Uzasadnienie
Zaskarżone zaświadczenie dotyczy przeznaczenia nieruchomości na cele reformy rolnej. W zaświadczeniu tym wskazano, iż nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (jednolity tekst: Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), zwanego dalej dekretem.
Podstawę wydania niniejszego zaświadczenia stanowił art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39 poz. 233 ze zm.), który stanowił, iż tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. (1) lit. b), c), d) i e) dekretu z dnia 6-go września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), jest zaświadczenie starosty, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych wyżej przepisów.
Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51), orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. (1) pkt e) należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich (obecnie wojewodów), a od decyzji wojewódzkiego urzędu ziemskiego służy stronom prawo odwołania za pośrednictwem tegoż urzędu w ciągu dni 7, licząc od dnia następnego po doręczeniu decyzji, do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych.
Przejęcie nieruchomości ziemskich, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu następowało z mocy samego dekretu, a wpis w księdze hipotecznej dokonywany był wyłącznie na podstawie stosownego zaświadczenia, co wynika z § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 marca 1999 r. sygn. III RN 165/98, zaświadczenie to nie miało charakteru decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 68 i następnych rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, Dz. U. RP Nr 36, poz. 341 ze zm.). (vide: wyrok OSNP 2000/3/90, Lex Nr 38893)
W związku z wątpliwościami odnośnie mocy obowiązującej przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. I OPS 3/10, w której stwierdzono, iż przepis ten może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. (ONSA i WSA 2011/2/23. Lex 672624) Także w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. III CZP 21/11 stwierdzono, iż w przedmiocie objęcia danej nieruchomości dyspozycją art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, orzeka organ administracyjny na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. (Lex Nr 787352)
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) strona może wnieść skargę na
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Wydane zaświadczenie nie stanowi decyzji administracyjnej.
Podstawy wniesionej skargi poszukiwać można, co do zasady, w treści art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a. stanowiącego, iż stronie przysługuje prawo wniesienia skargi na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy czym wskazać należy, iż przedmiotowe zaświadczenie nie stanowi zaświadczenia o jakim jest mowa w art. 217 § 1 k.p.a. Postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydane zaświadczenie w trybie tego przepisu, wszczynane jest na podstawie żądania strony uprawnionej, a przepis ten nie daje podstaw do wystawienia zaświadczenia z urzędu
W ocenie Sądu, istnienie szczególnego trybu kwestionowania treści zaświadczenia, kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej przemawia za uznaniem, iż stronie nie przysługuje prawo kwestionowania na drodze sądowej treści wydanego zaświadczenia. Stronie, w razie wadliwego wystawienia zaświadczenia przysługuje na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, prawo wystąpienia do właściwego organu o stwierdzenie czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. (1) pkt e), a następnie prawo wniesienia odwołania od tej decyzji. Kwestia ta winna być badana w tym postępowaniu, kończącym się merytorycznym orzeczeniem rozstrzygającym sprawę w formie decyzji.
Brak jest podstaw do badania czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której jest mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w postępowaniu sądowoadministracyjny czy też w ponownym postępowaniu przed organem wydającym zaświadczenie. Okoliczność ta, w razie wydania zaświadczenia, winna być bowiem badana w innym postępowaniu, mającym charakter postępowania administracyjnego, w którym organ wydaje decyzję po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, zgodnie z wymogami k.p.a. Wydanie zaświadczenia następuje bez przeprowadzania takiego postępowania, zatem ocena jego prawidłowości przez sąd często mogłaby być w ogóle niemożliwa.
Nadto wskazać należy, iż przeciwne stanowisko prowadziłoby do oceny sądowoadministracyjnej tej samej kwestii - czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której jest mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego w obu postępowaniach, zarówno w postępowaniu ze skargi na zaświadczenie, jaki i w postępowaniu ze skargi na decyzję administracyjną, wydaną w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Wniesiona skarga podlegała zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako niedopuszczalna.