Uzasadnienie
Przedmiotem sprawy jest skarga M. B. i M. G. – B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 czerwca 2016 r., nr [...].
Z akt sprawy wynika, że postanowienie to wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 23 marca 2015 r. M. B. i M. G. – B. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z zażaleniem na przewlekłe prowadzenie przez Urząd Gminy postępowania w zakresie egzekucji obowiązku wynikającego z decyzji Burmistrza Gminy z dnia 28 listopada 2013 r., nr [..]. Decyzją tą nakazano W. T. - właścicielowi nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] w B., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości tzn. funkcji mieszkalno - gospodarczej i warsztatu i stała się ona ostateczna w dniu 18 grudnia 2013 r.. Mimo ostateczności decyzji zobowiązany nie wykonał obowiązku z niej wynikającego, a organ nie podjął żadnych działań egzekucyjnych w celu jego wykonania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 9 lipca 2015 r. nr [..], wydanym na podstawie art. 6 § 1a w zw. z art. 17 § 1, art. 18 oraz art. 23 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2015 r., poz. 1619), oddaliło skargę na bezczynność wierzyciela i odmówiło wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy.
Uzasadniając zajęte stanowisko Kolegium stwierdziło na wstępie, że skarżący M. B. i M. G.-B. są osobami uprawnionymi do wniesienia skargi na bezczynność Burmistrza Gminy, będącego wierzycielem uprawnionym do żądania wykonania przez W. T. obowiązku nałożonego na niego decyzją z dnia 28 listopada 2013 r. Skarżący mają bowiem interes faktyczny w tym, aby obowiązek nałożony tą decyzją został wykonany, gdyż są oni właścicielami nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, której dotyczy obowiązek a, jak wskazali w piśmie z dnia 23 marca 2015 r., niewykonanie tego obowiązku tzn. brak przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania (funkcji mieszkalno - gospodarczej i warsztatu) znacznie utrudnia im korzystanie z będącej ich własnością nieruchomości. Na nieruchomości W. T. powstał bowiem zakład usługowo-handlowy, którego funkcjonowanie jest uciążliwe dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kolegium uznało przy tym, że Burmistrz Gminy, będący w niniejszej sprawie jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, na obecnym etapie postępowania nie pozostaje w bezczynności.
Jak wskazało Kolegium, decyzja ustalająca obowiązek stała się ostateczna dnia 18 grudnia 2013 r.. Obowiązek stał się tym samym wymagalny, ponieważ decyzja nie określała terminu wykonania obowiązku. W styczniu 2014 r. W. T. złożył jednakże odwołanie od decyzji z dnia 28 listopada 2013 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W kwietniu 2014 r. Kolegium odmówiło W. T. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ostateczna decyzja Burmistrza Gminy pozostała zatem w obrocie prawnym. Kolegium wskazało, że po tym czasie Burmistrz powinien był przystąpić do czynności mających na celu kontrolę wykonania obowiązku, a ich niepodjęcie jest dla Kolegium niezrozumiałe, gdyż, jak podkreśliło, nie zaszły w sprawie żadne okoliczności uniemożliwiające ich podjęcie. Kolegium wskazało jednocześnie, że kontrola wykonania obowiązku rozpoczęta została przez Burmistrza w kwietniu 2015 r.: w dniu 9 kwietnia 2015 r. na terenie nieruchomości stanowiącej własność W. T. przeprowadzono oględziny; pismem z dnia 9 kwietnia 2015 r. wystosowano do W. T. upomnienie; w dniu 20 maja 2015 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [..] oraz wydano postanowienie nr [..] o nałożeniu na W. T. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł. Tym samym skarga na bezczynność wierzyciela nie jest uzasadniona i nie ma podstaw do wyznaczania wierzycielowi dodatkowego terminu załatwienia sprawy.
Pismem z dnia 27 lipca 2015 r., zatytułowanym "zażalenie na postanowienie z dnia 9 lipca 2015 r. o oddaleniu skargi", M. B. i M. G. – B. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o: pokierowanie egzekucją, ewentualnie o przekazanie sprawy egzekucji innemu organowi i przyspieszenie w jakikolwiek sposób całej sprawy. W ich bowiem ocenie rozpoczęta egzekucja prowadzona jest nieudolnie i ślamazarnie, a nałożenie grzywny nic nie dało, gdyż nielegalna i nieznośna produkcja trwa nadal.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 19 października 2015 r., nr [..], utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 9 lipca 2015 r., w pełni podtrzymując stanowisko w nim wyrażone.
Postanowienie to zostało jednakże uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 673/15, ze wskazaniem, że wydane zostało ono z naruszeniem dyspozycji art. 27 § 1a k.p.a., zgodnie z którą członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Z akt niniejszej sprawy, jak wskazał Sąd, bezspornie wynika, że dwoje członków składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego– A. B. i M. S., brało udział w wydaniu postanowienia z dnia 9 lipca 2015 r. o oddaleniu skargi M. B. i M. G.-B. na bezczynność wierzyciela, a następnie, w związku z wnioskiem skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy (mylnie nazwanym "zażaleniem") rozstrzygało sprawę ponownie i brało udział w wydaniu postanowienia z dnia 19 października 2015 r. utrzymującego w mocy objęte tym wnioskiem postanowienie. Naruszenie dyspozycji art. 27 § 1a k.p.a. stanowi zaś naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 22 czerwca 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 9 lipca 2015 r., w pełni podzielając stanowisko w nim wyrażone. Kolegium ponownie oceniło, że w momencie rozpoznania skargi M. B. i M. G. – B. Burmistrzowi Gminy nie można zarzucić bezczynności, gdyż: w dniu 9 kwietnia 2015 r. na terenie nieruchomości stanowiącej własność W. T. przeprowadzono oględziny; pismem z dnia 9 kwietnia 2015 r. do W. T. wystosowano upomnienie; w dniu 20 maja 2015 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [..] oraz wydano postanowienie o nałożeniu na W. T. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł. Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało przez W. T. zaskarżone do Kolegium. W. T. złożył również zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz zaskarżył do Kolegium postanowienie Burmistrza Gminy z dnia 22 lipca 2015 r. w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów.
Kolegium wyjaśniło w tym miejscu, że wniesienie środka zaskarżenia na postanowienie w przedmiocie zarzutów wydłużyło czas trwania postępowania egzekucyjnego, ponieważ zgodnie z art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 - 7 i 10 zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego.
Następnie, postanowieniem z dnia 21 grudnia 2015 r., Kolegium uchyliło postanowienie Burmistrza Gminy w przedmiocie zarzutów i orzekło o odmowie uwzględnienia zarzutów W. T. z uwagi na wniesienie zarzutów z uchybieniem terminu. Dalej, pismem z dnia 15 stycznia 2016 r., Burmistrz Gminy zawiadomił W. T. o zamiarze przeprowadzenia oględzin na działce nr [..] położonej w B. celem skontrolowania stanu wykonania ciążącego na W. T. obowiązku. W związku z wnioskiem zobowiązanego o zmianę terminu kontroli, wyznaczono nowy termin na dzień 24 lutego 2016 r. Przeprowadzona kontrola wykazała, że stan zagospodarowania działki nie uległ zmianie i obowiązek ciążący na W. T. pozostaje niewykonany.
W związku z tym Burmistrz Gminy, postanowieniem z dnia 30 marca 2016 r., nałożył na W. T. kolejną grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 7.500 zł. Postanowienie to zobowiązany zaskarżył do Kolegium, które w dniu 14 czerwca 2016 r., orzekło o utrzymaniu postanowienia Burmistrza w mocy.
W ocenie Kolegium, podjęte przez Burmistrza czynności świadczą o wykonaniu ciążących na nim obowiązków wierzyciela. Kolegium zaznaczyło przy tym, że rozpoznając skargę na bezczynność wierzyciela, może kontrolować jedynie to, czy wierzyciel dopełnił spoczywających na nim obowiązków związanych z doprowadzeniem do wszczęcia egzekucji, a zatem czy wierzyciel w przypadku niewykonania obowiązku przez zobowiązanego wezwał go do wykonania obowiązku, a następnie, czy wystawił tytuł wykonawczy i skierował go do egzekucji. Kolegium wskazało, że jako organ wyższego stopnia w stosunku do wierzyciela nie jest uprawnione do kontroli pozostałych działań tego organu, niezwiązanych z czynnościami wierzyciela, a tym samym przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie nie mogły być działania Burmistrza podejmowane w związku z wydaniem decyzji ustalającej obowiązek, czy też działania organu odwoławczego po wniesieniu odwołania przez W. T. Kolegium wyjaśniło także, że w ramach skargi na bezczynność wierzyciela organ wyższego stopnia nie kontroluje czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny, tzn. nie ocenia już tego, czy organ podjął czynności egzekucyjne, a jeżeli tak, to czy czynności te były właściwe i uzasadnione a podmioty mające interes faktyczny i prawny w tym, by obowiązek został wykonany, mają możliwość wniesienia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, o której mowa w art. 54 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Kolegium podkreśliło, że skarżący skorzystali z tego uprawnienia i pismem z dnia 26 października 2015 r. wnieśli skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, która rozpoznana została przez Kolegium pod sygnaturą [..].
We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagali się: dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; w przypadku uwzględnienia skargi orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące; wymierzenia organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący podkreślili, że wniesiona przez nich w piśmie z dnia 23 marca 2015 r. skarga dotyczy 1,5 – rocznej bierności wierzyciela, zanim wszczęto działania egzekucyjne. Bierność ta, jak twierdzą, spowodowała im wiele problemów, zmartwień, obiektywnych cierpień i długotrwałego strachu o przyszłość, a Urząd Gminy naruszył art. 35 § 3 k.p.a., a także art. 8 kpa i art. 12 § 1 k.p.a..
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 16 sierpnia 2016 r. skarżący podtrzymali skargę i podkreślili, że w dniu 11 lipca 2014 r. Burmistrz Gminy wydał powtórnie tę samą decyzję co w dniu 28 listopada 2013 r. Działanie takie świadczy, w ich ocenie, o rażącym prawa i spowodowało daleko idące konsekwencje prawne i społeczne. Urzędnicy Urzędu Gminy wiedzieli o tym, że obowiązek nie został wykonany i nic nie uczynili przez około 1,5 roku a Kolegium, podkreślając, że nie rozumie tej bierności, nic z tym nie robi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Materialnoprawną podstawę wniesionej przez skarżących w piśmie z dnia 23 marca 2015 r. skargi stanowi art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 599), zgodnie z którym na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie.
Niewątpliwie skarżący byli uprawnieni do wniesienia skargi w tym trybie, albowiem są oni właścicielami nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, której dotyczy obowiązek nałożony decyzją Burmistrza Gminy z dnia 28 listopada 2013 r. tj. działki nr [..] położonej w B. Niewątpliwie również zobowiązany do wykonania decyzji Burmistrza Gminy z dnia 28 listopada 2013 r. – W. T., pomimo jej ostateczności, uchyla się od wykonania nałożonego w niej obowiązku tj. przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [..] położonej w B. Przeprowadzone przez Burmistrza Gminy oględziny przedmiotowej nieruchomości, zarówno te w dniu 9 kwietnia 2015 r. jak i te w dniu 24 lutego 2016 r., wykazały, że stan zagospodarowania działki nie przedstawia funkcji mieszkalno – gospodarczej i warsztatu.
W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy słusznie uznały jednak, że wniesiona przez skarżących w trybie art. 6 § 1a powołanej ustawy skarga na bezczynność Burmistrza Gminy w podjęciu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w celu wykonania przez W. T. obowiązku wynikającego z decyzji Burmistrza Gminy z dnia 28 listopada 2013 r. – jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy niezasadna.
Przepis art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zgodnie z art. 1a pkt 13 wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, a zgodnie z art. 1a pkt 12b, środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni.
Przywołany art. 6 § 1 formułuje zasadę prawnego obowiązku podjęcia przez wierzyciela odpowiednich kroków w celu wszczęcia egzekucji. Przez czynności wierzyciela zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych należy rozumieć zarówno upomnienie zobowiązanego oraz wystawienie tytułu wykonawczego i złożenie wniosku o wszczęcie egzekucji, jak i inne czynności wierzyciela podejmowane w toku postępowania egzekucyjnego warunkujące zastosowanie środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Obowiązek wierzyciela, dotyczący kontroli wykonywania obowiązków przez zobowiązanych oraz podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, rozpoczyna się wraz z nabyciem przez obowiązek cechy wykonalności i trwa do wygaśnięcia obowiązku lub stwierdzenia jego bezprzedmiotowości.
Na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy uznać należy, że wierzyciel tj. Burmistrz Gminy podjął czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w celu wykonania przez W. T. obowiązku wynikającego z decyzji Burmistrza Gminy z dnia 28 listopada 2013 r., mianowicie w dniu 9 kwietnia 2015 r. Burmistrz przeprowadził na terenie działki nr [..] w B. kontrolę i tego też dnia wystosował do W. T. upomnienie wzywające do wykonania, w terminie 7 dni, obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działki nr [..] w B. Następnie, w dniu 20 maja 2015 r., Burmistrz wystawił na zobowiązanego W. T. tytuł wykonawczy nr [..] i tego też dnia, postanowieniem nr [..], nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł. W. T., pismem z dnia 25 czerwca 2015 r., wniósł zarzuty do wystawionego na niego tytułu wykonawczego, które Burmistrz Gminy, postanowieniem z dnia 22 lipca 2015 r., oddalił.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 21 grudnia 2015 r., uchyliło postanowienie z dnia 22 lipca 2015 r. i orzekło jednocześnie o odmowie uwzględnienia zarzutów zobowiązanego z uwagi na wniesienie ich z uchybieniem terminu. W dniu 24 lutego 2016 r. Burmistrz po raz kolejny przeprowadził oględziny działki nr [..] w B. i stwierdzając, że obowiązek nałożony na W. T. decyzją z dnia 28 listopada 2013 r. nadal pozostaje nie wykonany, postanowieniem z dnia 30 marca 2016 r., nałożył na niego kolejną grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 7500 zł. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2016 r.
Skoro zaś Burmistrz Gminy wszczął postępowanie egzekucyjne i zastosował środki egzekucyjne w celu wykonania przez W. T. obowiązku wynikającego z decyzji Burmistrza Gminy z dnia 28 listopada 2013 r, to nie można zarzucić mu podnoszonej bezczynności.
Bezczynności wierzyciela, której dotyczy skarga z art. 6 § 1a, polega bowiem na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Wierzyciel jest bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do jego wykonania i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Przy czym, obowiązkiem wierzyciela nie jest jedynie doprowadzenie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Niepodejmowanie działań przez wierzyciela w toku postępowania egzekucyjnego również może być uznane za bezczynność, w rozumieniu art. 6 § 1a, jeżeli skutkiem braku działań wierzyciela jest wstrzymanie czynności egzekucyjnych.
Skarga na bezczynność wierzyciela może być wniesiona także wówczas, gdy organ egzekucyjny, będący równocześnie wierzycielem, nie wszczyna z urzędu postępowania egzekucyjnego. O bezczynności organu egzekucyjnego można mówić wówczas, gdy nie podejmuje on działań prowadzących do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Wierzyciel jest bezczynny, jeżeli - w przypadku stwierdzenia uchylenia się zobowiązanego od wykonania obowiązku - nie wzywa do wykonania obowiązku, w razie bezskuteczności upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego, nie doprowadza do ostatecznego wykonania obowiązku.
W ocenie Sądu, wierzyciel pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, kiedy nie podejmuje działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego, ale także wtedy gdy działania takie wprawdzie podejmuje, ale jeśli są one nieadekwatne do zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej, mają charakter pozorny, są niezrozumiałe, czy też obiektywnie nieskuteczne. Będzie to miało miejsce właśnie wtedy, gdy zachowanie dłużnika nacechowane jest wyjątkowo złą wolą, gdy dłużnik podejmuje czynności (także pozaprawne) zmierzające do uniemożliwienia prowadzonej egzekucji za wszelką cenę, a podejmowane przez wierzyciela działania tych okoliczności nie uwzględniają (zob. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1112/09, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić należy, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie wiąże się z niezakończeniem postępowania egzekucyjnego w określonym terminie tj. w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a., lecz z niepodejmowaniem określonych przepisami prawa czynności przez wierzyciela oraz przez organ egzekucyjny, albowiem na tych dwóch podmiotach postępowania egzekucyjnego ciąży obowiązek doprowadzenia do wykonania obowiązku niezrealizowanego przez zobowiązane do tego podmioty. W kontrolowanej sprawie organ egzekucyjny jest zarazem wierzycielem. Oznacza to, iż art. 6 § 1a powołanej ustawy ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 35 k.p.a. i wyłącza jego zastosowanie w sprawach prowadzonych na podstawie tejże ustawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 475/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 czerwca 2016 r. jak i poprzedzające je postanowienie tegoż organu z dnia 9 lipca 2015 r. są zgodne z prawem a skarga, jako niezasadna, zasługuje na oddalenie, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.