przyczyn na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie służy zażalenie.
Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie w sprawie uzgodnienia środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia wydane na podstawie art. 77 nie jest żadnym z postanowień, o którym mowa w treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nie przysługuje od niego zażalenie, a także jako rozstrzygnięcie incydentalne wydane w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, nie kończy postępowania w sprawie jak i nie rozstrzyga jej co do istoty. Z treści art. 77 ust. 1 jednoznacznie wynika, że organ występujący o uzgodnienie powinien za każdym razem dokonywać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to on ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Kontrola zasadności skarżonego postanowienia odbywa się wobec tego wraz z kontrolą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Jak wynika bowiem z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione w szczególności uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska.
Tak więc zgodnie z art. 142 kpa, postanowienie organu uzgadniającego może zostać zaskarżone w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1968/01, Baza orzeczeń LEX nr 81921, gdzie wskazuje się na możliwość kwestionowania w odwołaniu od decyzji wydanej w postępowaniu głównym niezaskarżalnej opinii organu współdziałającego).
Wbrew intencji strony skarżącej przedmiotowe postanowienie nie stanowi "innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Przytoczony przepis rozszerza kontrolę sądową na takie działania administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających uczestnikom określone gwarancje procesowe. Nie ma zatem zastosowania w rozpoznawanej sprawie, bowiem przepis ten odnosi się do takich aktów (lub czynności), które nie mają charakteru decyzji lub postanowienia (por. Komentarz do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, LEX 2009, 3 wydanie, str. 30). Zaskarżone postanowienie, wydane w przepisanej formie przez właściwy organ i na podstawie ustawy jako część postępowania jurysdykcyjnego kończącego się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi "innego aktu lub czynności", o których mowa w przytoczonym wyżej przepisie. Gwarancję procesową - kontroli sądowej dla uczestników tego postępowania stanowi, jak opisano wyżej, zaskarżalność decyzji kończącej to postępowanie.
W konsekwencji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane przez stronę skarżącą do organu pismem z dnia 23 lutego 2010 r. nie mogło wywołać skutku, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., bowiem do zaskarżonego postanowienia przepis ten nie ma zastosowania.
W związku z tym na postanowienie to nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a podlega ona odrzuceniu jako niedopuszczalna.