Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 5 marca 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 stycznia 2010 r. odmawiającą M. K. przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na S. Ł. za okres od grudnia 2006 r. do czerwca 2007 r.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 7 lutego 2007 r. S. Ł. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres od grudnia 2006 r. do dnia 29 lutego 2008 r. Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w dniu 23 lipca 2007 r., a więc po upływie 5 miesięcy od wydania orzeczenia o niepełnosprawności.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Nowym rozwiązaniem wprowadzonym do ustawy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającym niezgodność z Konstytucją art. 24 ust. 2 w części dotyczącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, jest ust. 2a tego artykułu, zgodnie z którym prawo do zasiłku pielęgnacyjnego przysługuje od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności tylko wtedy, kiedy zainteresowany w okresie trzech miesięcy od wydania orzeczenia złoży wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Skoro skarżąca wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożyła po pięciu miesiącach od wydania orzeczenia ustalającego stopień niepełnosprawności syna S. Ł., brak było podstaw do przyznania przedmiotowego świadczenia od grudnia 2006 r.
W skardze na powyższą decyzję M. K. wniosła o jej uchylenie zarzucając, że organ nie zastosował się zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz dokonał błędnych ustaleń. W ocenie skarżącej nie data złożenia jest zasadna, ale prawo do świadczeń jest podstawą przyznania za dany okres.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa, zatem skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.
W dacie wydawania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 nr 139, poz. 992 ze zm.) sposób ustalania prawa doświadczeń regulowała w art. 24, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, 14-17 (ust. 1); prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (ust. 2); jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (ust. 2a); w przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony.
W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego (ust. 3); w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego (ust. 3a); w przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego prawo ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony.
W tym przypadku prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (ust. 4); zasiłek rodzinny przysługuje za wrzesień, jeżeli dziecko lub osoba ucząca się legitymujące się orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności po ukończeniu nauki w szkole zostały przyjęte, w tym samym roku kalendarzowym, do szkoły wyższej (ust. 5).
Organy obu instancji rozstrzygając sprawę prawidłowo zastosowały przepis art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujący warunki przyznawania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności.
Z akt administracyjnych wynika bowiem, że skarżąca w dniu 23 lipca 2007 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego przedkładając orzeczenie z dnia 7 lutego 2007 r. o zaliczeniu syna S. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres od grudnia 2006 r. do dnia 29 lutego 2008 r.
Mieć przy tym należy na uwadze, że art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych został dodany do ustawy z dniem 1 stycznia 2010 r. na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., którym orzeczono, że z dniem 30 października 2007 r. art. 24 ust. 2 w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że artykuł 69 Konstytucji mówi o przysługiwaniu osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej. Powołany przepis zawiera tylko stwierdzenie istnienia obowiązków władzy publicznej do wykreowania stosownych mechanizmów legislacyjnych, umożliwiających realizację tego zadania. Artykuł 69 odsyła do ustawy (zarówno jeśli chodzi o poziom zaspokajania potrzeb osób niepełnosprawnych, jak i przedmiot regulacji w tym zakresie).
Nie można zatem tego właśnie przepisu uważać za konstytucjonalizację określonego poziomu świadczeń, ich postaci, konkretnego zakresu czy trybu uzyskiwania. Wskazany wzorzec konstytucyjny należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych. Mechanizm ten musi zapewniać efektywne osiągnięcie celu. Nie budzi sprzeciwu to, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną. Nie budzi także zastrzeżeń to, że postępowanie to z natury rzeczy musi trwać przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jako nieodpowiadający ustawowym przesłankom uznania niepełnosprawności jest pozbawiony zasiłku. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać - w ustawowym trybie - zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości.
Z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Dlatego przeczy tej spójnej konstrukcji, wynikającej z art. 69 Konstytucji, rozwiązanie przyjęte w kontrolowanym art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzającym bezwzględny termin ograniczający datę przyznania zasiłku opiekuńczego w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie stwierdzania przesłanek realizacji uprawnienia publicznoprawnego chronionego konstytucyjnie.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Biorąc pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych termin (prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji.
Trybunał wskazał nadto, że uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu w zakresie oznaczonym w sentencji wynika z ram wyznaczonych przez pytanie sądu. Nie podobna jednak nie dostrzegać, że także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis, są dotknięte podobną wadliwością. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego powoduje zatem nierówność w ramach populacji, wobec której znajduje zastosowanie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. To jest przedmiotem sygnalizacji skierowanej do Sejmu RP, ponieważ ten organ jest władny przywrócić konstytucyjność całości normowania. Nie jest natomiast wykluczone - zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek wydania niniejszego orzeczenia - że sądy, orzekając w sprawach innych zasiłków, dokonają stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji.
Mając na uwadze przytoczone rozważania zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego Sąd uznał, że wprowadzone w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych rozwiązanie legislacyjne, spełnia standardy konstytucyjne. Konstrukcja przepisów dotyczących przyznawania świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności jest spójna i wyznacza świadczeniobiorcom odpowiedni termin na złożenie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia (trzy miesiące od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności). Przekroczenie tego terminu wyklucza przyznanie świadczenia od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności i skutkuje przyznaniem świadczenia od miesiąca, w którym złożony został wniosek o ustalenia prawa do świadczenia.
Brak było podstaw do uwzględniania zarzutu skargi o niewykonaniu wyroków tutejszego Sądu. W sprawie przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego zapadły dwa wyroki. W pierwszym, z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 192/08, Sąd uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 listopada 2007 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 8 października 2007 r. o odmowie skarżącej przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do ww. świadczeń rodzinnych. Organ I instancji wykonał powyższy wyrok, albowiem decyzją z dnia 29 sierpnia 2008 r. rozpatrzył co do istoty sprawy wniosek skarżącej o ustalenie prawa do wnioskowanych świadczeń. Kolejnym wyrokiem, z dnia 5 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 89/09, tutejszy Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 października 2008 r. oraz utrzymaną przez tę decyzję w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 sierpnia 2008 r. wskazując w uzasadnieniu wyroku, że sprawa została rozpatrzona na podstawie niewłaściwych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jest na podstawie art. 24 ust. 3a, zamiast art. 24 ust. 2 tejże ustawy.
Również ten wyrok został wykonany, albowiem organy obu instancji rozpatrzyły sprawę, w oparciu o zasadę przyjętą w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który obecnie reguluje zasady przyznawania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności, przy czym możliwość zastosowania art. 24 ust. 2 tejże ustawy, została wykluczona na skutek wyżej omówionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.