Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 18 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 408/23

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 30 sierpnia 2022 r. (nr GOPS.525.306.ŚP.08.2022) Wójt Gminy Stary Trag – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (teksy jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735 – dalej jako: "k.p.a."), art. 17, art. 20, art. 23 ust. 1-4, ust. 4aa, ust. 5a-5c, art. 24, art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 615 – dalej jako: "u.ś.r."), § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1481), obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 listopada 2021 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022 (M.P. z 2021 r., poz. 1021) – orzekł o odmowie przyznania A. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem J. G. z powodu stwierdzenia, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25. roku życia, braku faktycznej rezygnacji z zatrudnienia i posiadania przez skarżącą uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A. G. (dalej zwana także "wnioskodawczynią", "stroną", "skarżącą") w dniu 29 lipca 2022 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad mężem – J. G., legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Malborku o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 15 czerwca 2022 r. (nr [...]), z którego wynika, że jego niepełnosprawność istnieje od 46. roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 lutego 2018 r., zaś orzeczenie wydaje się czasowo, tj. do dnia 30 czerwca 2023 r.

Organ zaznaczył, że decyzją z dnia 16 grudnia 2019r. nr GOPS.525.583.ŚP.12.2019 orzekł o odmowie przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 25. roku życia, jednakże decyzja ta została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku uchylona w całości a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2020 r. nr GOPS.ŚR.525.400.ŚP.04.2020 organ I instancji ponownie odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia uznając, że skoro zatrudnienie skarżącej zakończyło się w 2008 r. to nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki nad mężem, którego niepełnosprawność powstała w 2017 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 4 czerwca 2020 r. nr SKO Gd/2109/20 utrzymało tę decyzję w mocy.

Natomiast obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 859/20. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy Stary Targ przyznał skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2019 r. do 31 maja 2022 r.

Dalej organ wskazał, że skarżąca ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad mężem – J. G. (decyzja nr GOPS.524.284.SZO.07.2022 z dnia 12 lipca 2022 r.), jednak zgodnie z oświadczeniem z chwilą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Zdaniem organu, skoro ostatni okres zatrudnienia skarżącej datuje się na okres od czerwca 2008 r. do października 2008 r., to wnioskowane świadczenie będzie traktowane jako zastępcze źródło dochodu a nie rekompensata za rezygnację z pracy w związku z opieką nad osobą bliską, która jej wymaga. W tej sytuacji nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo ich niepodejmowanie w związku z koniecznością tej opieki.

Ponadto stwierdzono, że J. G. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 lutego 2018 r. a niepełnosprawność istnieje od 46. roku życia, a w związku z tym nie są spełnione przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Po rozpoznaniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 27 lutego 2023 r. (nr SKO Gd/4983/22) – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 u.ś.r. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył przepisy prawa materialnego regulujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie wskazał, że mając świadomość, iż organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa przychylił się do stanowiska sądów administracyjnych, które wskazują na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Podobnie podstawy do odmownego rozpatrzenia sprawy nie może stanowić pobieranie przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, ma ona bowiem możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia.

W ocenie Kolegium decyzję odmowną uzasadniał natomiast brak spełnienia przez skarżącą przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Kolegium wskazało, że wnioskodawczyni była zatrudniona na umowę o pracę tylko raz w okresie od 28 czerwca 2008 r. do 15 października 2008 r. W momencie składania wniosku nie była nigdzie zatrudniona. Przyczyną ustania zatrudnienia było, jak wskazała skarżąca, "złe traktowanie przez pracodawcę", a brak podjęcia kolejnego zatrudnienia wynikał z braku takiej konieczności, gdyż mąż pracował i zaspokajał potrzeby rodziny. Natomiast niepełnosprawność męża wnioskodawczyni datuje się od lutego 2018 r. Zatem późniejsza stwierdzona niepełnosprawność męża nie była przyczyną rezygnacji z zatrudnienia. Z powyższych względów konieczność sprawowania opieki nad mężem nie jest przyczyną nieaktywności zawodowej wnioskodawczyni, która pozostawałaby nieaktywna także w sytuacji, gdyby nie sprawowała tej opieki, jako osoba, której zatrudnienie ustało ponad 12 lat temu i od tego czasu nie podjęła żadnej pracy.

Brak również podstaw do przyjęcia, iż zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem wyklucza podjęcie przez nią zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu. Jak wynika bowiem z treści przeprowadzonego w dniu 5 sierpnia 2022 r. wywiadu środowiskowego, mąż skarżącej pomimo posiadania znacznego stopnia niepełnosprawności jest w znacznym zakresie osobą samodzielną. Nie jest osobą leżącą, samodzielnie: porusza się, zjada posiłki, przyjmuje leki. Z przeprowadzonego ponownie w dniu 15 lutego 2023 r. wywiadu środowiskowego wynika, iż J. G. jest osobą chodzącą, komunikatywną, sprawny fizycznie, samodzielnie: porusza się, korzysta z toalety, myje się, spożywa posiłki, przyjmuje lekarstwa. Potrafi samodzielnie wykonywać drobne prace w ogrodzie. Jest w stanie sam pozostać w domu. Wnioskodawczyni podała, iż sprawuje opiekę nad mężem i wykonuje przy mężu takie czynności jak: obcinanie paznokci, strzyżenie włosów, ćwiczenia fizyczne (rozruszania stawów), przygotowywanie leków, przygotowywanie posiłków, odbywanie wizyt lekarskich, wyjścia na spacery.

Ponadto opłaca rachunki, robi zakupy, wykupuje leki, załatwia sprawy urzędowe, czuwa podczas snu, a w sezonie grzewczym opala dom. Częstotliwość wizyt lekarskich jest różna, niektóre odbywają się raz na pół roku, a niektóre raz na trzy miesiące. W ocenie pracownika socjalnego GOPS skarżąca mogłaby podjąć zatrudnienie chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Z pisma wypełnionego przez skarżącą w dniu 15 lutego 2023 r., zatytułowanego "Czynności wykonywane podczas opieki nad J. G." wynika m.in., iż osoba niepełnosprawna wykonuje samodzielnie takie czynności jak: korzystanie z toalety, jedzenie posiłków, chodzenie, ubieranie się, dbanie o higienę osobistą. Dalej wskazała, iż osoba niepełnosprawna może samodzielnie zostać w domu. Czuwanie podczas snu zajmuje skarżącej w zależności od potrzeb - 5 minut, a wyjście na spacer dwa razy dziennie ok. 1 godziny.

W oparciu o powyższe ustalenia stwierdzić należy, zdaniem Kolegium, iż zakres wskazanych przez skarżącą czynności związanych z opieką nad mężem nie zajmuje całego dnia. Wskazane przez skarżącą codzienne czynności związane bezpośrednio z opieką nad mężem (np. pomoc przy kąpieli, przygotowanie posiłków, ćwiczenia) są czynnościami, które mogą być wykonane w godzinach porannych i wieczornych, przed pójściem do pracy i po powrocie z niej. Natomiast część czynności nie jest wykonywana codziennie (np. obcinanie paznokci, strzyżenie włosów, wykupywanie leków, wizyty lekarskie raz na pół roku bądź co 3 miesiące).) Również leki mogą być wcześniej odpowiednio przygotowane i dawkowane tak, aby mąż wnioskodawczyni mógł samodzielnie je przyjmować.

Zatem czynności te, choć mogą powodować pewne utrudnienie i konieczność właściwej organizacji dnia, jednakże nie uniemożliwiają podjęcia zatrudnienia. Opieka nad mężem nie musi być sprawowana nieprzerwanie przez całą dobę czy większą część dnia i nocy. Wykonywanie tych (niezbędnych) czynności obiektywnie nie wymaga, ażeby skarżąca przebywała w domu z mężem przez cały dzień.

Mając na uwadze materiał dowodowy sprawy, stwierdzić należy, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem, co zostało wyżej wykazane. W ocenie Kolegium przy należytej organizacji dnia skarżąca mogłaby podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, albowiem rozmiar opieki nie wymusza na skarżącej całkowite niepodejmowanie pracy zarobkowej.

A. G. zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Stary Targ, rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą. W ocenie wnioskodawczyni organ formułując wskazane w decyzji tezy nie wziął w ogóle pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez skarżącą. Organ dokonał nadto pobieżnej oceny oświadczenia wnioskodawcy odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. Zdaniem skarżącej wskazane dokumenty w wystarczający sposób potwierdzają, że jej mąż potrzebuje w opisanym w tych dokumentach zakresie codziennej, stałej opieki. Co nadto istotne, okoliczność, że mąż skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ zaliczający osobę niepełnosprawną do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej powyższe kryteria Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia. Oceny tej Sąd dokonał niezależnie od bardzo ogólnikowych zarzutów skargi, kontrolując prawidłowość przeprowadzonego w tej sprawie postępowania w jego całokształcie, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

Sąd w pełni aprobuje stanowisko organu II instancji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie braku zastosowania w tej sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., na którą powołał się organ I instancji, uzależniającej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności u osoby nad którą opieka jest sprawowana, znajduje ono bowiem oparcie w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 38/13 oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Słusznie też Kolegium wskazało, że sam fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem również nie stanowi podstawy do odmowy przyznania jej świadczenia, w przypadku bowiem zbiegu uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego strona ma możliwość dokonania wyboru jednego z nich.

Przedmiotem sporu w sprawie było spełnienie przez skarżącą przesłanki pozytywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z powołanego unormowania wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18).

Omawiane świadczenie, co należy podkreślić, nie jest jednak przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, powodowanych koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej.

Tym samym analiza istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia) wymaga oceny i zbadania kilku obszarów. Po pierwsze istotny jest stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w tym szczególności ocena zakresu czynności, które jest w stanie wykonać samodzielnie a w jakim wymaga stałej i długotrwałej opieki. Przy czym ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza w żadnej mierze kwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21).

Najistotniejszym jednak i najbardziej ważącym elementem podlegającym ocenie na gruncie ww. przepisu jest zakres czynności faktycznie realizowanych przez opiekuna w relacji do możliwości wykonywania pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w każdym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.

Kolegium uznało, że zakres sprawowanej przez skarżącą nad mężem opieki nie stoi na przeszkodzie podjęciu przez nią zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu, bowiem mąż skarżącej nie jest osobą leżącą, samodzielnie spożywa posiłki i zażywa leki, korzysta z toalety. Ocenę tę należy uznać za pobieżną, nie uwzględniającą wszystkich okoliczności tej sprawy, zwłaszcza odnoszących się do stanu zdrowia J. G., którego schorzenia powodują, iż wymaga on stałej pomocy osoby drugiej w codziennym funkcjonowaniu. Jak wynika z wywiadu środowiskowego z dnia 5 sierpnia 2022 r., J. G. choruje przewlekle na nowotwór płuca lewego, przyjmuje na stałe leki i wymaga stałej opieki lekarzy specjalistów. Zdarzają mu się zawroty głowy i okazjonalne utraty przytomności.

W ocenie pracownika socjalnego J. G. wymaga wsparcia i pomocy osoby drugiej w codziennym funkcjonowaniu, która zapewnia mu żona. W oświadczeniu pisemnym z dnia 1 września 2022 r. skarżąca wskazała, że u męża zdiagnozowano rozedmę płuc, która powoduje pojawianie się bezdechów, co jest niebezpieczne i co wymaga podawania leków wziewnych nawet sześć razy dziennie. "Jest ogromny problem z oddychaniem, brakuje powietrza. Są zaburzenia równowagi z uwagi na silny ból nerwów międzyżebrowych. Skutkuje to dużym problemem z chodzeniem, mąż wymaga przy tym mojej asekuracji przy przemieszczaniu się po mieszkaniu. (...) Mąż jest po operacji i wycięciu płuca lewego w związku ze stwierdzonym rakiem gruczołowym. (...) Podczas operacji zostały uszkodzone u męża struny głosowe. Bywają sytuacje, że głos zanika i nie słychać co mówi. Jest pod stałą kontrolą lekarza (...). Nie jest w stanie wykonywać samodzielnie czynności życia codziennego, potrzebuje przy wszystkim mojego wsparcia".

Również wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 15 lutego 2023 r. potwierdza powyższe okoliczności, choć jednocześnie większą uwagę zwraca na samodzielność J. G. w poruszaniu się, spożywaniu posiłków, korzystaniu z toalety.

Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez Kolegium dotycząca braku związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a zakresem niezbędnej opieki i pomocy świadczonej niepełnosprawnemu w stopniu znacznym mężowi, jest w świetle powyższych informacji nieprawidłowa. Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie dotyczy bowiem wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. Pamiętać należy, że rezygnacja z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą potrzebującą oznacza całkowite poświęcenie się na rzecz drugiej osoby, co stanowi wielokrotnie o poświęceniu fizycznym oraz psychicznym (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 359/22).

Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają stwierdzić, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21).

Materiał dowodowy w sprawie potwierdza, że J. G. ze względu na kłopoty z oddychaniem (stan po usunięciu lewego płuca, rozedma, bezdechy) wymaga pomocy osoby drugiej w codziennym funkcjonowaniu i że pomocy tej udziela mu skarżąca. Wbrew stanowisku organu, nie tylko osoby leżące wymagają opieki ze strony osób trzecich. Także osoby, które nie są w takim stanie mogą wymagać opieki lub asystowania w codziennych czynnościach. Dotyczy to m.in. osób dotkniętych chorobami układu oddechowego i krążenia, z którymi wiązać się może konieczność interwencyjnego podania lekarstw lub wsparcia w razie zasłabnięcia. Błędne zatem jest wnioskowanie Kolegium, że skoro dany podopieczny nie jest osobą leżącą, to opiekun może podjąć zatrudnienie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że pomimo, iż J. G. nie jest osobą leżącą, to i tak wymagał całodobowego wsparcia i opieki, które w sposób należyty zapewniała jego żona.

Nietrafne jest też założenie Kolegium, że dla przyjęcia, że stała opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach innych czynności niż te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków, sprzątanie domu, czy zakupy są czynnościami dnia codziennego. Pomoc przy czynnościach higienicznych, spożywaniu posiłków, zażywaniu leków można zaś traktować jako czynność dnia codziennego, ale dotyczącą codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych, które to czynności w połączeniu z czynnościami dotyczącymi zajmowania się domem mogą wypełniać cały dzień. Charakter tych czynności nie pozostawia wątpliwości, że są one dokonywane stale, całodobowo i praktycznie we wszystkich sferach życia chorego. Jak już wskazywano w orzecznictwie WSA w Gdańsku pod pojęciem "sprawowania opieki" użytym w art. 17 ustawy nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej.

Pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje bynajmniej treści tego pojęcia. Także wyręczenie męża od jego normalnych, codziennych czynności życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki nad nim. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny.

Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że skarżąca w praktyce całą dobę pozostaje do dyspozycji męża i cała jej aktywność życiowa nakierowana jest na opiekę nad nim. Działania te pozwalają mężowi zachować zdrowie, poprawiają jakość jego życia, a o ich niezbędności potwierdza orzeczenie o niepełnosprawności. Deprecjonowanie tych czynności, tylko z tego powodu są tylko pomocnicze lub związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, nie znajduje oparcia w okolicznościach sprawy. W tym konkretnym stanie faktycznym Kolegium winno było ocenić, że skarżąca realizuje wobec męża opiekę stałą, codzienną, pozostając do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy i wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy, przy czym czynności opiekuńcze przekraczają czynności prowadzone w zwykłym gospodarstwie domowym, w którym nie ma osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, o takim charakterze potrzeb co mąż skarżącej, a co - wbrew ocenie Kolegium - wyklucza możliwość wykonywania przez skarżącą pracy zarobkowej, nawet w niepełnym wymiarze - zatem zgodnie z wymogami art. 17 ust. 1 ustawy.

Zakres podejmowanych przez skarżącą obowiązków i konieczny na to czas - zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego - jest wystarczającą przesłanką do uznania, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy). Opieka sprawowana przez skarżącą nad mężem jest stała i długotrwała w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że dokonana przez organy w powyższym aspekcie ocena dotycząca braku związku przyczynowo – skutkowego pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. To samo dotyczy uznania przez organy, że rozmiar i zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nie wymuszał niepodejmowania zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Zdaniem Kolegium w sprawie nie zachodził związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem również ze względu na dotychczasową bierność zawodową skarżącej. Sąd oceny tej nie podziela.

W wyroku z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 786/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje się, iż przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Z tego też powodu organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W niniejszej zaś sprawie bezspornie zakres sprawowanej przez skarżącą opieki powoduje faktyczny brak możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy.

Jednocześnie z akt nie wynika, aby w czasie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zachodziły inne niż sprawowana opieka obiektywne przeszkody do podjęcia przez nią zatrudnienia.

Nie ma zatem istotnego znaczenia, że skarżąca od 2008 r. nie podejmowała zatrudnienia. Istotne znaczenie ma bowiem w tej sprawie ustalenie czy aktualnie, tj. według stanu z dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia - skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem.

W orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, że osoba bierna zawodowo w poprzednich latach (tj. przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego), może wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od podejmowania zatrudnienia właśnie z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 87/22, wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2023 r., sygn. III SA/Kr 1194/22). Nie można bowiem a priori wykluczyć, że u osoby biernej zawodowo nie dojdzie do takiej zmiany sytuacji w zakresie przyczyn i charakteru niepodejmowania zatrudnienia, która uzasadniałaby twierdzenie, że od określonej daty pojawiły się inne (niż występujące wcześniej) przyczyny rezygnacji z aktywności zawodowej. Inaczej mówiąc, nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego to, że skarżąca przed złożeniem wniosku o świadczenie nie podejmowała zatrudnienia z przyczyn innych niż opieka nad mężem, jeśli tylko dowiedzione zostanie, że u podstaw obecnej rezygnacji z aktywności zawodowej leży obecnie właśnie obiektywna konieczność sprawowania tejże opieki.

W tym też kontekście zwrócić należy uwagę na zasadny pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, który akcentuje, iż ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być zawsze dokonywana aktualnie, tj. odnosić się do czasu, w którym strona wystąpiła o przyznanie świadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 maja 2020 r., III SA/Gd 410/20). Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku (por. art. 24 ust. 2 ustawy), a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, skarżąca spełniała przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki.

Na kwestię tę zwrócił już uwagę organom tutejszy Sąd w wyroku z dnia 10 grudnia 2020 r. sygnatura akt III SA/Gd 859/20 uchylając decyzje obu instancji rozstrzygające o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na męża J. G. w oparciu o poprzednie orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane czasowo na okres do dnia 31 maja 2022 r. (sprawa niniejsza zainicjowana została wnioskiem złożonym w związku z uzyskaniem kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności J. G. wydanego czasowo do dnia 31 maja 2023 r.). Stanowisko to Sąd podtrzymuje.

Zwrócić też należy uwagę, że w ww. wyroku Sąd nakazał organom przeanalizować dokumentację medyczną J. G. oraz treść ustaleń poczynionych przez pracownika socjalnego w ramach przeprowadzonych wywiadów środowiskowych, a następnie dokonać oceny, czy w rzeczywistości sprawowana przez A. G. nad mężem J. G.opieka, z uwagi na jego stan zdrowia oraz zakres wykonywanych i koniecznych przez skarżącą czynności opiekuńczych, uniemożliwia podjęcie przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ponownie rozpatrując sprawę zgodnie z tymi wytycznymi Wójt Gminy Stary Targ wydał decyzję przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieka sprawowaną nad mężem na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 maja 2022 r. Decyzji tej nie ma w aktach sprawy, jest to jednak okoliczność bezsporna. Odmawiając przyznania skarżącej świadczenia na kolejny okres, w związku z wydaniem nowego orzeczenia o niepełnosprawności J. G., organ nawet nie podjął próby wykazania, że sytuacja faktyczna jest odmienna od tej, która stała się podstawą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim postępowaniu, dotyczącym okresu od listopada 2019 r. do maja 2022 r. Zdaniem Sądu powyższe świadczy o naruszeniu zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a. i powiązanego z tą regułą normy art. 107 § 3 k.p.a. W obrocie prawnym nie powinno zaś dochodzić do przypadku funkcjonowania indywidualnych aktów administracyjnych, które na gruncie tych samych okoliczności faktycznych sprawy i przy istnieniu tożsamych przesłanek materialnoprawnych rozbieżnie kształtują sytuację prawną strony postępowania.

Co więcej, o naruszeniu powyższej zasady świadczy też i to, że skarżącej w związku z opieką nad mężem przyznany został specjalny zasiłek opiekuńczy. Zgodnie zaś z treścią art. 16 ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2022 r., poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1. 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
2. 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
3. - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Nie sposób nie zauważyć, że brzmienie cytowanego przepisu jest zbieżne co do zasady z treścią normatywną art. 17 ust. 1 u.ś.r., a tym samym uprawniona jest konkluzja, iż zarówno w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłanką ich przyznania jest rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Organ pierwszej instancji, przyznając skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy uznał, że wymagane ustawowo przesłanki w tej materii zostały przez wnioskującą spełnione w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad mężem. Rozpatrując natomiast wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego organy pomocowe uznały, że brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącą nad mężem opieką a rezygnacją przez z nią z zatrudnienia.

Odmienna ocena prawna sytuacji skarżącej w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne wnioskowane na kolejny okres (od czerwca 2022 r.) w stosunku do oceny sformułowanej w postępowaniu o świadczenie pielęgnacyjne za okres poprzedni, bez wykazania różnic w stanie faktycznym obu spraw, jak również w stosunku do oceny sformułowanej w postępowaniu o specjalny zasiłek opiekuńczy, przy zbieżnych przesłankach przyznania obu komentowanych świadczeń rodzinnych i zgłoszonego przez skarżącą żądania przyznania korzystniejszego świadczenia, stanowi nie tylko naruszenie art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., ale też naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej. Z brzmienia art. 8 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Poza tym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.).

W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego opisanym powyżej. Przy czym Sąd stwierdził, że dostrzeżone wadliwości mogą zostać usunięte przez organ odwoławczy, zgodnie z wiążącą na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).