Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 kwietnia 2013 roku Gmina Miasta złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skargę na czynności dotyczące wniesionego przez Gminę sprzeciwu od orzeczenia Kolegium w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu przy ul. P. Skarżąca Gmina jako przedmiot skargi wskazała czynności Kolegium polegające na nieprzesłaniu wniesionego w dniu 27 grudnia 2012 roku przez Gminę sprzeciwu od ww. orzeczenia, co skutkowało zwrotem akt nieruchomości do Urzędu Miasta, a także uniemożliwiło przeprowadzenie kolejnych etapów postępowania przed Sądem Okręgowym.
W uzasadnieniu skargi Gmina wyjaśniła, że wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przesłało jej sprzeciw do sądu powszechnego w dniu 2 stycznia 2003 roku, jednak w dniu 6 lutego 2013 roku Kolegium zwróciło do Urzędu Miasta akta sprawy. Gmina zarzuciła Kolegium, że przesłało sprzeciw do Sądu Okręgowego przedwcześnie, ponieważ najpierw winno było uzupełnić braki formalne sprzeciwu w trybie art. 64 k.p.a., czego nie uczyniło, uniemożliwiając Gminie uczestniczenie w kolejnych etapach postępowania przed tym sądem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie. Jednocześnie wyjaśniło, że przekazało sprzeciw Gminy sądowi powszechnemu - Sądowi Okręgowemu, jednak ten - zarządzeniem z dnia 16 stycznia 2013 roku, zwrócił akta sprawy, ponieważ uznał, że sprzeciw został podpisany przez osobę, która nie wykazała, że jest upoważniona do reprezentowania Gminy.
Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Przepis ten tworzy zatem zasadę domniemania właściwości rozstrzygania przez sądy powszechne we wszystkich spraw, nie tylko cywilnoprawnych. Wyjątek dotyczy tych spraw, które ustawowo zastrzeżone zostały do właściwości innych sądów, o jakich mowa w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP.
Z art. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) wynika zaś, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozwinięciem tej ogólnej normy ustrojowej sądownictwa administracyjnego jest art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określono w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach,
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5. podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 -4a.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz stosują środki określone w tych przepisach (art.3 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Z powyższych przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tych sądów w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 (por. T. Woś i inni, "Komentarz do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis. Warszawa 2005 rok, str. 43-45).
Zdaniem Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie czynność nie mieści się w katalogu działań organów administracji publicznej określonym w art. 3 § 2 ustawy
- - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dopuszczalność skargi na czynność tego rodzaju nie wynika również z art. 3 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż żaden przepis ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.)
- - dalej zwanej w skrócie "u.g.n.", nie przewiduje możliwości złożenia do sądu administracyjnego skargi na czynności Kolegium dotyczące wniesienia sprzeciwu na orzeczenie tego organu w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu.
Tryb postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości określony został w przepisach art. 78-82 u.g.n. Stosownie do treści art.78 ust. 2 u.g.n. użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W myśl art. 79 ust. 3 u.g.n., jeżeli nie dojdzie do ugody, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje. Zgodnie z art. 79 ust. 7 u.g.n., do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń.
Z przepisu art. 80 ust. 1 u.g.n. wynika, że od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem. Wniosek, o którym mowa w art. 78 ust. 2, zastępuje pozew.
Z opisanej powyżej regulacji prawnej wynika jednoznacznie, że strona postępowania może kwestionować orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, wyłącznie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W tego rodzaju sprawach właściwość sądów administracyjnych została wyłączona z mocy ustawy.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sadu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że spór o aktualizację opłaty rocznej ma charakter cywilnoprawny (uchwały Sądu Najwyższego z dnia 21 kwietnia 1994 roku, sygn. akt III CZP 36/94, OSNC 1994, nr 11, poz. 209 i z dnia 15 czerwca 1993 roku, sygn. akt III CZP 51/93, OSNC 1993, nr 11, poz. 190 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1996 r., sygn. akt OPK 10/96; ONSA 1997, nr 1, poz. 8). Wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest wypowiedzeniem zmieniającym umowę o oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste (w części dotyczącej opłaty rocznej związanej z korzystaniem z tego prawa). Odmowa przyjęcia zaproponowanej w wypowiedzeniu nowej wysokości opłaty rocznej połączone ze złożeniem wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty nie jest uzasadniona bądź jest uzasadniona w innej wysokości, uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym.
Spór co do zasadności podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny. Orzeczenie zapadłe w tym postępowaniu nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt l OSK 306/06, Baza Orzeczeń Lex nr 293169).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażano też stanowisko, że skarga do sądu administracyjnego wniesiona na postanowienia samorządowego kolegium odwoławczego wydane w toku postępowania dotyczącego aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1996 roku, sygn. akt OPK 10/96, ONSA 1997 r., nr 1, poz. 8; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 1997 roku, sygn. akt l SA 1333/97, OSP 1998 r., nr 3, poz. 57; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 1998 roku, sygn. akt l SA 1735/97, Baza Orzeczeń Lex nr 44634). Wprawdzie orzeczenia te zapadły na tle przepisu art. 43a ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.), to jednak podstawą uznania skargi za niedopuszczalną było ustalenie cywilnoprawnego charakteru tego rodzaju spraw.
W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zastosowanie przepisów procedury administracyjnej nie powoduje, że sprawa dotycząca aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste staje się na pewnym etapie jej załatwiania przez kolegium sprawą administracyjną ze wszystkimi wynikającymi z tego faktu konsekwencjami. Jeżeli zatem właściwy organ, mając do czynienia ze sprawą cywilnoprawną, przy której rozpoznaniu mają być zastosowane odpowiednio niektóre przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosuje przewidziane przez te przepisy formy działania, nie tworzy to jednak sprawy administracyjnej odrębnej od sprawy głównej. Takie działania stanowią załatwienia sprawy administracyjnej, są bowiem podejmowane w związku z wniesieniem środka prawnego w sprawie cywilnej, jaką jest podwyższenie opłaty rocznej.
W dalszej kolejności podnieść należy, że organem właściwym do rozpoznania sprzeciwu od orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego wydanego w trybie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest wyłącznie sąd powszechny. Sąd ten - jako gospodarz postępowania w tym przedmiocie, jest wyłącznie właściwy również w zakresie badania przesłanek dopuszczalności sprzeciwu, który w świetle art. 80 ust. 2 u.g.n. zastępuje pozew, jak również badania, czy sprzeciw nie jest dotknięty brakami formalnymi uzasadniającymi zwrot sprzeciwu. Badanie sprzeciwu w tym zakresie nie należy do właściwości samorządowego kolegium odwoławczego, które w myśl ww. przepisu uprawnione jest jedynie do przekazania sprzeciwu sądowi powszechnemu wraz z aktami sprawy (co w niniejszej sprawie bezspornie nastąpiło). Wbrew twierdzeniom skarżącej Gminy nie znajduje w takim przypadku zastosowania art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.). Kolegium nie jest uprawnione do podejmowania czynności polegających na wezwaniu strony do uzupełnienia braków formalnych sprzeciwu. Czynności te należą do właściwości sądu powszechnego.
Mając na uwadze powyższe rozważania trzeba stwierdzić, że sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawach należących do właściwości innych sądów oraz w sprawach, które mają charakter cywilnoprawny. Do orzeczeń, postanowień i czynności podejmowanych w postępowaniu przed samorządowymi kolegiami odwoławczymi w przedmiocie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nie mają zatem zastosowania przepisy o zaskarżalności aktów administracyjnych do sądu administracyjnego. Z treści powołanych wyżej przepisów wynika, że prawidłowość czynności właściwych organów podejmowanych w sprawie dotyczącej aktualizowania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości poddana została ocenie sądów powszechnych, a nie sądów administracyjnych. Przy czym należy jeszcze raz podkreślić, że każdy sprzeciw od orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego w tym przedmiocie, bez względu na to, czy zawiera braki formalne, czy też nie, powinien być przekazany do sądu powszechnego wraz z aktami sprawy, a wszelkie dalsze czynności z nim związane nie podlegają ocenie sądu administracyjnego.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ją odrzucił.