Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga E. L., D. L., T. L. i G. L. na uchwałę Rady Miasta z dnia 1 września 2014 r. nr Vlk/XLVI/549/2014 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. obejmującej odcinek pasa drogowo - kolejowego od [...]w ciągu ul. [...] do ul. K. Jak wynika z akt sprawy skarga ta wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 1 września 2014 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr Vlk/XLVI/549/2014 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta obejmującej odcinek pasa drogowo - kolejowego od [...] w ciągu ul. [...] do ul. K. Uchwała ta stanowiła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2001 r. (Dz.Urz. Woj. Pom. z 2012 r., poz. 4569 ze zm.).
Pismem z dnia 21 kwietnia 2016 r. E. L. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia 1 września 2014 r. nr Vlk/XLVI/549/2014 poprzez zmianę zawartego w niej § 3 ust. 5 i § 10 ust. 6 pkt 8.
E. L. jest współużytkownikiem wieczystym działki nr [...] obr. [...] położonej w W. i wraz z D. L., T. L. i G. L. posiadają udział w prawie użytkowania wieczystego tej działki wynoszący 3/4, zaś Gmina Miasta ma udział w 1/4 części tego prawa. Działka nr [...] znajduje się na terenie jednostki oznaczonej na rysunku planu symbolem 5.U2. W skład tej jednostki wchodzą jeszcze cztery inne działki stanowiące własność Gminy Miasta.
W § 3 ust. 5 planu wskazano, że U2 - to teren zabudowy usługowej. W terenie U2 dopuszcza się: 1) hotele, motele, pensjonaty;
- 2) mieszkanie integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą.
Z kolei, w § 10 ust. 6 pkt 8 planu, dla terenu nr 5 o przeznaczeniu U2 i powierzchni 0,92 ha, określono zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania działki lub terenu, dopuszczając maksymalnie 1 budynek na terenie (nie dotyczy budynków infrastruktury technicznej).
W ocenie skarżącej, takie zapisy planu, naruszają jej interes prawny, gdyż pozbawiają ją prawa nie tylko do korzystania z działki nr [...], poprzez brak możliwości jej zabudowy, ale również do zabudowy zgodnie z jej przeznaczeniem a ponadto zmuszają ją do podjęcia decyzji kupna udziału w działce i pozostałych działek wchodzących w skład terenu 5.U2 z wymuszonym obowiązkiem zabudowy jednym obiektem i ograniczeniem co do jego charakteru. W jej ocenie zapisy te naruszają: art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane - poprzez pozbawienie wzywającej na czas nieokreślony możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem; konstytucyjną zasadę równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, gdyż bezzasadnie narzucają limit i jeden rodzaj działalności (hotele, motele pensjonaty) z prawem do zabudowy; art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -poprzez nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, które nie uzasadnia ograniczenia zabudowy do jednego budynku i do jednego zakresu działalności, tym bardziej bez wskazania przyczyn wprowadzenia takiego ograniczenia.
Z uwagi na powyższe, skarżąca domagała się w wezwaniu zmiany zapisu zawartego w § 3 ust. 5 i § 10 ust 6 pkt 8 planu, w taki sposób, aby możliwe było zainwestowanie na wszystkich działkach, w ramach zabudowy usługowej, ograniczonej obecnie przez postanowienia § 10 uchwały do jednego budynku na całym terenie nr 5; a także aby możliwa była zabudowa usługowa, w tym aby dopuszczono zabudowę usługową: hotele, motele, pensjonaty, mieszkania integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą.
Uchwałą z dnia 24 maja 2016 r. nr Vllk/XX/235/2016 Rada Miasta nie uwzględniła złożonego przez E. L. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Uzasadniając zajęte stanowisko, w złączniku do tej uchwały Rada wyjaśniła, że uchwalając przedmiotową zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. realizowała politykę przestrzenną zawartą w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta przyjętego uchwałą Rady Miasta z dnia 26 czerwca 2001 r. nr lllk/XXX/325/2001. Ponadto, ustalenia planu uwzględniają w szerokim zakresie podstawowe zadania, jakie gminie stawia art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Rada wyjaśniła, że terenowi 5.U2 przypisano ustalone przeznaczenie ze względu na bardzo ważną lokalizację w strukturze funkcjonalnej miasta, strategiczną dla realizacji celów gminy. Znaczenie terenu potwierdza już wybór obszaru objętego planem, stanowiącego kluczowy dla miasta odcinek układu transportowego o randze krajowej, przecinającego miasto w kierunku wschód - zachód wraz z terenami przyległymi do niego na obszarach oddziaływania ważnych węzłów komunikacyjnych. Planowana zabudowa wzdłuż arterii drogowo - kolejowej winna mieć reprezentacyjną formę, gabaryty, funkcje podnoszące jej prestiżowy charakter i przestrzenny ład zabudowy wzdłuż pasa drogowego drogi krajowej nr 6 i linii kolejowej wraz z dworcem kolejowym W., zlokalizowanym na południe od terenu 5.U2. Teren 5.U2 zgodnie z uchwalonym planem stanowi samodzielną jednostkę planistyczną o jednolitych ustaleniach i można go określić jako działkę budowlaną w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie trzeba rozpatrywać go w odniesieniu do pojedynczych działek gruntu, w rozumieniu definicji zawartych w przepisach o gospodarce nieruchomościami.
Teren 5.U2 posiada bardzo dobry dostęp do dróg publicznych przebiegających przy nim, łączących się w węźle komunikacyjnym – [...]. Do terenu 5.U2 prowadzi też bezkolizyjne dojście dla pieszych, prowadzone tunelem dla pieszych pod torami kolejowymi i drogą krajową. Bardzo dobre skomunikowanie terenu, w tym bezpośrednie dojście do tego terenu z dworca kolejowego, jest wyjątkowo korzystną jego cechą nawet w skali całego pasa drogowo - kolejowego przecinającego W. w kierunku wschód - zachód.
Rada podkreśliła jednocześnie, że ustalenie dla terenu 5.U2 określonych w planie funkcji nie wyklucza prowadzenia innych usług, które można zrealizować wraz z podstawową funkcją usługową. Ustalenia planu mają na celu budowę sprawnie działającego węzła integracyjnego, w tym ustalenie lokalizacji pod realizację zabudowy o funkcji hotelowej. Ma to na celu stworzenie lepszej oferty bazy noclegowej na terenie miasta, powiązanej ze strategicznym celem wzrostu turystycznej atrakcyjności miasta oraz obserwowanym napływem osób zainteresowanych poznaniem zabytków i walorów historyczno - kulturowo - przyrodniczych miasta W. Miasto w chwili obecnej nie posiada odpowiedniego zaplecza noclegowego, które mogłoby sprostać oczekiwaniom zewnętrznym. Wprowadzenie usług określonych w planie spowoduje zaś, że teren 5.U2 zostanie zagospodarowany na cele usługowe ściśle uzupełniające i przesadzające o kompleksowości funkcji węzła integracyjnego, opartego o główny, zintegrowany węzeł przesiadkowy istniejącego dworca kolejowego W. Aktualnie węzeł integracyjny jest projektowany w kilku zadaniach inwestycyjnych i będzie obejmować oprócz dworca kolejowego także dworzec autobusów regionalnych, przystanki miejskiej komunikacji autobusowej oraz zabudowę usługową powiązaną z funkcjami węzła.
Z kolei, wprowadzenie zapisu w § 10 ust. 6 pkt 8 planu miało na celu wykluczenie niekorzystnych zmian ładu przestrzennego związanych z ewentualnym nieekonomicznym i niekorzystnym przestrzennie rozbiciem zabudowy na kilka obiektów oraz zapobieżenie częściowej, etapowej realizacji inwestycji planowanej na terenie 5.U2, co w ostateczności mogłoby doprowadzić do tego, że oczekiwana inwestycja by nie powstała.
Ponadto, Rada wyjaśniła, że to właśnie w celu realizacji polityki przestrzennej gmina nabyła udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] położona w W. przy ul. [...], zgodnie z możliwością wynikającą z art. 109 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie którego gmina skorzystała z prawa pierwokupu i nabyła udział w wysokości 1/4 części w prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Celem nabycia tego prawa było zaś polepszenie wykorzystania przestrzeni pomiędzy ul. [...] a ul. O. przy planowanym zagospodarowaniu na funkcje określone w planie. Aktualnie gmina włada nieruchomościami o powierzchni stanowiącej ok. 48 % obszaru jednostki U.52 i prowadzi rozmowy z właścicielami (użytkownikami wieczystymi) innych działek w celu ich nabycia.
Następnie E. L., D. L., T. L. i G. L. wnieśli skargę w niniejszej sprawie, domagając się stwierdzenia nieważności § 3 ust. 5 i § 10 ust. 6 pkt 8 zaskarżonej uchwały, jako naruszających ich interes prawny i jako wydanych z naruszeniem:
art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - poprzez pozbawienie skarżących na czas nieokreślony możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem;
art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -z uwagi na naruszenie przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego;
konstytucyjnej zasady równości, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, gdyż kwestionowane zapisy uchwały bezzasadnie narzucają limit i jeden rodzaj działalności (hotele, motele, pensjonaty) z prawem do zabudowy wyłącznie jednego obiektu na całej jednostce urbanistycznej 5.U2, w skład którego wchodzi kilka nieruchomości o łącznej pow. 0,92 ha;
art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - spowodowane niezgodnością planu ze studium, które dla U. ustala możliwość zabudowy jednorodzinnej, usługowej a plan dla terenu 5.U2 ustala zabudowę wyłącznie hotelową (motel, pensjonat) z mieszkaniem związanym z prowadzoną działalnością gospodarcza;
art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 kodeksu cywilnego, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym a ingerencją w prawo własności a polegającym na: wyłączeniu z zabudowy znacznej części obszaru 5.U2 w wyniku wyznaczenia dopuszczalnej zabudowy na tym terenie ograniczonej wyłącznie do jednego budynku, hotelu, motelu, pensjonatu (skutkujące ustaleniem dla całego ternu o symbolu 5.U2) a także polegającym na bezpodstawnym ograniczeniu możliwości zabudowy do jednego budynku na całej jednostce 5.U2 oraz co do jednego typu usług, czym istotnie ograniczono prawo skarżących do dysponowania ich nieruchomością;
trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez niewłaściwe wykonanie czynności z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a polegające na braku uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do planu, ograniczające się jedynie do stworzenia listy rozpatrzonych uwag jako załącznika do przedmiotowej uchwały;
W ocenie skarżących § 3 ust. 5 i § 10 ust. 6 pkt 8 zaskarżonej uchwały pozbawia ich prawa nie tylko do korzystania z należącej do nich części działki poprzez brak możliwości zabudowy, ale również pozbawia ich prawa do zabudowy tej działki zgodnie z jej poprzednim przeznaczeniem, pozbawiając ich jednocześnie możliwości żądania rekompensaty. Taka ingerencja gminy w ich prawo własności jest nadmierna, obiektywnie bezpodstawna, nieuzasadniona żadnym celem, interesem publicznym ani interesem osób trzecich, zwłaszcza w kontekście ilości działek wchodzących w skład jednostki planistycznej 5.U2 oraz form ich własności.
Skarżący wnieśli przy tym o skontrolowanie przez Sąd z urzędu legalności zaskarżonego planu również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi.
Jednocześnie skarżący wskazali, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale E. L. złożyła zarówno w imieniu własnym jak i pozostałych skarżących.
W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację przedstawioną w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i podkreślając, że planowana na terenie 5.U2 funkcja nie wyklucza wprowadzenia przez skarżącą innych usług, możliwych do realizacji w powiązaniu z usługami ustalonymi w planie z założeniem ich wspólnej realizacji. Dodatkowo Rada stwierdziła, że powoływanie się przez skarżących na brak możliwości realizacji zabudowy handlowej typu "Lidl" (istniejącej na sąsiedniej działce) stanowi nieporozumienie, gdyż jest to obraz dublowania istniejących w nadmiarze funkcji wyłącznie handlowych, nie wzmacniających funkcjonalności miasta, nie stanowiących jednocześnie o jego atrakcyjności biorąc pod uwagę formę oraz wartość architektoniczną parterowych pawilonów. Rada jest ponadto zdania, że plan jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, przyjętym uchwałą z dnia 26 czerwca 2001 r. nr lllk/XXX/325/2001, które ustala na terenie 5.U2 racjonalizację wykorzystania strefy wzdłuż drogi nr 6 dla celów funkcji komercyjnych.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje
Skarga E. L., D. L., T. L. i G. L. wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Zauważyć na wstępie należy, że skarga w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może zostać złożona jedynie po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (zob. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wydanie III, opublikowany WK 2016). Wezwanie do usunięcia naruszenia jest niezbędną czynnością procesową, którą musi dopełnić strona przed wniesieniem skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wymóg uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jako warunek dopuszczalności skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest przy tym spełniony, gdy skargę wnosi ten sam podmiot, który wezwał organ gminy do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy bez wyczerpania trybu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa musi skutkować odrzuceniem takiej skargi przez sąd jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 157/16, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z akt sprawy wynika zaś, że skarżący D. L., T. L. oraz G. L., przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie, nie wystąpili do Rady Miasta z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pismo z dnia 21 kwietnia 2016 r., stanowiące wezwanie Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia 1 września 2014 r. nr Vlk/XLVI/549/2014, nie zostało podpisane przez te osoby. Imiona i nazwiska tych skarżących nie zostały ponadto wskazane w nagłówku tego pisma. Z treści tego wezwania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że zostało ono wniesione wyłącznie przez skarżącą E. L. w imieniu własnym.
Z uwagi na powyższe, Sąd odrzucił skargę D. L., T. L. oraz G. L., na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku.
Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że skarga E. L. spełnia wymogi formalne, warunkujące możliwość jej rozpoznania w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jako że została wniesiona po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, a także z zachowaniem terminu.
Skarżąca otrzymała w dniu 30 maja 2016 r. odpowiedź Rady na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w dniu 24 czerwca 2016 r. (data stempla pocztowego) wniosła skargę, będącą przedmiotem niniejszej sprawy. Skarga wniesiona zatem została w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta w składzie siedmiu sędziów, z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II OPS 2/07; dostępna na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skarżąca wykazała także, że ustalenia skarżonego planu odnoszące się do terenu działki nr [...] naruszają jej interes prawnego, jako że jest współużytkownikiem wieczystym działki, która położona jest na terenie objętym ustaleniami skarżonego planu i podlega jego ustaleniom, ograniczającym prawo skarżącej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w postępowaniu planistycznym interes prawny, znajdujący ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego, ma niewątpliwie właściciel/ użytkownik wieczysty nieruchomości położonej na terenie objętym planem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99, LEX nr 48196).
W ocenie Sądu ustalenia skarżonego planu odnoszące się do terenu działki nr [...], a zawarte w § 3 ust. 5 i § 10 ust. 6 pkt 8 naruszają interes prawny skarżącej i świadczą o przekroczeniu władztwa planistycznego gminy. O nadużyciu kompetencji planistycznych (władztwa planistycznego) świadczy bowiem podejmowanie działań polegających na wykorzystaniu ustawowego upoważnienia w celach sprzecznych z prawem i niezgodnych z istotą i przeznaczeniem przyznanej kompetencji.
Działka nr [...] znajduje się według rysunku planu na terenie oznaczonym 5.U2. Stosownie do treści § 3 ust. 5 U2 - to teren zabudowy usługowej. Na terenie U2 dopuszcza się: 1) hotele, motele, pensjonaty;
2) mieszkanie integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Z kolei, w § 10 ust. 6 pkt 8 planu, dla terenu 5.U2 o powierzchni 0,92 ha, określając zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania działki lub terenu, dopuszcza maksymalnie 1 budynek na terenie (nie dotyczy budynków infrastruktury technicznej).
Ustalenia zaskarżonego w niniejszej sprawie planu, zawarte w § 3 ust. 5 i § 10 ust. 6 pkt 8, powodują, że tylko na całym terenie 5.U2 będzie mógł powstać jedynie 1 budynek o funkcji hotelowej (hotel, motel lub pensjonat) z ewentualnym mieszkaniem integralnie związanym z prowadzoną działalnością gospodarczą. Teren 5.U2 składa się zaś z 5 działek, z czego 4 stanowią własność Gminy Miasta a jedna - działka o nr [...], w 1/4 części znajduje się w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta a w 3/4 częściach znajduje się w użytkowaniu wieczystym skarżącej E. L. oraz D. L., T. L. i G. L. Układ taki powoduje, że na terenie działki nr [...] może być zrealizowana zabudowa jedynie łącznie z zabudową pozostałych działek znajdujących na terenie 5.U2. nie ma natomiast możliwości zrealizowania jakiejkolwiek odrębnej zabudowy na tej działce.
Co więcej, Gmina Miasta, jako dominujący właściciel na tym terenie, ma zamiar zrealizować na tym całym terenie zaplanowane przez siebie zamierzenie inwestycyjne w postaci hotelu po nabyciu wszystkich nieruchomości w obszarze jednostki 5.U2. Zapis o możliwości budowy tylko jednego obiektu w tej jednostce ma, według wyjaśnień organu, zapobiec niekorzystnym zmianom ładu przestrzennego i rozbiciem zabudowy, gdyż w tym wypadku oczekiwana przez gminę inwestycja mogłaby nie powstać.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (pkt 7). Niewątpliwie prawo do zabudowy należy do podstawowych atrybutów prawa własności. Właściciel w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego może bowiem, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140 § 1 Kodeksu cywilnego).
Ponadto, ustawowe definicje prawa własności wyznacza całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Zatem zarówno przepisy prawa cywilnego jak i innych działów prawa, przede wszystkim prawa administracyjnego. Do prawa administracyjnego kształtującego granice prawa własności zaliczyć należy m. in. regulacje prawa budowalnego, prawa ochrony środowiska czy prawa planowania przestrzennego. Prawo do zabudowy jest więc przejawem prawa do korzystania z rzeczy, oczywiście w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.
Na podstawie art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 483 ze zm.) ochrona własności stała się jedną z zasad ustroju gospodarczego RP a na podstawie art. 64 Konstytucji własność stała się również jednym z podstawowych praw ekonomicznych i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 1999 r., sygn. K 13/98; dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1).
Przy czym, podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie (por. M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 177-178; W. Sznajdler, Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125). Jeżeli bowiem zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 P 11/98, OTK 2000/1/3, LEX nr 39282).
Dlatego też każda ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w prawo własności, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to zaś nastąpić przede wszystkim w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1679/11, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.qov.pl).
W ocenie Sądu nie stanowi zaś uzasadnienia dla wprowadzenia, dla terenu działki nr [..], ograniczenia zabudowy powoływany przez Radę Miasta obowiązek realizacji zadań nałożonych na gminę w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina realizując nałożone na nią zadania nie może pozbawiać innych podmiotów przysługujących jej praw w tym prawa własności do nieruchomości i wynikającego z niego prawa do zabudowy. Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności (użytkowania wieczystego) innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.
Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości. Zaznaczyć jednakże należy, iż uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina nie może wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 tej ustawy przewiduje bowiem, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się nie tylko wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, ale art. 1 ust. 2 pkt 7 tej ustawy nakazuje także uwzględniać prawo własności.
Tym samym, brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (por. M. Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 177-178, W. Sznajdler -Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125).
Przyjęte zaś w zaskarżonym planie rozwiązanie dla terenu oznaczonego 5.U2 wskazuje ewidentnie, że gmina uwzględniła przy jego uchwalaniu jedynie swój interes i ustalony z góry cel, nie uwzględniając przy tym prawa użytkowania wieczystego należącego do skarżącej. Przy czym nie wprowadzono na tym ternie żadnego celu publicznego, który mógłby uzasadniać ograniczenie prawa własności.
Uzasadnienia wprowadzenia dla terenu działki nr [...] ograniczenia zabudowy nie mogły stanowić również zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta tj. uchwały Rady Miasta z dnia 25 czerwca 2013 r. nr Vlk/XXXIII/393/2013. Zawarte w tym studium "ustalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta w odniesieniu do terenu oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta (uchwała nr IIIK/XXXV/379/2001 z dnia 18 grudnia 2001 r.) jako X2 (rejon ulic [...]-[..]" - nie świadczą o obowiązku przeznaczenia całego terenu, oznaczonego w planie jako 5.U2, pod zabudowę jednym obiektem o funkcji hotelu, motelu czy też pensjonatu, jak również nie świadczą o wyłączeniu możliwości zabudowy poszczególnych działek na tym terenie. Zapisy te wskazują bowiem jedynie, że: obszar wymaga ukształtowania nowej struktury przestrzennej dostosowanej do racjonalnego wykorzystania przestrzeni dla celów komercyjnych; struktura przestrzenna i architektura obszaru powinna być dostosowana do postrzegania obszaru z drogi nr 6 jako wyrazistego miejsca koncentracji usług o charakterze śródmiejskim, o dobrym standardzie jakościowym; funkcja obszaru - handel i usługi z dopuszczeniem handlu w obiektach o powierzchni sprzedaży ponad 2000 m2; dopuszcza się funkcję mieszkaniową, jako uzupełniającą. Wprowadzenie tych ustaleń nie musiało się zaś wiązać z ograniczeniem prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej w stosunku do działki nr [...].
W konsekwencji należało uznać, że ograniczenie prawa użytkowania wieczystego skarżącej w stosunku do działki nr [...] i wprowadzenie w istocie zakazu zabudowy dla tej działki nie znajduje dostatecznego uzasadnienia w argumentacji Rady Miasta i świadczy o istotnym naruszeniu zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778). To zaś skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).
O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi