Uzasadnienie
W projekcie planu zagospodarowania przestrzennego części W., obejmującej obszar ograniczony ulicami G. H., T., N. oraz przedłużeniem ulicy A., wyznaczono m.in. teren oznaczony symbolem 05.KX. Teren ten przeznaczono na publiczny pieszy plac z ograniczonym dostępem samochodów, na którym może powstać 20 miejsc postojowych. Ustalono, że dostęp samochodów na tym terenie będzie ograniczony dla dojazdu do parcel usytuowanych na graniczących od północy i wschodu terenach przeznaczonych na budownictwo mieszkaniowe. Przewidziano, że cały teren będzie utwardzony kostką kamienną lub betonową oraz, że będzie tam ustawiony pomnik króla W. IV.
Do tego projektu planu zarzut, zawarty w piśmie z dnia 6 lipca 2001 r., wniósł skarżący Witold T., właściciel działek 18, 419 oraz 413 położonych w granicach terenu oznaczonego symbolem 05.KX. W zarzucie twierdził, że projekt planu zmienia dotychczasowe przeznaczenie terenu i nie uwzględnia postulowanego przez niego sposobu zagospodarowania. Zarzucił też, że przeznaczenie terenu na publiczny plac pieszy pozbawia go prawa własności nieruchomości. Uzasadniając zarzut wskazał na korzystne położenie swojej nieruchomości i twierdził, że działając w oparciu o prawo własności i mając na uwadze walory ekonomiczne terenu oraz jego przeznaczenie w dotychczasowym planie, zamierzał zrealizować na swojej nieruchomości obiekt o charakterze handlowo-usługowym.
W związku z tym, że projekt planu był dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu skarżąc złożył też zarzut w piśmie z dnia 27 lutego 1998 r., z którego wynika, że również sprzeciwia się przeznaczenia jej nieruchomości na publiczny plac pieszy.
Rada Miejska we W. uchwałą z dnia 26 października 2001 r. (...) odrzuciła zarzut skarżącego. Zaznaczono przy tym, że uchwała dotyczy dwóch zarzutów skarżącego: jednego z dnia 27 lutego 1998 r. i drugiego z dnia 6 lipca 2001 r. Uzasadniając uchwałę stwierdzono, że wyznaczony w projekcie planu plac publiczny stanowi, obok projektowanych ulic, najważniejszy element kompozycji urbanistyczno-architektonicznej przyszłego centrum miasta, która jest efektem konkursu urbanistycznego na koncepcję planistyczną dla obszaru śródmieścia W. zorganizowanego przez Zarząd Miasta we współpracy z Towarzystwem Urbanistów Polskich.
Następnie stwierdzono, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzenny stanowi, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się między innymi wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności. W świetle powołanego przepisu, zdaniem Rady, właściwa rada gminy rozpatrując zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi w równym stopniu rozważyć ochronę interesu publicznego i prywatnego na obszarze, dla którego wprowadzono projekt planu. Wskazano, że Rada Miasta W. rozpatrując zarzut uwzględniła okoliczności decydujące o zagospodarowaniu przestrzennym, wymienione w powołanym przepisie, w szczególności wzięła pod uwagę okoliczność, że projekt planu na terenie będącym własnością skarżącej uwzględnia wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki, walory ekonomiczne przestrzeni oraz interes publiczny.
Podniesiono przy tym, że projekt planu uzyskał wszystkie wymagane uzgodnienia właściwych organów. Wywiedziono, że zgodnie z art. 140 Kc właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Do ustaw zawierających tego rodzaju granice należy, jak wskazano, ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miasta stwierdziła też, że ustalając przeznaczenie terenu w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, nie narusza konstytucyjnie chronionego prawa własności. Ponadto w uzasadnieniu uchwały wywiedziono, że rada gminy nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, nawet gdy zostaje naruszony interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, w przypadku, gdy dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.
W takiej sytuacji rada gminy działa w ramach przysługującego jej uznania. W niniejszej sprawie, jak stwierdzono, Rada Miejska we W. nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego oraz nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. W końcu wskazano, że zgodnie z art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu, korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną stratę, wykupienia nieruchomości lub jej części albo zamiany nieruchomości na inną.
W skardze skarżący zarzucił, naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 9 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności zarzucił, że jego zarzut nie został rozpoznany przez Zarząd Miasta w terminie miesiąca od jego wniesienia, że rozstrzygnięto o dwóch różnych zarzutach w jednej uchwale, że zawiadomiono go o terminie sesji, na której miały być rozpoznawane zarzuty w terminie krótszym niż 21 dni oraz, że gmina naruszyła przysługujące jej władztwo planistyczne.
W odpowiedzi na skargę, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, wniesiono o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ nie są zasadne.
Skoro w niniejszej sprawie projekt planu zagospodarowania przestrzennego był dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu, to oznacza to, że po pierwszym wyłożeniu dokonano zmian w projekcie. Istotne znaczenie ma zatem zarzut wniesiony po ostatnim wyłożeniu, gdyż dotyczy on projektu planu w ostatecznej wersji. Nie oznacza to jednakże, że powołanie w uchwale o odrzuceniu zarzutu także wcześniejszego zarzutu sprawia, iż uchwała ta jest nieważna. Jeżeli pomiędzy pierwszym a drugim wyłożeniem projektu planu w odniesieniu do nieruchomości skarżącego nie dokonano w projekcie istotnych zmian, poprzedni zarzut mógł być nadal aktualny. Tak też było w niniejszej sprawie, gdyż z zarzutu skarżącego z dnia 27 lutego 1998 r. wynika, że wówczas wyłożony projekt planu zagospodarowania przestrzennego też przewidywał przeznaczenie nieruchomości skarżącego na publiczny plac.
W art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest o ogłoszeniu o terminie sesji w sposób, o którym mowa art. 18 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Ogłoszenie to musi być zatem dokonane w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, ale nie musi być dokonane 21 dni przed tą sesją.
Miesięczny termin do rozpatrzenia zarzutów przez zarząd gminy jest terminem instrukcyjnym, którego uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym skutek w postaci nieważności każdego naruszenia art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zastrzeżony jest dla uchwały, którą uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że każde naruszenie tego przepisu nie powoduje nieważności uchwały o odrzuceniu zarzutu. Uchwała o odrzuceniu zarzutu jest zatem nieważna tylko wtedy, gdy naruszenie art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest istotne.
Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia przez Radę Miasta W. władztwa planistycznego.
Jak wyjaśnił to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. K 27/00 - OTK 2001 nr 2 poz. 29, "swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest (...) absolutna. Obowiązujące prawo ustanawia trojakiego rodzaju ograniczenia władztwa planistycznego o charakterze materialnoprawnym. Po pierwsze, organy gminy muszą kierować się ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Po drugie, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z innymi ustawami regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej. (...) Po trzecie, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z konstytucją. Oznacza to w szczególności, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności." Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3, który stanowi, m.in. że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Rada Miasta W., ograniczając prawo własności skarżącej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, winna zatem wykazać, że jest to uzasadnione ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny albo ochronę środowiska, zdrowia, moralności publicznej bądź wolności i praw innych osób. Wywodu takiego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie przeprowadzono. Z uzasadnienia tego wynika, że jedynym powodem zaprojektowania takiego a nie innego sposobu zagospodarowania, terenu, którego dotyczy niniejsza sprawa, był wzgląd na walory urbanistyczno-architektoniczne przyszłego centrum miasta. Taka motywacja nie jest usprawiedliwiona z punktu widzenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem podejmując zaskarżoną uchwałę naruszono wskazany przepis Konstytucji, co uzasadnia uwzględnienie skargi.
Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 24 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Nadto, wobec uwzględnienia skargi, na mocy art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono także o kosztach postępowania.