Uzasadnienie
D. D. i R. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z dnia 9 kwietnia 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB") z dnia 26 lutego 2020 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
PINB prowadził powstępowanie w sprawie budowy obiektu o konstrukcji blaszanej, trwale związanego z gruntem, który pełni funkcję garażu o wymiarach 6 m x 3 m i wysokości 2,20 m, na działce nr [..] w C. przy osiedlu W. Jak ustalano, właścicielem działki jest Spółdzielnia Mieszkaniowa (dalej jako "Spółdzielnia"), a inwestorami byli małżonkowie D., w roku 2017. Budynek jest zlokalizowany w pierwszym szeregu obiektów i ma, zgodnie z numeracją przyjętą przez organ numer [..], zaś wg Spółdzielni nr [..].
Po przeprowadzeniu postępowania, w tym oględzin z dnia 19 września 2018 r. i 4 kwietnia 2019 r., PINB decyzją z dnia 26 lutego 2020 r. nakazał rozbiórkę spornego obiektu, zrealizowanego w warunkach samowoli uznając, że ze względu na treść obowiązującego na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest możliwa legalizacja garażu.
Rozpatrujący odwołanie inwestorów WINB decyzją z dnia 9 kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy podzielił ustalenia, że przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem, a na jego wykonanie, zgodnie z art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), dalej jako Prawo budowlane, w brzmieniu obwiązującym w dacie realizacji oraz w dacie rozstrzygania, konieczne było dokonanie zezwolenia, czego inwestorzy niespornie nie dopełnili. Jednakże podstawową przesłanką legalizacji jest zgodność obiektu z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, zaś przedmiotowy garaż warunku tego nie spełnia. Jak wynika z treści planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu między drogą krajową nr [..], a ul. K. w C., - uchwały Nr XXIX/154/2008 Rady Miejskiej z dnia 29 maja 2008 r., teren na którym usytuowano przedmiotowy obiekt oznaczony został jako 20.ZP, którego funkcją podstawową jest teren zieleni urządzonej, park, skwer, zieleńce z dopuszczeniem zagospodarowania sportowo- rekreacyjnego obsługującego sąsiednie tereny mieszkalne - np. plac zabaw dzieci, ogród osiedlowy, małe boisko (pkt a), natomiast dopuszczalną: ciąg pieszo-rowerowy o przebiegu wskazanym orientacyjnie na rysunku planu w kierunku wschodnim (pkt b). Jednocześnie, na terenie tym obowiązuje zakaz sytuowania garaży, miejsc postojowych i funkcji innych niż wymienione w pkt. a i b.
Wobec tego budynek garażu został postawiony niezgodnie z planem miejscowym i podlega rozbiórce na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw prawnych do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej.
Podnoszona przez odwołujących się okoliczność, że Spółdzielnia wystąpiła z wnioskiem o zmianę planu zagospodarowania nie ma wpływu na sprawę, gdyż stan prawny jest oceniany w chwili wydania decyzji.
W skardze zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe rozpoznanie materiału dowodowego i przyjęcie, że dowód z oględzin daje wystarczające podstawy do stwierdzenia, iż przedmiotowy garaż jest trwale związany z gruntem oraz posiada fundamenty. Jak wynika z treści skargi skarżący domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu wskazano, że konstrukcja garażu, złożona ze stalowych kształtowników, posadowiona jest i wypoziomowana na sześciu wolno ułożonych na gruncie betonowych bloczkach fundamentowych o wymiarach 38 x 25 x 14 cm i zamocowana do tych bloczków przy użyciu typowych kołków rozporowych, a nie śrub, jak twierdzą organy. Powierzchnia wewnętrzna, wyznaczona tymi sześcioma bloczkami fundamentowymi, wypełniona jest kostką brukową, ułożoną na podsypce z piasku bez użycia cementu, dlatego nie sposób uznać, że garaż jest w jakikolwiek sposób trwale związany z gruntem i posiada przy tym fundamenty. Ze względu na przeprowadzone oględziny i dokumentujące je fotografie niezrozumiałym jest więc twierdzenie organu, że garaż jest trwale związany z gruntem.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zatem sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c). W przeciwnym wypadku, nie stwierdzając ww. naruszeń, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście ww. zasad sąd wojewódzki uznał, że zarówno decyzja WINB, jak i poprzedzająca ją decyzja organu niższej instancji są zgodne z prawem, wobec czego nie ma podstaw do ich uchylenia.
Przedmiotem skargi uczyniono decyzję WINB utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego (garażu oznaczonego przez organ numerem [..]) zlokalizowanego na działce nr [..] w C. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Nakaz rozbiórki nie jest jednak orzekany bezwzględnie, gdyż przed jego orzeczeniem organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, budowa garażu o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, budowa ta wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.
Jak wynika z akt sprawy, należący do skarżących garaż znajduje się na działce nr [..] o powierzchni 2619 m2. Znajduje się na niej 7 garaży (nr [..]-[..]) oraz częściowo garaż nr [..]. Zatem łączna liczba garaży (każdy o powierzchni zabudowy 18 m2) na działce nie przekracza dwóch na każde 500m2 powierzchni działki. Po obliczeniu wskaźnika zabudowy organy słusznie uznały, że posadowienie przedmiotowego obiektu wymagało zgłoszenia robót budowlanych na podstawie art. ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
W toku postępowania ustalono, w szczególności na podstawie pisma Starosty z 20 czerwca 2018 r., że ani skarżący ani właściciel gruntu, tj. Spółdzielnia Mieszkaniowa, nie dokonali zgłoszenia ani nie wystąpili z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedmiotowego garażu. Brak zgłoszenia obligował zatem organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania legalizacyjnego.
Prowadząc to postępowanie organy nadzoru w pierwszej kolejności ustaliły, że przedmiotowy garaż znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym na mocy uchwały nr XXIX/154/2008 Rady Miejskiej z dnia 29 maja 2008 r. (Dz. Urz. Woj. z 2008 r., nr 112, poz. 2698) oznaczonym symbolem 20.ZP, tj. tereny zieleni urządzonej, parki, ogrody, zieleńce, na którym wprowadzono zakaz m.in. sytuowania garaży czy miejsc postojowych. Postanowienia planu są jednoznaczne, wobec czego należało stwierdzić, że w tej sytuacji przedmiotowy garaż jest niezgodny z uchwałą planistyczną, co oznacza brak możliwości doprowadzenia tej zabudowy do zgodności z przedmiotowym planem. W orzecznictwie przyjmuje się, że taka okoliczność, na zasadzie art. 49b ust. 3 w zw. z art. 49b ust. 2 a contrario, uzasadnia orzeczenie o rozbiórce obiektu i nie ma konieczności zobowiązywania inwestora do przedkładania dokumentów legalizacyjnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 790/18; NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1787/19, dostępne w CBOSA).
W konsekwencji, przyczyną orzeczenia rozbiórki w niniejszej sprawie jest stwierdzony brak zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia wdrożenie postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie.
Brak zgodności z planem w rzeczywistości nie był kwestionowany przez stronę skarżącą, jedyną kwestią sporną jest kwalifikacja zabudowy jako budynku trwale związanego z gruntem.
Jak wynika z protokołów oględzin z 19 września 2018 r. i 4 kwietnia 2019 r., sporny obiekt pełni funkcję garażu dla samochodu osobowego. Obiekt posiada wymiary 6,00 m x 3,00 m, wysokość 2,20 m i powierzchnię zabudowy 18 m2. Budynek ma konstrukcję z profili stalowych, obicie ścian i dachu płaskiego blachą profilowaną i przykręcony jest do bloczków betonowych za pomocą śrub mocujących konstrukcję garażu do posadzki (kostki betonowej). Wobec tak przedstawionej charakterystyki obiektu należy stwierdzić, że ma on ściany i dach oraz jest trwale związany z gruntem, jak prawidłowo ustaliły organy. Wobec powyższego obiekt należy zakwalifikować jako budynek, o którym mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.
Wbrew twierdzeniom skarżących istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualnie dostępne środki techniczne pozwalają także na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem. Chodzi bowiem o to, żeby obiekt budowlany opierał się naturalnym siłom przyrody (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1312/18, dostępny w CBOSA). Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 526/18, jw.). Fundament zatem może być wykonany z różnych materiałów budowlanych, a technologia jego wykonania nie zmienia charakteru obiektu budowlanego jako budynku.
W ocenie sądu konstrukcja spornego garażu jest zamocowana do podłoża w sposób trwały. Wprawdzie w skardze zarzucono błąd organom, że konstrukcja garażu jest połączona z bloczkami betonowymi za pomocą śrub, gdyż w rzeczywistości są to kołki rozporowe, lecz okoliczność ta nie przesądza o wadliwych ustaleniach w tym zakresie. Trzeba zauważyć, że kołek rozporowy po umieszczeniu go w otworze jest rozpierany przez wkręt lub śrubę, w konsekwencji czego zwiększa swój wymiar poprzeczny i ściśle wpasowuje się w otwór. Tego rodzaju połączenie charakteryzuje się dużą trwałością.
W związku z tym wskazany sposób połączenia garażu z bloczkami betonowymi ułożonymi na gruncie, w kontekście konstrukcji garażu i użytych do jego budowy materiałów, zapewnia trwałe połączenie z gruntem, które uniemożliwia jego swobodne przemieszczanie oraz powoduje, że opiera się on działaniom sił natury. Oceny tej nie zmienia fakt, że do połączenia garażu z bloczkami użyto, jak twierdzą skarżący, kołków rozporowych, a przeciwnie – użycie zarówno kołków, jak i śrub świadczy o trwalszym połączeniu garażu z gruntem. W konsekwencji wątpliwości sądu nie budzi, że garaż jest trwale połączony z gruntem.
Zauważyć też trzeba, choć kwestia ta nie była podnoszona w skardze, że adresatem decyzji dotyczących samowoli budowlanej powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca takiego wykroczenia, ponieważ to na nim – jako na jednym z uczestników procesu budowlanego – spoczywa obowiązek prawidłowego zorganizowania procesu budowy, a ponadto to on jest podmiotem, który dokonuje zgłoszenia (zob. A. Gliniecki [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, 2016, LEX/el.). W związku z tym, słusznie orzekające w sprawie organy skierowały nakaz rozbiórki do skarżących, tj. inwestorów spornego obiektu, którzy na mocy umowy dzierżawy ze Spółdzielnią mieszkaniową dysponują terenem o powierzchni 18 m2, na którym posadowiony został garaż będący wyłączną ich własnością.
Wobec tego sąd uznał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do objęcia przedmiotowego garażu procedurą legalizacyjną, jako że został on wykonany bez dokonania zgłoszenia, przy czym procedura ta nie mogła być zakończona pozytywnie dla inwestorów. Prowadząc postępowanie w tej sprawie organy nadzoru zebrały wystarczający materiał dowodowy niezbędny do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, a następnie poddały go ocenie, która nie nosi znamion dowolności. W konsekwencji tych działań trafnie stwierdziły, że nie ma możliwości dokonania legalizacji obiektu ze względu na brak zgodności zabudowy z planem, co obligowało je do zastosowania art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego i nakazania rozbiórki kontrolowanego garażu.
Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzja rozbiórkowa nie ma charakteru uznaniowego, lecz zależna jest od spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 49b ust. 2 ustawy, które – jak wykazano – zostały w rozważanym wypadku spełnione.
Prawidłowości tych działań nie zdołały natomiast podważyć zarzuty skargi, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.) Dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).