Uzasadnienie
M. E. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 30 września 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę po wznowieniu postępowania.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym okolicznościach faktycznych i prawnych:
Ostateczną decyzją z 3 czerwca 2013 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na budowę parkingu naziemnego dla samochodów osobowych wraz z infrastrukturą techniczną: siecią kanalizacji deszczowej oraz siecią oświetleniową na terenie działek nr [...]-[...], przy ul. J. w G. Obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) organ określił jako teren wyżej wymienionych działek, a w związku z tym stroną postępowania w sprawie był wyłącznie inwestor i jednocześnie użytkownik wieczysty działek [...]-[...] oraz użytkowniczka wieczysta działki nr [...] – B. (por. k. 24 i 25 akt administracyjnych).
W dniu 31 stycznia 2014 r. skarżąca, powołując się na podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wystąpiła z podaniem o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją. Wyjaśniła, że o treści decyzji powzięła informację w dniu 3 stycznia 2014 r. w trakcie wizyty w Urzędzie Miejskim oraz że jest właścicielką nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym położonej przy ul. J. stanowiącej działkę nr [...] bezpośrednio graniczącą z terenem inwestycji.
Postanowieniem z dnia 11 marca 2014 r. Prezydent Miasta wznowił postępowanie w sprawie i po jego przeprowadzeniu decyzją z dnia 11 czerwca 2014r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji własnej o pozwoleniu na budowę. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że powodem odmowy uchylenia decyzji ostatecznej było przyjęcie, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ ustalił, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...] (nieruchomości sąsiedniej), jednak przedmiotowy projekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego J., rejonu ulicy J., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 17 grudnia 2012r. ogłoszonym w Dz. U. Woj. Pomorskiego z dnia 14 stycznia 2013r. poz. 302, zgodnie z którym teren objęty powyższą inwestycją przeznaczony jest pod zabudowę usługowo – mieszkaniową, jak i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Organ, wskazując na treść § 19 powyższego rozporządzenia regulującego odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym i odległość od granicy działki sąsiedniej wyjaśnił, że badając wpływ projektowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie nie stwierdził, by warunki rozporządzenia zostały przekroczone.
W złożonym odwołaniu skarżąca wskazała na naruszenie art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz § 206 i § 323 rozporządzenia o warunkach technicznych. W ocenie skarżącej budowa parkingu w bezpośrednim sąsiedztwie jej budynku może spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa jego użytkowników lub obniżenie jego przydatności do użytkowania.
Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 30 września 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając jego stanowisko, że skarżącej nie przysługiwał status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazując na treść art. 28 ust. 2 i 3 pkt 20 Prawa budowlanego organ wyjaśnił, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę przymiot strony nie przysługuje z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja. Dla uzyskania statusu strony takiego postępowania, konieczne jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na sąsiednią nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie.
Z akt sprawy wynika, że sporna inwestycja polegająca na budowie parkingu na 58 stanowisk postojowych z odwodnieniem i oświetleniem terenu realizowana na działkach inwestora nr [...]-[...], przy ul. J. w G. w żaden sposób nie ogranicza właścicieli okolicznych nieruchomości w zagospodarowaniu ich działek. Nie wprowadza też takiego ograniczenia, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w odniesieniu do terenu działki nr [...], której skarżąca jest właścicielem. Projektowana inwestycja nie narusza również przepisów odrębnych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o ochronie środowiska (t.j. Dz. U. z 2013r, poz. 1232), gdyż Prezydent Miasta, w decyzji z dnia 2 listopada 2010r., stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla budowy 595 miejsc parkingowych na potrzeby całego zespołu zabudowy usługowo - biurowej i budynków mieszkalnych przy ul. J. w G. Z decyzji tej wynika ponadto, że planowane parkingi na terenie całego zamierzenia inwestycyjnego będą mieściły się w granicach nieruchomości objętych inwestycją, a ewentualne uciążliwości nie będą oddziaływać na sąsiednie nieruchomości.
Budowa przedmiotowego parkingu o łącznej powierzchni 2846 m2 nie będzie obejmować działki skarżącej. Najbliższe miejsca postojowe usytuowane są w odległości 12 m od granicy działki i 14,5 m od budynku skarżącej na działce nr [...], co spełnia przepisy § 19 ust. 1 pkt. 2 wskazanego rozporządzenia. Zgodnie z powyższym przepisem odległość parkingu od 5 do 60 miejsc postojowych włącznie nie może być mniejsza niż 10,0 m od okien budynku. Z ukształtowania terenu wynika, że realizacja tego naziemnego parkingu nie wymaga również wykonania zwiększonej ilości robót ziemnych. Tym samym za niezasadny uznał Wojewoda zarzut naruszenia § 206 ust. 1 rozporządzenia dotyczący konieczności sporządzenia ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego na działce skarżącej.
Zdaniem organu powyższe ustalenia wskazują, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z dnia 3 czerwca 2013r. o udzieleniu pozwolenia na budowę parkingu naziemnego.
Za niezasadne uznał ponadto Wojewoda zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz § 206 ust. 1 i 323 ust 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., albowiem planowana inwestycja nie oddziaływuje na nieruchomość skarżącej. Ewentualne zakłócenia w postaci wzmożonego hałasu, wystąpienia pyłów i ograniczenia w ruchu drogowym w trakcie realizacji inwestycji, mogą być jedynie czasowe i krótkotrwałe, i zostaną one wyeliminowane po zakończeniu inwestycji. Zdaniem organu uciążliwości związane z realizacją inwestycji nie mogą być powodem uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.
Końcowo, odnosząc się do kwestii naruszenia prawa własności wynikającej z art. 140 K.c. Wojewoda wskazał, że interpretacja normy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego może uzasadniać sięganie w celu ochrony interesów właścicieli sąsiedniej nieruchomości do norm spoza systemu prawa administracyjnego - norm prawa cywilnego - tylko w takiej sytuacji, gdy przepisy prawa administracyjnego nie regulują zabezpieczenia interesów określonej kategorii. W sytuacji, gdy w przepisach prawa budowlanego zakres interesów innych osób pozostających w obszarze oddziaływania obiektu został wyraźnie unormowany, brak jest podstaw do poszukiwania dalej idącej ochrony w przepisach prawa cywilnego. Zastosowanie tych przepisów wyłączyłoby uprawnienia właściciela do zabudowy nieruchomości wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Interes właściciela sąsiedniej nieruchomości przed budową w tym przypadku parkingu, chroniony jest przepisami z wyżej cytowanych warunków technicznych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. E. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca powtórzyła zarzuty podnoszone w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji, ponownie wyjaśniając, że nie pierwszy raz została przez organ niepowiadomiona przez organ o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę sąsiadującej z jej działką inwestycji. Wskazała ponadto, że organ odwoławczy w lakoniczny i powierzchowny sposób odniósł się do zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, pomijając okoliczność, że planowana inwestycja negatywnie wpłynie na nieruchomości sąsiednie grożąc im utratą oparcia, wywołując nadmierny uciążliwy hałas i drgania terenu, powodując zmianę warunków gruntowo-wodnych, czy grożąc spadkiem wartości nieruchomości. Podkreśliła, że organy obu instancji nie przeprowadziły żadnych szczegółowych analiz w tym zakresie.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz.1647, ze zm.). Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu decyzja) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Stosownie zaś do przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (wydana decyzja) jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych ustawach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga jest zasadna.
Stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są wyłącznie podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a.
Stosownie zatem do wskazanego powyżej przepisu stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są jedynie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, że M. E. jest właścicielem sąsiadującej z terenem inwestycji działki nr [..] obręb [...], położonej przy ul. J. w G. Organy administracyjne odmawiając skarżącej przymiotu strony postępowania uznały, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji ogranicza się do działek [..]-[...] (działek, na których znajdować się będzie projektowany parking) a tym samym w żaden sposób nie oddziaływuje na zagospodarowanie działki nr [...] należącej do skarżącej.
W ocenie Sądu stanowisko powyższe jest niezasadne.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ niesłusznie ograniczył obszar oddziaływania obiektu wyłącznie do działek przewidzianych pod projektowaną inwestycję, z pominięciem nieruchomości sąsiednich.
Okoliczność, że projekt zagospodarowania terenu spełnia warunki wynikające z przepisów techniczno - budowlanych nie oznacza, że obszar ten może ograniczać się tylko do działek inwestycyjnych. Skoro obszar oddziaływania obiektu oznacza teren wyznaczony wokół niego, to już z istoty definicji ustawowej wykluczyć należy przypadek, że teren ten stanowi jedynie obszar zabudowy, czyli samą powierzchnię obiektu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 15 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1264/08).
Nieruchomości sąsiednie z zasady znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu ustawowej definicji z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, gdyż sposób ich zagospodarowania jest uzależniony od powstałego na sąsiedniej działce obiektu budowlanego. Dlatego za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę uznaje się właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów. Ustalenie kręgu stron jest przy tym czynnością wstępną i poprzedza ustalanie warunków, jakie spełnia obiekt budowlany. Tak więc warunki te nie mogą decydować o tym, czy właściciel sąsiedniej nieruchomości jest, czy nie jest, stroną postępowania (por. wyrok NSA z 4 lutego 2009 r., sygn. II OSK 90/08).
Nie można ponadto zgodzić się z twierdzeniem organu dotyczącego braku oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej. Na etapie realizacji inwestycji występować będą bowiem zakłócenia w postaci wzmożonego hałasu, wystąpienia emisji pyłów, czasowe ograniczenia w ruchu drogowym. W fazie eksploatacji zaś występować może zwiększona emisja zanieczyszczeń do powietrza a wzmożony ruch kołowy mogą również stanowić źródło hałasu.
Podkreślić należy, że bez znaczenia dla oceny przymiotu strony pozostaje okoliczność ewentualnego spełnienia przez projektowaną inwestycję wszelkich wymogów szczególnych wymaganych przepisami prawa, w tym art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska, który obwarowuje rygorami technologie stosowane w nowo uruchamianych lub zmienianych w sposób istotny instalacjach i urządzeniach. Okoliczność ta przemawiać może jedynie za tym, że projektowana inwestycja pozostanie zgodna z przepisami, ale nie uzasadnia przyjęcia, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.
Obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Obszar oddziaływania obiektu nie może być zatem utożsamiany tylko i wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi czy z zakresu ochrony środowiska. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 332/2012).
Oceniając zatem występowanie po stronie skarżącej interesu prawnego, należało ustalić, czy planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na teren nieruchomości skarżącej, niezależnie od tego czy oddziaływanie to jest sprzeczne, czy też nie jest sprzeczne z prawem. Za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę można bowiem uznać właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów (vide wyrok NSA z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 90/08).
W orzecznictwie podkreśla się, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1721/12). Konstrukcja prawna prawa jednostki oparta na interesie prawnym różni się w sposób zasadniczy od konstrukcji prawnej prawa jednostki opartej na naruszeniu interesu prawnego. Jednostka, która ma interes prawny ma prawo domagać się czynności organu administracji publicznej. Prawa tego nie można ograniczyć, kwestionując interes prawny przez wyprowadzenie, że nie został on naruszony (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt II OSK 189/13). Stanowisko, że dla posiadania interesu prawnego koniecznym jest, by oddziaływanie planowanego obiektu na jego nieruchomość było sprzeczne z przepisami prawa, stanowi w istocie wprowadzenie nie tylko wymogu istnienia interesu prawnego, lecz wymogu jego naruszenia.
Przepis zaś art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie wymaga naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości, aby ten miał przymiot strony w postępowaniu. Przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, Lex nr 347949). Kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 546/12).
Z powyższego wynika, że organy nie miały podstaw do wydania decyzji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Skarżąca z faktu bycia właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działkami na których przewidziano budowę parkingu powinna być stroną postępowania zakończonego udzielonym pozwoleniem na budowę. Jej nieruchomość wchodziła w obszar oddziaływania obiektu. Fakt, że organ badał spełnienie wymogów techniczno – budowlanych w odniesieniu do zabudowy skarżącej sam w sobie uprawniał ją do udziału w tym postępowaniu.
Przesądzając organom istnienie przesłanki wznowieniowej w sprawie w ponownie prowadzonym postępowaniu rozstrzygną one o istocie sprawy z udziałem skarżącej. Zaznaczyć należy, że Sąd w rozpoznawanej sprawie nie badał prawidłowości zastosowania przez organy przepisu § 19 powołanego rozporządzenia. Kwestia ta powinna być przedmiotem oceny organów w dalszym toku sprawy.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.