Uzasadnienie
J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2020 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2019 r., nr [..], o braku podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 2 sierpnia 2017 r. J. K. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nieprawidłowościach w prowadzonych robotach budowlanych na działce nr [..] w W., gmina M., które doprowadziły do powstania skarpy utrudniającej prace na jego ziemi rolnej oraz do zniszczenia drenażu. Organ ustalił, że nastąpił podział działki nr [..] na działki nr [..]-[..] oraz że właścicielem działki nr [..] jest Z. P. Organ wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych na działce nr [..] i zawiadomił strony o kontroli w dniu 5 grudnia 2017 r. Podczas kontroli Z. P. oświadczył, że w 2016 r. sprzedał nieruchomość M. S. oraz że nie wykonywał na przedmiotowej działce żadnych robót budowlanych.
Po przeprowadzonej w dniu 15 lutego 2018 r. kontroli na działce nr [..] decyzją z dnia 16 października 2018 r. organ umorzył postępowanie w sprawie wykonywania robót budowlanych przez Z. P. Po rozpatrzeniu odwołania J. K. decyzją z dnia 30 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że kwestia zmiany właściciela działki nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia 16 października 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane w sprawie wykonywanych robót budowlanych na działce nr [..]. Organ wyjaśnił, że na przedmiotowej działce prowadzone były roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na które inwestor M. S. uzyskała pozwolenie na budowę nr [..] z dnia 18 listopada 2016 r. wydane przez Starostę. Działka nr [..] powstała z podziału działki rolnej nr [..]. Zgodnie z dokumentacją przedmiotowa działka stanowi teren pochyły (o rzędnych 175,8 – 185,9 m n.p.m.), od północy graniczy z drogą gminną działką nr [..], od strony południowej z działką nr [..], od strony zachodniej z działką nr [..] i od strony wschodniej z działką nr [..] i działką nr [..]; odprowadzanie wód opadowych (w tym drogi) z ciągów komunikacyjnych powierzchniowo odbywa się bezpośrednio w grunt.
Projektowane obiekty budowlane nie naruszają stosunków wodnych powierzchniowych i podziemnych. W trakcie budowy ze względu na trudne warunki gruntowe (glina) inwestorka zniwelowała teren dojazdowy do budynku i utwardziła gruzo-betonem. W dniu 7 marca 2019 r. inwestorka zawiadomiła organ o zakończeniu budowy.
Organ wskazał, że realizując roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego inwestorka mogła niwelować teren oraz utwardzić część działki (stanowiącej dojazd do budynku mieszkalnego), ponieważ można zaliczyć je do robót, dla których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani zgłoszenie. Organ uznał, że w sprawie nie ma zastosowania ani art. 50 ani art. 51 ustawy Prawo budowlane, ponieważ inwestorka posiadała pozwolenie na budowę a niwelacja terenu nie stanowi robót wymagających dodatkowego pozwolenia czy zgłoszenia. Ponadto, organ wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią likwidacji naruszeń prawa własności a właściwy w tym przypadku będzie sąd powszechny.
Po rozpatrzeniu odwołania J. K. decyzją z dnia 29 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, że inwestor realizujący roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego mógł zniwelować i utwardzić teren, bez pozwolenia na budowę bądź skutecznego zgłoszenia, bowiem w efekcie takich działań nie powstał nowy obiekt budowlany. Powyższy zniwelowany i utwardzony teren stanowi urządzenie budowlane (znajdujące się na działce nr [..]), a więc urządzenie techniczne związane z innym obiektem budowlanym (w tym przypadku z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, realizowanym na podstawie pozwolenia na budowę), tym samym zapewniając możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem tj. dojazd do przedmiotowego budynku z drogi gruntowej.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na znajdujące się w aktach sprawy pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 31 lipca 2018 r., z którego wynika, że na terenie działek nr [..]-[..] nie występują żadne wody oraz urządzenia melioracji wodnych będące w ewidencji prowadzonej przez Nadzór Wodny, co oznacza, że nie nastąpiło zachwianie równowagi wodnej na przedmiotowym terenie.
Wskazano, że przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane znajdują zastosowanie w przypadkach wykonywania innych robót budowlanych niż określone w art. 48 ust. 1 (budowa bez pozwolenia) lub w art. 49b ust. 1 (budowa bez zgłoszenia) ustawy Prawo budowlane, o ile są wykonywane bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W ocenie organu odwoławczego, zniwelowanie i utwardzenie terenu gruzo-betonem nie doprowadziło do powstania obiektu budowlanego i nie stanowiło budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, w związku z czym organ uznał, że przedmiotowe utwardzenie terenu nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, bądź dokonania zgłoszenia.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że wszelkie kwestie dotyczące naruszeń prawa własności, jak również wszelkich roszczeń z tego tytułu, jako kwestie cywilne podlegają kognicji sądów powszechnych i nie mogą być rozstrzygane w trybie nadzoru budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne organem właściwym w kwestii zbadania czy doszło do zachwiania równowagi wodnej na działkach jest wójt, burmistrz, prezydent miasta.
W skardze na powyższą decyzję J. K. wniósł o przywrócenie drożności instalacji odwadniającej tzw. drenarki, która podczas budowy domu inwestorki została przerwana. W ocenie skarżącego, przywrócenie drożności terenu jest bardzo proste i wystarczy wkopanie przez plac budowy rury poniżej gruntu jego działki odprowadzającej wody gruntowe w dotychczasowym kierunku. Ponadto, zarzucono, że teren został zniwelowany doprowadzając do powstania skarpy niebezpiecznej dla życia i zdrowia skarżącego. Jego zdaniem, wystarczy postawić niewielki mur oporowy, aby zabezpieczyć skarpę przed obsunięciem ziemi. W tym miejscu skarżący wjeżdża na swoje pole ciągnikiem z przyczepą a wąski skrawek ziemi niezabezpieczony i podmyty przez opady jest realnym zagrożeniem jego zdrowia i życia.
Skarżący wniósł o oddalenie decyzji organu oraz o zobowiązanie organu do przywrócenia stanu poprzedniego w ramach nadzoru nad inwestycją.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c).
Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2019 r. stwierdzającą brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r., w sprawie robót wykonywanych na działce nr [..], obręb W. M., gmina M., przez M. S. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, które przewidują, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
- 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub
- 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub
- 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub
- 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo, 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.
Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ wydaje decyzję:
- 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo
- 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3).
Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4). W przypadku niewykonania w terminie ww. obowiązku organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Orzekające w niniejszej sprawie organy dokonały weryfikacji stanu faktycznego niniejszej sprawy w kontekście norm prawych wynikających z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i przyjęły, że ustalony stan faktyczny pozwala na przyjęcie, że zakres wykonanych robót nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wobec czego na obecnym etapie organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do interwencji nadzorczej.
Z takim stanowiskiem Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie mógł się zgodzić.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zasygnalizowane przez właściciela działki nr [..] J. K. nieprawidłowości przy realizacji inwestycji na działce nr [..] w miejscowości W. dotyczyły skutków zrealizowanych przez inwestora robót budowlanych polegających na niwelacji i ukształtowaniu terenu dojazdowego do budynku realizowanego na podstawie decyzji Starosty z dnia 18 listopada 2016 r., nr [..], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [..]. Z zatwierdzonej dokumentacji projektowej budynku mieszkalnego w sposób bezsporny wynika, że projekt budowlany nie obejmował robót niwelacyjnych i utwardzających mających na celu wykonanie dojazdu do budynku mieszkalnego na działce nr [..].
Nie budzi również wątpliwości, że inwestor realizujący roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego mógł zniwelować i utwardzić teren w celu wykonania dojazdu.
W orzecznictwie przyjmuje się, że w sprawach związanych z oceną legalności robót związanych z utwardzaniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych, w celu prawidłowej kwalifikacji prawnej tych robót jako utwardzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego) albo jako budowy prowadzącej do powstania drogi (jako obiektu budowlanego będącego budowlą), należy uwzględnić nie tylko istnienie bezpośredniego związku funkcjonalnego utwardzenia z obiektem budowlanym (np. budynkiem mieszkalnym), w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną (zapewniając - zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego - możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem), lecz także rodzaj użytych materiałów budowlanych oraz zastosowaną technikę (sposób) wykonania robót (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r., II OSK 1283/11, wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., II OSK 1181/15 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 701/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niewątpliwie roboty budowlane, których skutkiem jest wyłącznie utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, są zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 27 stycznia 2017 r., II OSK 1181/15, sam fakt wysypania i ewentualnego ubicia kruszywa w obrębie własnej nieruchomości, celem polepszenia warunków dojazdu do zabudowań nie stanowi jeszcze budowy drogi. Drogą w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 470), zwanej dalej u.d.p., jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym z kolei zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.
Jako budowa drogi wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę traktowane powinno być na przykład trwałe ułożenie na działce budowlanej kostki betonowej lub brukowej albo położenie asfaltu, połączone z pomocniczymi urządzeniami lub instalacjami (np. odwadniającymi) (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 701/16; https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy protokołu z kontroli sporządzonego w dniu 15 lutego 2018 r. wynika, że na działce [..] w ramach wykonania dojazdu do budynku dokonano zniwelowania i ukształtowania terenu, a ze względu na trudne warunki gruntowe (glina) nawieziono gruzo – beton w celu utwardzenia podłoża i dojazdu do budowy z materiałami budowalnymi bez ingerencji w sąsiadujące działki.
Organy nadzoru budowlanego tego rodzaju roboty budowalne zakwalifikowały jako utwardzenie terenu, w wyniku którego nie powstała odrębna budowla w postaci drogi, ale urządzenie budowlane związane integralnie z budynkiem mieszkalnym na działce nr [..]. Powyższa kwalifikacja, a w jej konsekwencji również stanowisko organów nadzoru odnośnie braku potrzeby uzyskiwania na wykonanie wskazanych robót pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia, nie budzi zastrzeżeń Sądu ani nie było kwestionowane przez skarżącego.
Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie realizacji robót budowlanych utwardzenie terenu na działce budowlanej w celu uregulowania dojazdu do budynku mieszkalnego nie wymagało pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego) ani zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego a contrario).
Powyższa konstatacja nie wykluczała jednak potrzeby weryfikacji wystąpienia w niniejszej sprawie okoliczność przewidzianych przez art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego, zwłaszcza w świetle konsekwentnie artykułowanych przez skarżącego zastrzeżeń.
Istotą procedury naprawczej przewidzianej w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest zbadanie, czy wykonane roboty budowlane odpowiadają prawu, a jeśli nie, to dążenie do ich zalegalizowania. Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych, bądź już wykonanych robót budowlanych, do stanu zgodnego z prawem o czym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 7 lutego 2013 r., OSK 1877/11, dostępny na stronie https://orzeczenia,nsa.gov.pl). Przy czym, zgodność z prawem robót podlegających kontroli rozumiana jest szeroko jako zgodność z wszystkimi przepisami prawa, mającymi zastosowanie do danego stanu faktycznego. Ratio legis art. 51 Prawa budowlanego polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W związku z tym, również do robót budowlanych i obiektów budowlanych, których realizacja nie jest objęta reglamentacją prawno-budowlaną istnieje możliwość interwencji organów nadzoru budowlanego w ramach trybu naprawczego przewidzianego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, w szczególności możliwe jest zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine (zob. uchwała NSA z dnia 3 października 2016 r. II OPS 1/16, dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepisy art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego przewidują wstrzymanie prowadzenia robót wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Przepisami, o których wyżej mowa, są m.in. przepisy techniczno – budowlane, w tym te, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), zwanego dalej rozporządzeniem.
Sam bowiem fakt, że roboty polegające na niwelacji terenu i nawiezieniu gruzo-betonu celem utwardzenia dojazdu do budowy nie były objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonaniem zgłoszenie, nie oznacza, że ingerencja organów nadzoru budowlanego nie jest konieczna. Niezbędne było bowiem rozważenie, czy wskazane roboty nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w tym techniczno-budowlanych.
W świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, weryfikacji wymagało zbadanie zgodności wykonanych robót z przepisami § 28 i § 29 rozporządzenia. Przepis § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia stanowi, że działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W przypadku zaś budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Ponadto, § 29 rozporządzenia przewiduje zakaz zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości.
Kierując się dyspozycją art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Przepis ten uprawnia organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora obowiązku podjęcia działań zapobiegających zmianie naturalnego spływu opadowych wód powierzchniowych powodującego zatrzymywanie się tych wód na sąsiedniej działce. Określona przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego norma znajdzie bez wątpienia także zastosowanie w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości sąsiedniej domaga się utrzymania dotychczasowego kierunku spływu wód opadowych z terenu jego nieruchomości, który to spływ został zmieniony na skutek podjęcia robót budowlanych.
W takiej sytuacji wzorcem normatywnym, wyznacznikiem pożądanego stanu zgodności z prawem, jest przepis § 29 rozporządzenia, zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Przepis ten reguluje zarówno stany faktyczne dotyczące odprowadzania wód opadowych z terenów wyżej położonych na tereny niżej położone, jak i sytuacje spowodowane robotami budowlanymi skutkującymi podwyższeniem rzędnej terenu w wyniku czego dochodzi do zmiany dotychczasowego kierunku spływu wód opadowych.
Powyższe prowadzi do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne było ustalenie i ocena, czy roboty budowlane związane z niwelacją oraz utwardzeniem terenu dojazdu do budynku na działce nr [..] spowodowały naruszenie § 29 rozporządzenia poprzez zmianę naturalnego spływu wód opadowych i ich skierowania na teren sąsiedniej nieruchomości należącej do J. K. Jeżeli bowiem inwestor dokonując, w związku z budową budynku mieszkalnego, utwardzenia terenu celem dojazdu do tego budynku zmienił jednocześnie sposób odprowadzania i spływu wód opadowych na niedozwolony, w szczególności na teren sąsiedni, konieczne może stać się podjęcie przez organy nadzoru interwencji orzeczniczej celem przywrócenia stanu zgodności z prawem.
Odnosząc się do kwestii tego, czy ewentualna zmiana kierunku spływu wód opadowych winna zostać rozwiązana na gruncie przepisów Prawa budowlanego czy Prawa wodnego przywołać należy treść art. art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którą przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych. Tak skonstruowany przepis pozwala zatem na zastosowanie przepisów prawa budowlanego do stanów faktycznych związanych z naruszeniem stosunków wodnych, jeżeli zostało to spowodowane działaniami związanymi z projektowaniem oraz budową obiektów budowlanych oraz urządzeń technicznych z nimi związanych.
W takiej sytuacji powinnością organu nadzoru budowlanego było dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy pod kątem wystąpienia okoliczności mających wpływ na naruszenie zakazu z § 29 rozporządzenia, czemu organy nadzoru budowlanego obu instancji uchybiły.
Oceny skutków robót budowlanych polegających na niwelacji i utwardzeniu terenu należało dokonać w świetle warunków realizacji budowy budynku mieszkalnego na działce nr [..], wynikających z zatwierdzonego projektu budowlanego, z którym roboty te są integralnie związane. Pomimo tego, że projekt ten nie obejmował robót niwelacyjno – utwardzających teren, to określał zasady gospodarki wodno – gruntowej dla całego terenu inwestycji przewidując odprowadzanie wód opadowych na teren nieruchomości inwestora. W tej sytuacji, dla zachowania zgodności z wymogiem § 28 ust. 2 rozporządzenia, odprowadzanie wód opadowych należało zorganizować w ramach własnego nieutwardzonego terenu działki. W toku kontrolowanego postępowania nie ustalono, czy dokonując utwardzenia terenu dojazdu do budynku mieszkalnego naruszony warunki pozwolenia na budowę, jednocześnie naruszając § 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jeśli bowiem nie posiadając kanalizacji, dołów chłonnych lub zbiornika retencyjnego dokonano utwardzenia terenu, to należało rozważyć czy inwestor nie dokonał zmiany sposobu odprowadzania wód opadowych na niedozwolony.
Jednocześnie, z dokumentacji projektowej i stanowiących jej integralną część map geodezyjnych znajdujących się w aktach sprawy wynika, że działka inwestora posiada spadek z południa na północ, w kierunku drogi publicznej. Natomiast z projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego część projektu budowlanego budynku, wynika, że poziom terenu działki nr [..] przy wjeździe i przy granicy z działką sąsiednią nr [..] wynosi miedzy 179,1 a 181 m n.p.m., zaś poziom terenu działki nr [..] wzdłuż granicy z działką nr [..] wynosi 182,2 m n.p.m., co wskazuje na istnienie nie tylko spadku terenu na działce inwestora, ale również różnicy poziomów terenu pomiędzy działkami nr [..] i [..].
W związku z tym, aby stwierdzić, czy w sprawie nie doszło do zachwiania równowagi wodnej na przedmiotowym terenie, pomiędzy działkami nr [.]. i nr [..], konieczne było zdiagnozowanie wyjściowej (przed wykonaniem robót niwelacyjno-utwardzających) sytuacji wysokościowej na działce nr [..] w kontekście sytuacji wysokościowej na działce nr [..], a następnie ustalenie, jaki skutek wywołało zniwelowanie terenu i nawiezienie gruzo-betonu na działce nr [..]. W szczególności należało ustalić, czy roboty te zmieniły i w jaki sposób rzędną terenu działki nr [..] oraz czy wpłynęło to i w jaki sposób na kierunek spływu wód opadowych z działki nr [..], w tym czy mogło to spowodować spływ wód opadowych na teren sąsiedniej nieruchomości skarżącego.
Tymczasem w toku postępowania organy nadzoru budowlanego nie podjęły żadnych działań, w szczególności poprzez przeprowadzenie oględzin terenu z udziałem skarżącego, mających na celu ustalenie okoliczności związanych ze stanem przed niwelacją terenu i po przeprowadzeniu robót niwelacyjno-utwardzających oraz skutkami tych robót dla kierunku spływu wód opadowych z działki nr [..] na działkę skarżącego nr [..] oraz bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Przeprowadzenie oględzin służyłoby również weryfikacji w terenie twierdzeń skarżącego o zniszczeniu, przy okazji robót niwelacyjno – utwardzających, drenarek funkcjonujących na tym terenie. Co prawda, z przedłożonego do akt sprawy przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie) pisma z dnia 31 lipca 2018 r. wynika, że na terenie działek nr [..]-[..] nie występują żadne wody oraz urządzenia melioracji wodnych ujawnione w ewidencji tego organu, to jednak nie wyłączyło potrzeby stwierdzenia w trakcie oględzin w terenie faktycznego sposobu gospodarowania wodami opadowymi na wskazanym obszarze i wpływu robót przeprowadzonych przez inwestora na tą gospodarkę.
Zaniechanie tych czynności powoduje, że wydane w sprawie orzeczenia są przedwczesne, gdyż poprzedzające je postępowanie nie ustaliło należycie stanu faktycznego i nie wyjaśniło wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W tej sytuacji nie sposób uznać, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wyczerpujący i został należycie rozpatrzony, a ocena dowodów nie przekracza granic swobody przyznanej w tym zakresie organom administracji. W konsekwencji, w kontrolowanej sprawie organy dopuściły się, oprócz naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, również naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego, gdyż bez wyjaśnienia kwestii wpływu prac niwelacyjnych i utwardzających teren na rzędne wysokości terenu działki zainwestowanej nr [..] i sąsiedniej – nr [..] i kierunek spływu wód opadowych, podjęły rozstrzygnięcie o braku podstaw do zastosowania art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.
Reasumując, z uwagi na to, że stwierdzone uchybienia dotyczą zarówno organu I instancji, jak i II instancji, który prowadząc postępowanie odwoławcze nie dostrzegł naruszeń w postępowaniu wyjaśniającym w sprawie, uzasadnione było uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt I wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną Sądu i przeprowadzą postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności konieczne jest ustaleniem, jakie były przed robotami niwelacyjno – utwardzającymi, a jakie są obecnie, różnice poziomów terenu między działkami nr [..] i [..] oraz jakie są skutki nawiezienia gruzo-betonu pod dojazd na działce nr [..] dla kierunku spływu wód opadowych i rzędnych terenu (podniesienie poziomu terenu) oraz bezpieczeństwa ludzi, mienia i środowiska. Tylko wyjaśnienie powyższych kwestii pozwoli na ustalenie, jak po niwelacji i utwardzeniu terenu następuje spływ wód opadowych, czy nie doszło do zmiany spływu, o której mowa w § 29 rozporządzenia oraz czy wykonane roboty spowodowały stan zagrożenia dla dóbr prawnie chronionych, o których mowa w art. 50 § 1 pkt 2 Prawa budowalnego, co uzasadniałoby władczą ingerencję organów nadzoru budowlanego.
W pkt II orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione.
Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).