Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu wniosku M. A. i S. A., Wójt Gminy decyzją z dnia 1 kwietnia 2015 r., odmówił wydania warunków zabudowy dla legalizacji budynku rekreacji na terenie działki nr [...] w obrębie K. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 59 ust. 1-1a, art. 61 ust.1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199).
Organ wskazał, że po przeprowadzonej analizie stanu faktycznego i prawnego terenu oraz warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione wymagania art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - teren wymaga bowiem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne oraz nie został objęty zgoda uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, a poza tym inwestycja jest sprzeczna z przepisami odrębnymi- narusza przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.).
Planowana inwestycja zlokalizowana jest na gruncie leśnym, co wiąże się z rozpoczęciem innego niż leśne użytkowania gruntu. Fragment wnioskowanej pod zabudowę działki nr [...], zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów stanowi bowiem grunt leśny o powierzchni 4,99 ha i stanowi własność Skarbu Państwa. Tren ten jest lasem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r., nr 12 poz. 59 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zmiana przeznaczenia gruntu na cele nieleśne wymaga zgody właściwego ministra lub upoważnionej przez niego osoby w toku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie działka ta w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego przez Radę Gminy uchwałą nr XVII/102/92 z dnia 21 grudnia 1992 r. (Dz.Urz.Woj Elbląskiego z 1993 r., nr 2, poz.
16) znajdował się na terenie, dla którego ustalona została funkcja - obszar ośrodka wczasowego, symbol 35.4.UT. Dla tego terenu nie uzyskano zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie, wskazując, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, ponieważ grunt był już wcześniej przeznaczony na funkcję ośrodka wczasowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 maja 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 4 i art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, jak również zmiana zagospodarowania terenu a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teren wymaga bowiem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Okoliczność ta wynika z art. 7 ust. ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przewidującego, iż zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne wymagają wszelkie grunty leśne.
Zmiana przeznaczenia może nastąpić tylko w miejscowym palnie zagospodarowania przestrzennego. Jak natomiast wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w sprawie nie został spełniony warunek zgodności z przepisami odrębnymi, a także teren nie został objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.
W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, skarżący zarzucili naruszenie art. 64 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przyjęcie, że brak jest zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, a także poprzez nieuznanie, że wymagana zgoda musiała być uzyskana przy sporządzaniu miejscowego planu. Nadto zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść.
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący wystąpili o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji samowolnie wybudowanego domku letniskowego.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199), zwanej dalej ustawą, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w pkt 1–5 tego przepisu. Brak spełnienia choćby jednego z tych warunków uniemożliwia uwzględnienie wniosku i czyni zbytecznym badanie zaistnienia pozostałych warunków wskazanych w art. 61 ust. 1.
Art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10 (NSAiWSA z 2013 r.nr 2 poz.20), ideą przyświecającą zamieszczeniu w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowania "teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1" było to, aby decyzje o warunkach zabudowy w przypadku braku planów można było wydawać dla terenów, które zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów, jeżeli zgoda została uwzględniona w planach, które utraciły moc, a zmiana przeznaczenia tych gruntów została dokonana w tych planach. Jeśli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zostaną zamieszczone postanowienia o przeznaczeniu określonego terenu leśnego na cele nieleśne, to wówczas nie jest dopuszczalne wykorzystanie takich terenów – tj. terenów dla których uzyskano jedynie zgodę, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – na cele nieleśne.
Jeżeli natomiast w planie przeznaczona zostanie na cele nieleśne jedynie część gruntów leśnych objętych zgodą udzieloną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to wówczas możliwość wykorzystania gruntów leśnych na cele nieleśne istnieje tylko i wyłącznie w zakresie tej części gruntów leśnych, które zmieniły przeznaczenie w m.p.z.p. O tym więc, czy i jaką część gruntów leśnych, objętych zgodą udzieloną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, można wykorzystać na cele nieleśne decyduje nie powierzchnia gruntów leśnych, co do której właściwy organ wyraził zgodę, lecz powierzchnia gruntów leśnych, która uzyskała zmianę przeznaczenia na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. taka powierzchnia gruntów leśnych, która została przeznaczona na realizację określonych celów nieleśnych.
W sprawie niniejszej bezsporne jest, że teren wnioskowanej pod zabudowę działki nr [...], zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów stanowi teren leśny. Jest to bowiem grunt leśny o powierzchni 4,99 ha, który stanowi własność Skarbu Państwa.
W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że teren ten wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Z przepisów art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909) wynika bowiem, że iż zmiana przeznaczenia wszystkich gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody ministra lub upoważnionej przez niego osoby, przy czym przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego takiej zgody, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Inwestycja polegająca na budowie budynku rekreacji indywidulanej z całą pewnością prowadzi do zmiany przeznaczenia nieruchomości leśnej, jako że nie ma związku z prowadzeniem gospodarki leśnej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100). Zabudowa nieruchomości leśnej domem letniskowym przeznaczonym do sezonowego wypoczynku, niewątpliwie stanowi zmianę przeznaczenia nieruchomości z nieruchomości leśnej na nieruchomość przeznaczoną pod zabudowę rekreacyjną. Wymaga ona zatem zgody, o której jest mowa art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy.
W niniejszej sprawie wymagało zatem wyjaśnienia czy teren przedmiotowej działki został objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.
Bezsporne bowiem jest, że działka ta w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego przez Radę Gminy uchwałą nr XVII/102/92 z dnia 21 grudnia 1992 r. (Dz.Urz.Woj. Elbląskiego z 1993 r., nr 2, poz.
- 16) znajdowała się na terenie, dla którego ustalona została funkcja-obszar ośrodka wczasowego, symbol 35.4.UT.
Skarżący twierdzili że stosowna zgoda została udzielona w toku procedury uchwalania tego planu. Organ pierwszej instancji stwierdził natomiast, że dla tego terenu nie uzyskano zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, co ustalił na podstawie dokumentacji w sprawie. Ustalenie to zostało zakwestionowane w złożonym przez skarżących odwołaniu. Kolegium, rozpatrując niniejszą sprawę, nie dokonało jednakże żadnych ustaleń w tym zakresie. Odwołało się jedynie do uzasadnienia decyzji organu I instancji, w którym to organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie został spełniony warunek zgodności z przepisami odrębnymi, a także teren nie został objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Na tej tylko podstawie organ odwoławczy uznał zarzuty zawarte we wniesionym przez skarżących odwołaniu za niezasadne.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę merytorycznie w jej całokształcie, odnosząc się nadto do stawianych zarzutów decyzji organu pierwszej instancji. Nie może więc organ odwoławczy ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji będącej przedmiotem odwołania. A taka w istocie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, jako że organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń w sprawie.
Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest natomiast przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa).
Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa).
Przepis art. 80 Kpa wyraża równocześnie zasadę prawdy obiektywnej jak też zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ prowadzący postępowanie musi zatem dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych (por. Kpa z komentarzem. B.Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 1996. s.378).
Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania.
Nadto stosownie do art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodać nadto trzeba, że na gruncie Kpa obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 Kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści.
W ocenie Sądu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uchybił obowiązkom, wynikającym z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa, a także art. 107 § 3 Kpa.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji powinien więc przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 Kpa. Poczynionym ustaleniom i wyciągniętym z nich wnioskom organ winien dać wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 Kpa
Wobec uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy.