Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 414/17

Uzasadnienie

Uchwałą z 25 września 2014 r. nr XLVII/385/2014 Rada Miejska przystąpiła do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta przyjętego uchwałą nr XXVIII/263/2005 Rady Miejskiej z 27 stycznia 2005 r. Granice obszaru objętego planem określono załącznikiem do uchwały.

Uchwałą z 30 marca 2017 r., nr XXVII/236/2017, Rada Miejska uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda zaskarżając ją w całości i zarzucając:

1. 1) naruszenie art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.) poprzez objęcie zaskarżoną uchwałą obszarów przekraczających granice opracowania ustalone w uchwale nr XLVII/385/2014 Rady Miejskiej z dnia 25 września 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta;
2. 2) naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie w uchwale przeznaczeń terenów sprzecznych z uchwałą nr XXXVII/291/2013 z 31 października 2013 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadniając poszczególne zarzuty wskazał Wojewoda, że zaskarżona uchwała stanowi zmianę uchwały nr XXVIII/263/2005 Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (dalej jako uchwała z 2005 r.). Paragraf 3 ust. 1 uchwały zawiera zmiany, których dokonano w tekście uchwały z 2005 r. (punkty od 1 do 103), natomiast § 3 ust. 2 i 3 uchwały zawiera zmiany jakich dokonano na rysunkach graficznych.

W § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały wprowadzono nową definicję pojęcia wskaźnika intensywności zabudowy, przez który należy rozumieć "stosunek powierzchni ogólnej budynków, czyli sumy powierzchni wszystkich kondygnacji naziemnych, liczonej po obrysie zewnętrznym do powierzchni działek budowlanych objętych inwestycją; przy czym plan dopuszcza stosowanie kondygnacji podziemnych, o ile z treści planu dla danego terenu nie wynika inaczej".

W przekonaniu Wojewody definicja ta stanowi modyfikację definicji zawartej w uchwale z 2005 r. oraz nieuprawnioną modyfikację definicji ustawowej. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Podkreślił Wojewoda, że intensywność zabudowy określona została w tym przepisie jako stosunek powierzchni całkowitej zabudowy (nie tylko budynków), czyli jako suma powierzchni wszystkich kondygnacji (nadziemnych i podziemnych) danego obiektu budowlanego do powierzchni działki.

Natomiast, jak wynika z postanowień uchwały, do określenia parametru intensywności zabudowy brane są pod uwagę jedynie budynki oraz jedynie kondygnacje nadziemne, z pominięciem całkowicie kondygnacji podziemnych. W konsekwencji, zdaniem Wojewody, w przedmiotowej sprawie Rada Miejska dokonała nieuprawnionej modyfikacji sposobu ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy, naruszając w sposób istotny art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a także art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Dalej Wojewoda podkreślił, że definicja intensywności zabudowy znajduje się w postanowieniach ogólnych uchwały z 2005 r. Dotyczy zatem całego planu zagospodarowania przestrzennego z 2005 r.. Tym samym zmiana tej definicji w zaskarżonej uchwale będzie miała zastosowanie do wszystkich postanowień uchwały z 2005 r., a zatem również do kart i terenów, które nie są objęte zmianą z dnia 30 marca 2017 r. W ocenie Wojewody działanie takie stanowi naruszenie art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wyjście poza granice ustalone w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu.

S

Dalej wskazał Wojewoda, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu inicjuje procedurę uchwalania planu. Jednocześnie w sposób wiążący określa tereny, które mogą zostać tym planem objęte, co oznacza, że żaden obszar niewskazany w uchwale w sprawie przystąpienia nie może następnie zostać objęty ustaleniami planu miejscowego. Tymczasem zapisy zaskarżonej uchwały objęły tereny wykraczające poza obszar wskazany w załączniku graficznym do uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykroczenie to, w ocenie Wojewody, wynika z faktu, że modyfikacje ustaleń ogólnych będą wywoływały skutki na przyszłość dla terenów, które nie zostały objęte kwestionowaną uchwałą o zmianie planu miejscowego, a których pierwotny sposób zagospodarowania został określony w uchwale zmienianej, tj. w uchwale z 2005 r. Dokonanie zmian ustaleń ogólnych uchwały z 2005 r. prowadzi bowiem do sytuacji, w której w przypadku chęci zmiany sposobu zagospodarowania terenów mieszczących się w zakresie uchwały z 2005 r. (a które nie są objęte zmianą z 2017 r.) konieczne będzie zastosowanie definicji intensywności zabudowy z uchwały z dnia 30 marca 2017 r.

W ocenie Wojewody Rada Miejska wykroczyła poza obszar wskazany w uchwale o przystąpieniu, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Analogicznie należy traktować zapisy: § 3 ust 1 pkt 2 (dot. stref otwartych), § 3 ust 1 pkt 3 (dot. granic obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji), § 3 ust 1 pkt 4 (dot. ochrony przyrody), § 3 ust 1 pkt 11 (dot. miejsc parkingowych), § 3 ust 1 pkt 12 i § 3 ust 1 pkt 13 (dot. ochrony przeciwpowodziowej).

Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia zaskarżoną uchwałą postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta wskazał Wojewoda, że Rada Miejska przyjęła w dniu 31 października 2013 r. uchwałę nr XXXVII/291/2013 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Uchwała ta została zmieniona w dniu 24 listopada 2016 r. uchwałą nr XXIV/194/2016 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Załącznikiem nr 1 do zmienianej uchwały jest ujednolicony tekst studium z wyróżnieniem zmian. Odniesienie się w niniejszej skardze do "studium" oraz jego szczegółowych zapisów oznaczać będzie tekst ujednolicony studium stanowiący załącznik do uchwały nr XXIV/194/2016.

Zdaniem Wojewody zaskarżona uchwała narusza ustalenia studium w zakresie zmiany "8"/zał. graficzny na 1.15, poprzez lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie oznaczonym w studium jako IV.2 Centrum Handlowe. W § 3 ust. 1 pkt 28 dokonano zmiany § 20 ust. 3 pkt 4 uchwały z 2005 r. poprzez przeznaczenie terenu 10 MW/U pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, bez określenia wzajemnych proporcji między funkcjami, z dopuszczeniem sytuowania usług w parterach.

Odnoszący się do powyższego terenu podrozdział II.1.3.5.2 (na stronie 410-411 tekstu ujednoliconego studium) nie przewiduje dla tego terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Studium stanowi, że obszar IV.2 to obszar częściowo zabudowany wielkopowierzchniowymi obiektami handlowymi. W obszarze tym dopuszcza się różne formy użytkowania z zakresu: usług, rzemiosła, składów magazynów, obsługi komunikacji samochodowej.

W wyjaśnieniach skierowanych do Wojewody Prezydent wskazał, że studium wskazuje jedynie funkcję usługową jako wiodącą dla całej strefy IV.2. Nie wyklucza to natomiast - w jego ocenie - wprowadzenia funkcji mieszkaniowej. Wojewoda nie podzielił tego stanowiska. Rozdział II. 1.3.1 studium (strona 405) wskazuje co prawda, że funkcja wiodąca nie wyklucza występowania funkcji towarzyszących i odwrotnie. Należy jednak przy tym stosować jedną główną zasadę w działaniach inwestycyjnych tj. należy unikać lokalizowania funkcji produkcyjnej i pochodnych w strefach mieszkaniowych i odwrotnie.

W ocenie Wojewody wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej w strefie usługowej powyższą zasadę narusza. Jest to naruszenie wyraźne, w szczególności w kontekście zapisu stanowiącego, że między funkcjami mieszkaniową a usługową nie ustala się proporcji, a zatem dopuszczalna jest zabudowa w całości mieszkaniowa. Dodatkowo wskazał Wojewoda, że opis przeznaczenia obszaru Centrum Handlowego (rozdział II. 1.3.5.2) znajduje się w rozdziale II. 1.3.5 (tereny o funkcji centrów usługowych) obok obszarów tzw. [..] Centrum (obszar IV.1, rozdział II.1.3.5.1). W zapisach dotyczących tego terenu wskazano jednoznacznie, że obszar nowego centrum przeznacza się w studium na "funkcję mieszaną usługową i mieszkaniową" oraz że zaleca się "łączenie funkcji usługowej, mieszkaniowej i handlowej". Powyższe świadczy o tym, że gdyby rzeczywiście intencją studium i jego autorów było wprowadzenie na obszarze Centrum Handlowego (obszar IV.2) zabudowy mieszkaniowej byłoby to jasno określone w zapisach studium dotyczących tego terenu.

Nie sposób bowiem uznać, że w ramach jednego rozdziału studium (II. 1.3.5), dotyczącego jednego obszaru (rozdział II.1.3.5.1 Nowe Centrum - IV.1) intencją autora studium było dopuszczenie możliwości wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej wprost, a na drugim obszarze (rozdział II. 1.3.5.2 Centrum Handlowego - IV.2) nie wprowadzanie zapisów dotyczących zabudowy mieszkaniowej, przy jednoczesnym domniemaniu możliwości jej wprowadzenia.

Formułując kolejny zarzut dotyczący naruszenia zaskarżoną uchwałą postanowień studium wskazał Wojewoda, że uchwała w sprawie planu miejscowego narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie zmiany "23"/zał. graficzny 1.22, poprzez dozwolenie lokalizacji zabudowy jednorodzinnej na terenie oznaczonym w studium jako V.3 (dotyczy to kart 03MN/P, 04MN/P i 05MN/P). W podrozdziale II. 1.3.6. na str. 411 (stanowiącym opis terenu V.3 -przewaga funkcji produkcyjno - usługowej) studium przewiduje dwa warianty: wariant pierwszy (I) gdy dany obszar jest zabudowany lub częściowo zabudowany funkcją produkcyjno-przemysłową, "zaleca się kontynuację tych funkcji lub podobnych, natomiast należałoby wykluczyć funkcję mieszkaniową (poza funkcją związaną z dozorem obiektów)". Drugi wariant (II), gdy w danym obszarze nie występuje zabudowa produkcyjna, "dopuszcza się wprowadzenie funkcji mieszkaniowej, lecz z przestrzeganiem polityki przestrzennej w formule otwartej, na zasadach omówionych we wstępie tego rozdziału".

W kwestionowanym przez organ nadzoru przypadku, na terenie objętym kartą 03MN/P występuje (na podkładzie mapowym) zarówno zabudowa mieszkaniowa, jak i produkcyjna, a na rysunku "Kierunków..." studium obszar ten jest oznaczony jako "tereny o przewadze zabudowy produkcyjnej i usługowej". Terenowi UMW ze zmiany "34" na załącznikach graficznych odpowiada zapis § 3 ust. 1 pkt 74.

Zgodnie z zapisami studium funkcja wiodąca stref nie wyklucza występowania innych funkcji towarzyszących. Dopuszcza się również zmianę istniejących funkcji wiodących na projektowane funkcje towarzyszące i odwrotnie. W ocenie Wojewody należy przy tym stosować jedną główną zasadę w działaniach inwestycyjnych tj. należy unikać lokalizowania funkcji produkcyjnej i pochodnych w strefach mieszkaniowych i odwrotnie (str. 405 studium).

Kolejne naruszenie dotyczy zmiany "38"/ zał. graficzny 1.33, poprzez dozwolenie lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) na terenie 1.7.B studium, oznaczonym graficznie jako "tereny o przewadze zabudowy produkcyjnej lub usługowej", nazywane też w podrozdziale II. 1.3.2.1 "terenami postoczniowymi". Ani z oznaczeń graficznych studium, ani z jego zapisów w przywołanym podrozdziale nie wynika możliwość dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Terenowi MN ze zmiany "38" na załącznikach graficznych odpowiada zapis § 3 ust. 1 pkt 83, 84 i 85 tekstu badanej uchwały.

Uchwała w sprawie planu miejscowego narusza ponadto ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie zmiany "41"/zał/ graficzny 1.36, poprzez dozwolenie lokalizacji zabudowy zagrodowej i usługowej (RM,U) na terenie oznaczonym w studium jako VII.2, który zgodnie z treścią podrozdziału II. 1.3.8 tekstu studium jest terenem wyłączonym z zabudowy jako teren zalewowy. Ponadto studium wskazuje, że na terenach zamkniętych obowiązują inne uregulowania, działania inwestycyjne nie podlegają bowiem ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na terenach zalewowych i zamkniętych dopuszcza się realizację infrastruktury technicznej i drogowej pod warunkiem uzyskania zgody odpowiednich organów. Terenowi RM,U ze zmiany "41" na załącznikach graficznych odpowiada zapis § 3 ust. 1 pkt 91 i pkt 92 uchwały.

Uchwała w sprawie planu miejscowego narusza zdaniem Wojewody również ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie zmiany "45"/ zał. 1.39, poprzez dozwolenie lokalizacji zabudowy usługowo-produkcyjnej (UP) na terenie oznaczonym w studium jako IV.2 "Centrum Handlowe", opisanym w podrozdziale II.1.3.5.2. na str. 410-411 studium. W tekście tego podrozdziału nie przewiduje się dla tego terenu funkcji produkcyjnej. Ponadto, oznaczenia graficzne w studium dla tego terenu przewidują funkcję terenu o przewadze zieleni rekreacyjnej i izolacyjnej z zabudową produkcyjną i usługową (główną funkcją jest zieleń), oraz lokalizację projektowanego prestiżowego centrum usługowego (co z stoi w sprzeczności z funkcją produkcyjną).Terenowi UP ze zmiany "45" na załącznikach graficznych odpowiada zapis § 3 ust. 1 pkt 94 uchwały.

Ostatnie z zarzucanych naruszeń dotyczy zmiany nr "27", na załączniku graficznym nr 1.24. Zapisami tymi wprowadzono funkcję U,MN" (czyli funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej łączonej z funkcją usług innych). Teren U,MN leży na obszarze II.4 studium opisanym w podrozdziale II. 1.3.3.1. na str. 407-408. Zgodnie z oznaczeniem graficznym na rysunku studium, jest to "teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", a zgodnie z tekstem studium, dopuszcza się w nim realizację funkcji usługowej o charakterze usług osiedlowych obsługujących mieszkańców pobliskich osiedli. W studium (str. 408) znajduje się natomiast zapis, że "Na obrzeżach tych osiedli dopuszcza się w zasadzie wszelkie inne funkcje, pod warunkiem, że nie będą one stanowić uciążliwości dla mieszkańców", definiując dalej tą uciążliwość jako "tzw. odczucia społeczne czy też wolę społeczeństwa odnośnie do projektowanej funkcji. Wola społeczeństwa powinna być rozstrzygana na etapie procedury sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, podczas debat społecznych, wniosków i uwag do planu itp.".

Przyjmując zasadę związania ustaleniami studium na etapie sporządzania planów miejscowych wskazał Wojewoda, że wprowadzenie powyższych zapisów miało na celu takie kształtowanie postanowień planów miejscowych, aby w przypadku wprowadzenia innej funkcji niż zabudowa jednorodzinna dokonać analizy uciążliwości dla mieszkańców. Studium wskazuje, że wola mieszkańców w tym zakresie powinna być szczegółowo analizowana, np. w toku dyskusji publicznych. Uznać zatem należy, że możliwość wprowadzenia innej funkcji niż zabudowa jednorodzinna jest wyjątkowa i uzależniona od dokładnej analizy potrzeb mieszkańców na danym terenie, która powinna być dokonana nie tylko w toku zgłaszania uwag czy wniosków do planu, ale także w toku np. debat, spotkań. Wprowadzenie zabudowy usługowej musi być zatem poprzedzone - co wynika z zapisów studium - rozważeniem wszelkich głosów mieszkańców - zarówno aprobujących jak i krytycznych. W przeciwnym razie wprowadzenie zabudowy usługowej stanowiło będzie naruszenie studium.

W przedmiotowej sprawie, w dokumentacji planistycznej znajdują się tylko dwa wnioski (uwagi) K. Ż. (właściciela lub zarządcy lokalu położonego na terenie U/MN): pierwszy o zmianę funkcji terenu z lokalem na usługową, drugi o rozsunięcie (przybliżenie do granic terenu) nieprzekraczalnych linii zabudowy. Jak wynika z dokumentacji planistycznej i treści badanej uchwały - oba te wnioski zostały uwzględnione. Brak natomiast sygnałów, uwag lub wniosków przeciwnych.

Tymczasem w toku postępowania nadzorczego do Wojewody wpłynęło pismo, w którym wskazano, że na kwestionowanym obszarze U,MN znajduje się lokal gastronomiczno-rozrywkowy, działający w godzinach dziennych i nocnych, który można uznać za punkt usług osiedlowych. Wydaje się zatem zasadne przyjęcie, że w toku tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przeanalizowano w sposób wystarczający wszelkich sugestii mieszkańców za zakresie terenu U,MN, czym naruszono ustalenia studium. Uznać należy bowiem, że skoro gmina zapisuje w studium (str. 407-408) dopuszczalność wprowadzenia jakiegokolwiek przeznaczenia terenu stanowiącego na danym obszarze jako wyjątek (tak tutaj wyjątkiem jest funkcja usługowa, a regułą zabudowa mieszkaniowa) i uzależnia jego wprowadzenie od np. uciążliwości dla mieszkańców, to powinna dopełnić wszelkich starań, aby tę uciążliwość na etapie procedowania planu miejscowego zbadać. W tej sprawie nie dopełniono tego wymogu, wprowadzając zabudowę usługową, mimo sprzeciwu mieszkańców uwidocznionego chociażby w treści pisma skierowanego do Wojewody.

Mając na uwadze powyższe argumenty wniósł Wojewoda o stwierdzenie, że uchwała nr XXVIII/236/2017 Rady Miejskiej z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta jest sprzeczna z prawem i stwierdzenie jej nieważności, a tym samym wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie.

Rada wskazała, że u podstaw wniesionej skargi leżą błędne ustalenia faktyczne co do obszaru, którego dotyczyły prace planistyczne i obszaru objętego uchwałą w sprawie planu miejscowego, jak też dowolna ocena ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz zakresu związania ustaleniami studium przy sporządzaniu zaskarżonego planu miejscowego.

Skarga Wojewody opiera się o błędne ustalenie, że przyjęta zmiana planu miejscowego wykracza poza obszar wskazany w uchwale intencyjnej, tj. uchwale nr XLVII/385/2014 Rady Miejskiej z dnia 25 września 2014r. Wadliwie utożsamia bowiem obszar prac planistycznych i obszar objęty zmianą planu zagospodarowania przestrzennego z obszarami, dla których dokonano zmian ustaleń graficznych na rysunku planu (ustalono załączniki uchwały - rysunki prezentujące poszczególne zmiany uszczegóławiające rysunek planu).

Tymczasem zarówno przedmiotem uchwały intencyjnej, jak i całej procedury planistycznej, w tym opiniowania i uzgodnień, był cały obszar planu, w jego granicach wynikających z uchwały z 27 stycznia 2005 r. z uwzględnieniem wyłączeń dokonanych później innymi planami miejscowymi lub wyłączeń szczególnych (oznaczonych jako "pozostałe obszary wyłączone"). Stanowi o tym jednoznacznie załącznik graficzny do uchwały intencyjnej z 25 września 2014 r. i wskazana na nim "granica obszaru zmiany mpzp", zgodnie z pierwszym oznaczeniem zawartym w legendzie tego rysunku.

Obszar objęty zaskarżoną uchwałą obejmuje w konsekwencji cały obszar miasta, z wyłączeniem terenów objętych odrębnymi planami miejscowymi oraz pozostałych terenów wyłączonych, w obu przypadkach zaznaczonych na rysunku uchwalonej zmiany planu kolorem zielonym (pkt 5 legendy na rysunku zmiany planu, stanowiącej załącznik do skarżonej uchwały).

Zarzuty Wojewody traktują natomiast jako objęte ustanawianą zmianą planu wyłącznie tereny, dla których sporządzono uszczegóławiające rysunki planu (załączniki nr 1.11 - 1.39 do uchwały dotyczącej zmiany planu), ujęte na części rysunkowej uchwalanej zmiany planu w formie tabelarycznego zestawienia obok metryki rysunku i zobrazowane na rysunku z niebieskim kratkowaniem (pkt 6 legendy), z jednoczesnym powołaniem numerów obszarów z tego zestawienia.

W konsekwencji zarzuty Wojewody, iż zmiany wprowadzane zaskarżoną uchwałą w części tekstowej planu miejscowego z 2005 r. wykraczają poza granice uchwały intencyjnej i powodują skutki dla osób legitymujących się tytułem prawnym do terenów poza obszarem wprowadzanej zmiany, są nieprawdziwe.

Zarzuty dotyczące wskaźnika intensywności zabudowy (§ 3 ust.1 pkt 1) oraz zapisów dotyczących stref otwartych (§ 3 ust.1 pkt 2), granic obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji (§ 3 ust.1 pkt 3], ochrony przyrody (§ 3 ust.1 pkt 4), miejsc parkingowych (§ 3 ust.1 pkt 11) i ochrony przeciwpowodziowej (§ 3 ust.1 pkt 12 i 13), z punktu widzenia dopuszczalności ich ustanowienia w odniesieniu do całego obszaru objętego planem z 2005 r., nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu sprzeczności uchwalonej zmiany planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, przyjętego uchwałą nr XXXVII/291/2013 z dnia 31 października 2013 r., w pierwszej kolejności zauważyła Rada, że Wojewoda błędnie ustalił wzorzec przeprowadzonej kontroli legalności skarżonej uchwały w kontekście norm art. 9 ust. 4, art. 15 ust.1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkiem czego sformułował błędną ocenę w zakresie prawidłowości przyjętej zmiany plany miejscowego.

Wszystkie zarzuty niezgodności zmiany plany miejscowego ze studium wychodzą bowiem wyłącznie od analizy załączników graficznych uchwały prezentujących szczegółowe zmiany w rysunku planu, a nie, jak być powinno, łącznie od rysunku i tekstu zmiany planu miejscowego, a ponadto traktują wybiórczo tekst studium. Kluczowy dla oceny zasadności tych zarzutów rozdział II.1.3.1. "Ogólne zasady zmian w przeznaczeniu i użytkowaniu terenu" powoływany jest w argumentacji skargi tylko wybiórczo (analiza ogranicza się wyłącznie do przypadku występowania funkcji produkcyjnej i mieszkaniowej naprzemiennie), w oderwaniu od pozostałych zasad, bez ich łącznej i całościowej analizy, ponadto przyjęte przez Wojewodę rozumienie analizowanej zasady jest opaczne.

W konsekwencji zarzuty oparte są zasadniczo jedynie na instrumentalnym zestawieniu rysunków planu i studium oraz w istocie lekceważą programową funkcję studium i jego aksjologiczną podbudowę, akcentowaną w skardze.

Wojewoda, prowadząc analizę odnośnie alternatywy funkcji produkcyjnej i mieszkaniowej uznaje za nielegalne funkcje, które są funkcjami faktycznie istniejącymi w obszarze planu (zarzuty odnośnie załączników graficznych 1.15, 1.22., 1.24, 1.36., 1.38, 1.39), i które w myśl "Ogólnych zasad zmian w przeznaczeniu i użytkowaniu terenu" mogą być kontynuowane ("Generalnie w poszczególnych obszarach przestrzenno-urbanistycznych określa się przeznaczenie i użytkowanie terenu, określając jego funkcję wiodącą i dopuszczając funkcje towarzyszące, przy czym w studium nie wprowadza się obowiązku likwidacji czy też zmiany charakteru istniejących funkcji, które mogą funkcjonować równolegle z projektowanymi funkcjami w studium. Decydujące zdanie mają w tym przypadku właściciele nieruchomości, którzy mogą użytkować swoją własność w sposób dotychczasowy. Ponadto w każdej strefie dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i drogowej, w tym publicznej.").

Dalej Rada zauważyła, że zarzuty Wojewody odnośnie zmiany planu przyjmowanej zaskarżoną uchwałą w istocie w części są zarzutami wobec ustaleń planu z 2005 r. lub wobec studium z 2013 r. Zarzuty te kontestują bowiem treści, które nie są przedmiotem zmiany, a zatem wykraczają poza przedmiot zaskarżenia.

Powyższe dotyczy w szczególności zarzutu nielegalności funkcji planistycznych ustanowionych faktycznie w planie miejscowym w 2005 r., a podtrzymywanych w skarżonej uchwale (zarzuty odnośnie załączników graficznych 1.15, 1.22., 1.39), chociaż dalsze wykonywanie tych funkcji na obszarze planu jest wprost dopuszczane w studium z 2013 r.

W kontekście tym odczytywana powinna być również wprowadzana zaskarżoną uchwałą zmiana definicji wskaźnika intensywności zabudowy, zawartej w tekście planu z 2005 r., co umknęło ustaleniom organu nadzoru. Zmiana ta ma bowiem charakter dostosowujący dotychczasową definicję zawartą w planie miejscowym z 2005 r., powstałą przed nowelizacją art. 15 ust.2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z tym niezgodną z obowiązującym stanem prawnym do definicji ustawowej. Zmiana ta uwzględnia jednocześnie okoliczność, że brak jest ustawowej definicji zabudowy oraz, że w ustaleniach planu formułuje się w odniesieniu do niektórych obszarów zakaz wykonywania kondygnacji podziemnych. Zwrot zawarty w nowej definicji: "plan dopuszcza stosowanie kondygnacji podziemnych, o ile z treści Planu dla danego terenu nie wynika inaczej" oznacza, że tam gdzie kondygnacje takie są dozwolone, sposób liczenia wskaźnika w pełni odpowiada definicji ustawowej, zaś tam, gdzie takiego przyzwolenia nie ma, plan wyjaśnia, że na tę całkowitą powierzchnię składają się kondygnacje nadziemne. Definicją uszczegóławia więc jedynie nieostre pojęcia ustawowe i podaje dwa wzory na liczenie tego wskaźnika zgodnie z ustawą.

Zarzut, że definicja ta rozmija się z ustawą jest więc bezzasadny. Nowa definicja usuwa bowiem dotychczasowe problemy interpretacyjne, może być stosowana w zgodzie z art.15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p., jak też uwzględnia ustalenia planu kształtujące zabudowę

Dalej Rada Miejska wskazał, że kontrola przestrzegania art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie związania ustaleniami studium przy wprowadzaniu inkryminowanej zmiany planu miejscowego, opiera się w istocie o model "zgodności" z zapisami studium i jest prowadzona na płaszczyźnie wykładni gramatycznej zapisów studium. Kontrola ta opiera się w konsekwencji o brzmienie art. 20 ust. 1 u.p.z.p.a. obowiązujące przed 21 października 2010 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Tymczasem motywem wprowadzonej zmiany, polegającej na zastąpieniu kryterium zgodności przesłanką "nie narusza ustaleń studium", było, w świetle uzasadnienia tej nowelizacji, przede wszystkim umożliwienie kształtowania ustaleń planu w sytuacji, w której nie mają one literalnego odpowiednika w zapisach studium (z racji, iż w studium być nie muszą lub nie mogą, co dotyczy w szczególności zakazu zawierania w studium ustaleń właściwych planowi miejscowemu). Stawiany wielokroć w skardze zarzut braku zapisów studium jako podstawa twierdzenia o nielegalności ustaleń planu nie dowodzi zatem tej nielegalności.

Natomiast argumentacja dotycząca tak postawionego zarzutu nie odnosi się ani do kierunkowego charakteru studium, ani elastyczności i potrzeby konkretyzacji ustaleń studium w procedurze tworzenia lub zmiany planu miejscowego, ani też sposobu wykonania przez Radę Miejską kompetencji do autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego.

Powyższe uchybienia powodują, że zdaniem Rady Miejskiej wadliwie rozumiane są przez Wojewodę: rola studium oraz charakter tego dokumentu planistycznego w kontekście związania nim przy tworzeniu ustaleń planu miejscowego. Przejawia się to przede wszystkim w oczekiwaniu literalnej zgodności ustaleń zmienianego planu z zapisami studium oraz wadliwej interpretacji zapisów studium mających postać alternatywy. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazała Rada, że organ nadzoru nie ma kompetencji do ustalania kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu z ustaleniami studium, czego przejawem są w rzeczywistości stawiane zarzuty, a co przynależy władztwu planistycznemu gminy, sposób wykonywania nadzoru przez Wojewodę bezprawnie ingeruje więc w to władztwo.

Odnośnie zarzutu dotyczącego zmiany przedstawionej na zał. graf. 1.15 teren 10.MW/U Rada wskazała, że ustalone przeznaczenie terenu dopuszczające zabudowę mieszkaniową wielorodzinną jest zgodne z dotychczasowym planem z 2005 r., natomiast nie narusza ustaleń studium, gdyż studium wskazuje jedynie, jako "wiodącą" dla całej strefy IV.2 Centrum Handlowe funkcję usługową - określone kierunki rozwoju struktur przestrzennych to "tereny o przewadze zabudowy usługowej", natomiast nie wyklucza to funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Brak możliwości sytuowania funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie 10.MW/U mogłoby spowodować roszczenia właścicieli nieruchomości ze względu na zmianę przeznaczenia powodującą obniżenie wartości tych nieruchomości. Plan nie narusza ustaleń studium, lecz właśnie pozwala na elastyczne podejście przy ustalaniu szczegółowego przeznaczenia terenów.

Podkreślenia wymaga, że studium dozwala na kontynuowanie funkcji już faktycznie realizowanych na danym terenie, jak też, że ustala zasady stosowania mieszanych oznaczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przekonaniu Rady Wojewoda pierwszej z tych zasad nie dostrzega, a drugą stosuje wadliwie, odwołuje się bowiem wyłącznie do fragmentu adekwatnych ustaleń studium. Wskazane w skardze przetworzenie zapisów studium: "Rozdział II.1.3.1 studium (strona 405) wskazuje co prawda, że funkcja wiodąca nie wyklucza występowania funkcji towarzyszących i odwrotnie. Należy jednak przy tym stosować jedną główną zasadę w działaniach inwestycyjnych tj. należy unikać lokalizowania funkcji produkcyjnej i pochodnych w strefach mieszkaniowych i odwrotnie", jest niepełne i nazbyt upraszczające, a przez to wywodzone stąd przez Wojewodę wnioski są dowolne.

Z pełnych ustaleń studium w adekwatnym zakresie wynika, że (str.405);

"Generalnie w strefach zabudowanych zachowuje się istniejącą funkcję wiodącą. Oczywiście funkcja wiodąca stref nie wyklucza występowania istniejących obiektów o funkcjach innych, jak również nie wyklucza możliwości realizacji obiektów o funkcjach towarzyszących funkcjom wiodącym. Dopuszcza się również zmianę istniejących funkcji wiodących na projektowane funkcje towarzyszące i odwrotnie. Należy stosować jedną główną zasadę w działaniach inwestycyjnych tj. należy unikać lokalizowania funkcji produkcyjnej i pochodnych w strefach mieszkaniowych i odwrotnie.

Natomiast w przypadku występowania obu tych funkcji naprzemiennie nie zaleca się w sposób nadmierny rozbudowywać tej funkcji, która jest w sprzeczności z wiodącą funkcją stref. Dla obszarów niezabudowanych w studium wyznacza się funkcję wiodącą, przy czym dopuszcza się możliwość zmiany funkcji wiodącej, w zależności od koniunktury gospodarczej. I tak w obszarze przestrzenno-urbanistycznym przeznaczonym w studium dla wiodącej funkcji, np. mieszkaniowo-usługowej, dopuszcza się wprowadzanie funkcji produkcyjnej, pod warunkiem zmiany funkcji wiodącej dla całego obszaru lub jego części w sposób uniemożliwiający mieszanie się funkcji wzajemnie wykluczających się (tj. mieszkaniowej i produkcyjnej) oraz pod warunkiem, że wprowadzona zmiana funkcji nie spowoduje pogorszenia się warunków dla zabudowy istniejącej.

Rada Miejska stoi na stanowisku, że traktowanie wynikającej ze wskazanych zapisów studium alternatywy wyłącznie jako alternatywy rozłącznej nie ma uzasadnienia. Świadczy o tym zarówno możliwość utrzymania w planie funkcji faktycznie realizowanych, a odmiennych od funkcji wiodącej, jak też sformułowanie zasady dotyczącej funkcji występujących naprzemiennie w formule zalecenia (wytycznej). Zwrotu "nie zaleca się" nie można utożsamiać z "wyklucza się", jak zdaje się to czynić Wojewoda.

Pełnomocnik Rady podkreślił, że samo określenie (nazwa) funkcji nie daje wystarczającej podstawy dla apriorycznego przyjęcia ich konfliktu, zaś uciążliwość czy pogorszenie warunków powinny być oceniane nie przez pryzmat nazw funkcji, lecz wyników przeprowadzonej strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, stanowiącej element procedury planistycznej. Gwoli przykładu, bowiem - działalność produkcyjna (np. browar restauracyjny) - może być nieuciążliwa, zaś źródłem takiej uciążliwości może być intensywna zabudowa mieszkaniowa czy związana z nią infrastruktura komunikacyjna. Co za tym idzie ustalenia planu powinny być również determinowane uwarunkowaniami ekofizjograficznymi oraz zagospodarowaniem przestrzennym danego terenu.

Teza, iż studium nie dopuszcza w planie miejscowym koegzystencji funkcji zapisanych w studium alternatywnie i wymusza całkowite wykluczenie jednego z członów alternatywy, jest więc na gruncie tego studium nieprawdziwa.

W odniesieniu do zarzutu dot. zmiany przedstawionej na zał. graf. 1.22 tereny 03MN/P, 04MN/P, 05MN/P za w pełni aktualną uznała Rada argumentację przedstawioną w punkcie poprzedzającym.

Ustalone przeznaczenia terenów są analogiczne jak w dotychczasowym planie z 2005 r. (na zał. 4.2.11 mpzp z 2005 r.), uwzględniają zgłoszone wnioski i stan zabudowy i zagospodarowania części działek (występuje tu funkcja mieszana, zgodnie z generalnymi ustaleniami planu dla jednostki UMN3 - "Przemysłowa"). Według studium wiodące kierunki rozwoju struktur przestrzennych dla tej części miasta to "tereny o przewadze zabudowy produkcyjno-usługowej", zmiana planu uwzględnia tę dyspozycję funkcjonalną, natomiast wykluczenie funkcji mieszkaniowej z tych terenów powodowałoby roszczenia ze strony właścicieli nieruchomości.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (art. 144 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska) wszelkie działania mogące powodować uciążliwość muszą być realizowane tak, by zasięg potencjalnych uciążliwości nie wykraczał poza teren, do którego inwestor (prowadzący instalację) posiada tytuł prawny (według zapisów planu z 2005 r. - obowiązuje "ograniczenie uciążliwości funkcji produkcyjnej do granic własnej działki"), zatem funkcjonowanie w obrębie jednego terenu funkcji produkcyjnych i mieszkaniowych nie musi być zawsze konfliktowe i w związku z tym wykluczone.

Przedstawienie zmian na dodatkowym załączniku graficznym obejmujące także tereny 03MN/P, 04MN/P i 05MN/P łącznie z drogą 12KDZ i pozostałymi sąsiadującymi terenami ma za zadanie ułatwienie korzystania z dokumentu zmiany planu.

W odniesieniu do zarzutu zmiany przedstawionej na zał. graf. 1.27 terenu 10.U,P za w pełni aktualną uznała Rada argumentację przedstawioną w odpowiedzi na zarzut odnoszący się do załącznika 1.15.

Zmiana planu ustala przeznaczenie terenu zgodne ze stanem faktycznym, co nie jest sprzeczne z dyspozycjami zawartymi w studium, które określa wiodące "kierunki rozwoju struktur przestrzennych" dla tej części strefy jako "tereny zabudowy śródmiejskiej o przewadze funkcji mieszanej usługowej i mieszkaniowej", studium dopuszcza bowiem w zapisach dotyczących zasad ogólnych także funkcje uzupełniające czy towarzyszące funkcji wiodącej określonej nie dla konkretnego terenu, nieruchomości a dla większego obszaru, w tym wypadku strefy śródmiejskiej.

W odniesieniu do zarzutu dotyczący zmiany przedstawionej na zał. graf. 1.29 tereny MN,U oraz UMW w jedn. UP3 – [..] wniosła Rada o uznanie argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na zarzut odnoszący się do załącznika 1.15. Ustalone przeznaczenia dla terenu MN,U są zgodne z faktycznym sposobem jego zagospodarowania, użytkowania terenów, przy czym nie jest to sprzeczne z ustalonymi w studium wiodącymi kierunkami rozwoju struktur przestrzennych określonymi jako tereny zabudowy mieszkaniowej (pas bezpośrednio wzdłuż drogi) oraz "tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej i usługowej".

Teren UMW jest zgodny z dyspozycją co do kierunków rozwoju struktur przestrzennych w kierunku terenów o przewadze zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Nie narusza to zatem ustaleń studium. Plansza uwarunkowań studium, do której odwołuje się Wojewoda w swojej argumentacji (nr 44) nie może stanowić podstawy dla określania docelowego przeznaczenia terenu w planie miejscowym, gdyż nie jest elementem stanowiącym w ramach dokumentu studium, nie zawiera ustaleń, bowiem ustaleniami takimi są jedynie zapisy graficzne wskazane w zał. nr 3 do uchwały nr XXXV1I/291/2013 Rady Miejskiej z 31 października 2013 r. - kierunki zagospodarowania przestrzennego.

W odniesieniu do zarzutu dotyczący zmiany przedstawionej na załączniku graficznym 1.33 teren MN wniosła Rada o uznanie argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na zarzut odnoszący się do załącznika 1.15. Ustalone przeznaczenie uwzględnia stan faktyczny, istniejące zagospodarowanie i zabudowę, nie jest to sprzeczne z ustaleniami studium, które poza funkcją wiodącą w tym wypadku określoną na zał. 3 Kierunki zagospodarowania przestrzennego, jako "tereny o przewadze zabudowy produkcyjnej lub usługowej". W jednostce, dla której studium wskazuje taki kierunek rozwoju struktur przestrzennych funkcje produkcyjne i usługowe będą mogły być rozwijane, zmiana planu dotyczy bowiem jedynie ściśle wskazanego ograniczonego powierzchniowo terenu, stanowiącego niewielką część jednostki. Zabudowa mieszkaniowa występująca w jednostce ma cechy zabudowy historycznej, są to obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków. Wykluczenie tej funkcji naruszałoby więc dodatkowo zasady ochrony tych obiektów ustalone w studium i planie.

Co do zarzutu dotyczącego zmiany przedstawionej na zał. graf. 1.36 - teren RM,U Rada wskazała, że Wojewoda wadliwie uznaje teren objęty przedmiotowymi ustaleniami za "teren zalewowy", choć istotnie część terenu jest położona w zasięgu terenów zagrożonych niebezpieczeństwem powodzi, co uwzględniono w uchwale poprzez odpowiednie zapisy ustaleń i uzgodniono z RZGW. Ustalone przeznaczenie uwzględnia stan faktycznego zagospodarowania, zabudowy i użytkowania terenów (RM), dodając do tych przeznaczeń uzupełniającą funkcję usługową, co należy uznać za zgodne z dyspozycjami studium i wskazanym kierunkiem rozwoju struktur przestrzennych.

Dodatkowo wskazała Rada, że brak jest podstaw dla traktowania nawet terenów zalewowych jako bezwzględnie wyłączonych z możliwości zabudowy. Ustalenie przeznaczenia takich terenów nie jest bowiem równoznaczne z możliwością faktycznego ich zagospodarowania zgodnie z takim przeznaczeniem. Konsumpcja funkcji zabudowy jest bowiem zależna od zgody dyrektora RZGW na odstępstwo od zakazu wznoszenia obiektów budowlanych, wydawanej w trybie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne.

W odpowiedzi na zarzut dotyczący zmiany przedstawionej na zał. graf. 1.39 - teren UP przy ul. M. Rada wskazała, że zgodnie z dyspozycjami studium jest to fragment wskazany jako "tereny o przewadze zieleni rekreacyjnej i izolacyjnej z zabudową produkcyjną i usługową" - ustalone przeznaczenie terenu usługowo-produkcyjne mieści się zatem w tzw. "wiodącej" funkcji, funkcje zieleni oraz ewentualna wskazywana w studium dyspozycja dotycząca możliwości lokalizacji także funkcji "ogólnomiejskiego terenu rekreacji i sportu" będzie nadal możliwa w południowej części działki, poza terenem UP.

Należy przy tym dodać, że studium nie wskazuje konkretnej lokalizacji takiego terenu rekreacji i sportu, a teren pomiędzy ulicą M. kanałem a terenem kolejowym jest w całości własnością prywatną. Zmiana planu sformułowana została w sposób szanujący prawo własności właściciela nieruchomości oraz jego wnioski przy jednoczesnym zachowaniu możliwości docelowego wykorzystania części terenu prywatnego na cele publiczne (ZP wg dotychczasowego planu z 2005 r. oraz dyspozycje studium).

Odnośnie do powyższego zarzutu pozostaje w pełni aktualna wcześniejsza argumentacja dotycząca możliwości naprzemiennego występowania funkcji planistycznych i ich koegzystencji.

Natomiast co do zarzutu dotyczącego zmiany przedstawionej na zał. graf. 1.24 Rada wskazała, że ze studium wynika, że przyjęcie ustaleń planu, z racji odwołania w studium do definicji uciążliwości, zależy od wdrożenia mechanizmów partycypacyjnych i stanowiska określonych interesariuszy, jednakże nie stanowi to wystarczającej podstawy, aby uznać nielegalność planu tylko z tego powodu, że odnośnie do tego terenu wpłynęło mało wniosków do planu, a tym bardziej, że poza procedurą planistyczną, w toku postępowania nadzorczego, wpłynęło pismo kontestujące ustalenia zmienianego planu miejscowego.

Rada podkreśliła, że o realizacji wymagań studium decyduje dotrzymanie wymagań związanych z udziałem społeczeństwa i zapewnieniem ochrony środowiska, przewidzianych w procedurze tworzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do wymagań tych zaliczyć należy takie instytucje prawne jak: strategiczna ocena oddziaływania na środowisko wraz z prognozą tego oddziaływania, zbieranie wniosków od zainteresowanych, debata otwarta dla społeczeństwa. Wszystkie te wymagania zostały w pełni zrealizowane w procedurze planistycznej poprzedzającej przyjęcie skarżonej uchwały.

Poziom faktycznego zainteresowania społecznego proponowanymi zmianami ustaleń planu nie stanowi tu kryterium oceny legalności procedury i samego planu

Wskazała Rada Miejska, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał zapisy studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2016 r., sygn. II SA/Kr 743/16). Sytuacja taka nie ma miejsca w odniesieniu do zaskarżonej zmiany planu, jeśli, właściwie pojmować rolę i charakter ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i stosować w pełni rozdział II.1.3.1. "Ogólne zasady zmian w przeznaczeniu i użytkowaniu terenu". Zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium - a działanie Rady Miasta taką politykę prawidłowo realizuje, zaś skarga Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i zawarte w niej zarzuty niezgodności uchwalonej zmiany z przepisami prawa nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym powinna ona zostać oddalona.

W piśmie procesowym z dnia 25 października 2017 r. pełnomocnik organu potrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, że używając w skardze pojęcia "podkład mapowy" miał na myśli urzędową kopię mapy zasadniczej, z wykorzystaniem której sporządzono kwestionowany plan miejscowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W przedmiotowej sprawie skarga złożona została przez Wojewodę w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446), zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przepis art. 93 ust. 1 koresponduje z postanowieniami art. 91 ust. 1 u.s.g., w których ustawodawca zakreślił organowi nadzoru 30-dniowy termin do stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. Upływ tego terminu powoduje, że organ nadzoru traci kompetencję do zastosowania środka nadzoru i może jedynie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Realizując kompetencję wynikającą z art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie jest przy tym skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi.

Jednocześnie sposób kontroli sądowej w niniejszej sprawie wyznacza treść przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zmiana art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dokonana została przez art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1777), z mocą obowiązującą od dnia 15 listopada 2015 r., na podstawie art. 54 tej ustawy. Tak więc w aktualnym stanie prawnym tylko "istotne", a nie każde naruszenie zasad sporządzania planu prowadzić może do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części. Należy też wyjaśnić, że przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. określający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści mogą być wydane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.: istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu.

Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust.

1. 6. Ust.

1. 2. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1 jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska podjęła w dniu 25 września 2014 r. uchwałę Nr XLVII/385/2014 w sprawie przystąpienia do sporządzenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta. W § 2 tej uchwały wskazano, że granice obszaru objętego planem określa załącznik do uchwały. Jednocześnie w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały wskazano, że obejmuje ona obszar miasta z wyłączeniem obszarów, w których funkcjonują odrębne miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz obszarów, które obecnie podlegają działaniom planistycznym. Tereny wyłączone zostały szczegółowo określone w punktach od 1 do 16.

Stosownie do treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W § 4 kontrolowanej uchwały Rady Miejskiej z 30 marca 2017 r., nr XXVII/236/2017, po stwierdzeniu, że "obszar opracowania obejmuje miasto w granicach administracyjnych z wyłączeniem:" szczegółowo wskazano zarówno obszary, dla których funkcjonują odrębne plany miejscowe, jak też obszary podlegające aktualnie działaniom planistycznym lub dla których wyłączone są takie działania.

Oceniając zarzut przekroczenia przedmiotową uchwałą zmieniającą granic obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do porządzenia planu należałoby wskazać oba przytoczone przepisy - art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ Sąd się zgadza, że przekroczenie w projekcie planu, a w konsekwencji w planie, obszaru gminy ustalonego w uchwale o przystąpieniu i przedstawionego na jej załączniku graficznym, stanowiłoby istotne naruszenie zasad sporządzenia planu.

Jednak z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, ponieważ z analizy treści obu dokumentów wynika, że obszary wskazane w uzasadnieniu uchwały z 25 września 2014 r. Nr XLVII/385/2014 w sprawie przystąpienia do sporządzenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta pokrywają się z obszarami objętymi kontrolowanym planem miejscowym

Uzasadniając zarzut przekroczenia przedmiotową uchwałą zmieniającą granic obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do porządzenia planu Wojewoda zarzucił także, że paragraf 3 uchwały wprowadza zmiany, których dokonano w tekście uchwały z 2005 r. w zakresie ustaleń ogólnych, które będą wywoływały skutki na przyszłość także dla terenów, które nie zostały objęte kwestionowaną uchwałą o zmianie planu miejscowego, a których pierwotny sposób zagospodarowania został określony w uchwale zmienianej, tj. w uchwale z 2005 r. Zmiany te dotyczą wskaźnika intensywności zabudowy (§ 3 ust.1 pkt 1) zapisów dotyczących stref otwartych (§ 3 ust.1 pkt 2), granic obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji (§ 3 ust.1 pkt 3], ochrony przyrody (§ 3 ust.1 pkt 4), miejsc parkingowych (§ 3 ust.1 pkt 11) i ochrony przeciwpowodziowej (§ 3 ust.1 pkt 12 i 13).

Dokonanie zmian ustaleń ogólnych uchwały z 2005 r. prowadzi bowiem, w przekonaniu Wojewody, do sytuacji, w której w przypadku chęci zmiany sposobu zagospodarowania terenów mieszczących się w zakresie uchwały z 2005 r. (a które nie są objęte zmianą z 2017 r.) konieczne będzie zastosowanie definicji intensywności zabudowy z uchwały z dnia 30 marca 2017 r.

Kontrolując zasadność powyższych zarzutów należało szczegółowo zbadać treść postanowień uchwały zmieniającej odnosząc je do uchwały zmienianej. Przede wszystkim, zdaniem Sądu, nie potwierdza się zarzut, że zmiana definicji uchwały zmieniającej dotyczy także terenów nieobjętych tą uchwałą.

Tymczasem zarówno przedmiotem uchwały intencyjnej, jak i całej procedury planistycznej, w tym opiniowania i uzgodnień, był cały obszar planu, w jego granicach wynikających z uchwały z 27 stycznia 2005 r. z uwzględnieniem wyłączeń dokonanych później innymi planami miejscowymi lub wyłączeń szczególnych (oznaczonych jako "pozostałe obszary wyłączone").

Stanowi o tym jednoznacznie załącznik graficzny do uchwały intencyjnej z 25 września 2014 r. i wskazana na nim "granica obszaru zmiany mpzp", zgodnie z pierwszym oznaczeniem zawartym w legendzie tego rysunku.

Obszar objęty zaskarżoną uchwałą obejmuje w konsekwencji cały obszar miasta, jednakże z wyłączeniem terenów objętych odrębnymi planami miejscowymi oraz pozostałych terenów wyłączonych, w obu przypadkach zaznaczonych na rysunku uchwalonej zmiany planu kolorem zielonym (pkt 5 legendy na rysunku zmiany planu, stanowiącej załącznik do skarżonej uchwały). Tym samym wprowadzone w § 3 kontrolowanego planu definicje pojęć użytych w planie dotyczą jedynie terenów dla których uchwalona została zmiana. Dla pozostałych terenów miasta, wyłączonych § 1 kontrolowanej uchwały z dnia 30 marca 2017 r. obowiązują albo dotychczasowe definicje zawarte w tekście uchwały Rady Miejskiej z 27 stycznia 2005 r., albo definicje wynikające z innych planów.

Zarzut Wojewody dotyczy także wprowadzenia do § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały nowej definicji pojęcia "wskaźnika intensywności zabudowy", przez który należy rozumieć "stosunek powierzchni ogólnej budynków, czyli sumy powierzchni wszystkich kondygnacji naziemnych, liczonej po obrysie zewnętrznym do powierzchni działek budowlanych objętych inwestycją; przy czym plan dopuszcza stosowanie kondygnacji podziemnych, o ile z treści planu dla danego terenu nie wynika inaczej".

W przekonaniu Wojewody definicja ta stanowi nieuprawnioną modyfikację definicji ustawowej. Do określenia parametru intensywności zabudowy brane są pod uwagę jedynie budynki oraz jedynie kondygnacje nadziemne, z pominięciem całkowicie kondygnacji podziemnych. W konsekwencji, zdaniem Wojewody, w przedmiotowej sprawie Rada Miejska dokonała nieuprawnionej modyfikacji sposobu ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy, naruszając w sposób istotny art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a także art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Także i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadnie w odpowiedzi na skargę podniesiono, że przedmiotowa zmiana ma charakter dostosowujący dotychczasową definicję zawartą w planie miejscowym z 2005 r., powstałą przed nowelizacją art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z tym niezgodną z obowiązującym stanem prawnym do definicji ustawowej.

Zmiana ta uwzględnia jednocześnie okoliczność, że brak jest ustawowej definicji zabudowy oraz, że w ustaleniach planu formułuje się w odniesieniu do niektórych obszarów zakaz wykonywania kondygnacji podziemnych. Zwrot zawarty w nowej definicji: "plan dopuszcza stosowanie kondygnacji podziemnych, o ile z treści Planu dla danego terenu nie wynika inaczej" oznacza, że tam gdzie kondygnacje takie są dozwolone, sposób liczenia wskaźnika w pełni odpowiada definicji ustawowej, zaś tam, gdzie takiego przyzwolenia nie ma, plan wyjaśnia, że na tę całkowitą powierzchnię składają się kondygnacje nadziemne. Definicją uszczegóławia więc jedynie nieostre pojęcia ustawowe i podaje dwa wzory na liczenie tego wskaźnika zgodnie z ustawą.

Odrębna grupą zarzutów jest niezgodność wskazanych w skardze zapisów planu z uchwałą nr XXXVII/291/2013 z 31 października 2013 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta.

Należy w tym miejscu wskazać, że jedną z podstawowych zasad obwiązujących przy sporządzaniu planów miejscowych jest związanie organów gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - art. 9 ust. 4 u.p.z.p.. W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu że nie narusza on ustaleń studium. Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 u.p.z.p. stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie – stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Należy przy tym pamiętać, że studium jest aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, a zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej.

Z uwagi na to, że studium jest aktem określającym jedynie kierunki polityki przestrzennej gminy jego zapisy powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać doprecyzowaniu na etapie sporządzania – w oparciu o takie studium – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc z całą pewnością stwierdzić, że zapisy studium zawierają konkretne rozwiązania planistyczne, choć niewątpliwie w wymiarze ogólnym jego charakteru niewątpliwie może przesądzać o przeznaczeniu danego terenu, w tym wskazywać w jakim kierunku plan miejscowy powinien ograniczać sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te są wpisane w istotę procesu planowania- patrz art. 1 ust. 2 u.p.z.p..

Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje zatem autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2473/12). W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle ustalenia wynikające ze studium.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że w przekonaniu Sądu planowane zagospodarowanie przestrzenne terenu wskazanych w skardze działek nie narusza ustaleń studium.

Należy w tym miejscu podkreślić, że z pełnych ustaleń studium (str. 405) w adekwatnym zakresie, przytoczonych w części historycznej niniejszego uzasadnienia wynika, że przedmiotowe studium dozwala na kontynuowanie funkcji już faktycznie realizowanych na danym terenie, jak też, że ustala zasady stosowania mieszanych oznaczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zasadnie pełnomocnik Rady w odpowiedzi na skargę podkreślił, że traktowanie wynikającej ze wskazanych zapisów studium alternatywy wyłącznie jako alternatywy rozłącznej nie ma uzasadnienia. Świadczy o tym zarówno możliwość utrzymania w planie funkcji faktycznie realizowanych, a odmiennych od funkcji wiodącej, jak też sformułowanie zasady dotyczącej funkcji występujących naprzemiennie w formule zalecenia (wytycznej). Zwrotu "nie zaleca się" nie można utożsamiać z "wyklucza się", jak zdaje się to czynić Wojewoda.

W przekonaniu Sądu zarzuty dotyczące sprzeczności postanowień kontrolowanej uchwały ze studium są niezasadne.

W szczególności dotyczy to zmiany zawartej w "8"/zał. graficzny 1.15, poprzez lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie oznaczonym w studium jako IV.2 Centrum Handlowe, zmiany "23"/zał. graficzny 1.22, poprzez dozwolenie lokalizacji zabudowy jednorodzinnej na terenie oznaczonym w studium jako V.3 (dotyczy to kart 03MN/P, 04MN/P i 05MN/P) zmiany "38"/ zał. graficzny 1.33, poprzez dozwolenie lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) na terenie 1.7.B studium, zmiany "41"/zał/ graficzny 1.36, poprzez dozwolenie lokalizacji zabudowy zagrodowej i usługowej (RM,U) na terenie oznaczonym w studium jako VII.2,. zmiany "45"/ zał. 1.39, poprzez dozwolenie lokalizacji zabudowy usługowo-produkcyjnej (UP) na terenie oznaczonym w studium jako IV.2 "Centrum Handlowe", opisanym w podrozdziale II.1.3.5.2. na str. 410-411 studium oraz zmiany nr "27", na załączniku graficznym nr 1.24.

Zasadnie wskazała Rada Miejska, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał zapisy studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji. Sytuacja taka nie ma miejsca w odniesieniu do zaskarżonej zmiany planu, jeśli, właściwie pojmować rolę i charakter ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i stosować w pełni rozdział II.1.3.1. "Ogólne zasady zmian w przeznaczeniu i użytkowaniu terenu". Zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium - a działanie Rady Miasta taką politykę prawidłowo realizuje.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę Wojewody.