Uzasadnienie
J. M. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr SKO [...] z dnia 14 czerwca 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 5 stycznia 2016 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
J. M. w dniu 12 sierpnia 2015 r złożył do Wójta Gminy 21 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, z czego 3 stały się przedmiotem decyzji z dnia z dnia 5 stycznia 2016 r. Wnioskodawca zażądał następujących dokumentów:
- 1) materiałów (uchwał, programów, budżetów, sprawozdań, umów, itp.) wskazujących na stan realizacji inwestycji zapisanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu geodezyjnego wsi S. - zgodnie z zapisami załącznika nr 2 do uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia 6 grudnia 2006 r.
- 2) materiałów (uchwał, programów, budżetów, sprawozdań, umów, itp.) wskazujących na stan realizacji inwestycji zapisanych w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu geodezyjnego wsi R. - zgodnie z zapisami załącznika nr 2 do uchwały Rady Gminy Nr XXXI/2'84/09 z dnia 12 listopada 2009 r.
- 3) materiałów (uchwał, programów, budżetów, sprawozdań, umów, itp.) wskazujących na stan realizacji inwestycji zapisanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu geodezyjnego wsi K. - zgodnie z zapisami załącznika nr 2 do uchwały Rady Gminy Nr XXXl/283/09 z dnia 12 listopada 2009 r.
Ze względu na zakres przedmiotowy organ połączył te wnioski celem łącznego rozpatrzenia. Treść wszystkich wniosków była bowiem identyczna, przy czym dla każdego z nich strona określiła inny obręb geodezyjny, którego wniosek dotyczy.
Organ stwierdził, że bez względu na to, czy poszczególne wnioski byłyby rozpatrywane łącznie, czy też każdy z osobna, żądana informacja jest informacją przetworzoną. Pismem z dnia 25 sierpnia 2015 r. wezwano zatem wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego dla uzyskania informacji przetworzonej, w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma.
W dniu 24 września 2015 r. Wójt Gminy wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wskazując, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za jej udostępnieniem.
Na skutek odwołania J. M., Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt [..], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji powinien precyzyjne ustalić i ocenić zakres żądań wnioskodawcy, ocenić charakter żądanej informacji i w zależności od poczynionych ustaleń ocenić zasadność badania zaistnienia występowania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za przygotowaniem i udostępnieniem żądanej informacji.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy, organ wezwał wnioskodawcę doprecyzowania zakresu żądania zawartego we wniosku przez wskazanie, jakich konkretne dokumentów żąda wnioskodawca.
Pismem z dnia 8 grudnia 2015 r. wnioskodawca odpowiedział, że we wniosku posłużono się pojęciem "materiały", a wymienione dokumenty miały charakter przykładowy i wybór tych, które mają istotne znaczenie dla udzielenia informacji publicznej, pozostawił organowi.
Decyzją z dnia 5 stycznia 2016 r. Wójt Gminy odmówił udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskowane informacje mieszczą się w katalogu informacji publicznych, podlegających udostępnieniu na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Organ wskazłą, że prawo do informacji podlega ograniczeniom, wynikającym m. in. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawodawca nie wskazuje przy tym, że ograniczenie to nie obowiązuje w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda wglądu do dokumentów urzędowych. Bez względu bowiem na sposób udostępnienia informacji na wniosek (kopia, skan, pliki komputerowe, wgląd do dokumentów) organ musi wykonać czynności przygotowujące informację do udostępnienia. Organ dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi sporządzenie kopii dokumentów, jednak w sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia istotne jest nie to, czy organ może wykonać odpisy dokumentów, lecz jaki jest zakres i rozmiar żądanej informacji.
Zdaniem organu, żądane informacje są informacjami przetworzonymi, gdyż wymagają podjęcia działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłóciłyby normalny tok działania organu i utrudniłyby wykonywanie przypisanych mu zadań. Wnioskodawca domaga się bowiem "materiałów (uchwał, programów, budżetów, sprawozdań, umów, itp.) wskazujących na stan realizacji inwestycji zapisanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" dotyczących trzech różnych obrębów geodezyjnych. Organ wskazał, że jego zadaniem byłoby przeszukanie wszystkich posiadanych zasobów pod kątem spełnienia wymogów wnioskodawcy. Oznaczałoby to nie tylko wyszukanie przez organ bliżej nieokreślonych dokumentów (wnioskodawca, mimo wezwania do uzupełnienia, nie sprecyzował, o które konkretnie dokumenty mu chodzi), ale nakładałoby dodatkowo na organ obowiązek wykazania się inwencją w poszukiwaniach materiałów.
Organ wskazał, że posłużenie się w tym celu spisami spraw nie jest możliwe albowiem brak jest odrębnego symbolu klasyfikacyjnego wykazu akt, który dotyczyłby realizacji inwestycji wpisanych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Organ wskazał, że nie dysponuje gotową informacją publiczną, która by odpowiadała zakresowi wniosku, sprawozdania z realizacji inwestycji zapisanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie są przygotowywane, brak jest również obowiązku w tym zakresie, z którego urząd gminy musiałby się wywiązywać.
Organ ustalił szczegółowo pracochłonność przygotowania informacji publicznej. Wskazał on, że w celu prawidłowego przygotowania odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, konieczne jest przeanalizowanie dokumentów obejmujących w przypadku: m.p.z.p. R. lata 2010-2015 (6 lat), m.p.z.p. S. lata 2007-2015 (9 lat), m.p.z.p. K. lata 2010-2015 (6 lat). Ewentualne materiały wskazujące na stan realizacji inwestycji zapisanych w planach, które należałoby przeanalizować, obejmują m.in. następujące dokumenty: budżety gminy, w tym zmiany do budżetów, sprawozdania z wykonania budżetu, dokumentacje dotyczącą udzielenia zamówienia publicznego, jak np. dokumentacja przetargowa, umowy z wykonawcami poszczególnych inwestycji, protokoły odbioru, faktury.
Organ ustalił związany z tym nakład pracy, wskazując następujące czynności
- - po pierwsze, należałoby zidentyfikować inwestycje, które zostały zrealizowane w poszczególnych latach (przewidywany czas na analizę 2 dni robocze - 16 godziny),
- - kolejno, należałoby wyszukać inwestycje dotyczące inwestycji wskazanych w planach, tj. infrastruktura drogowa, sieć kanalizacji sanitarnej, sieć wodociągowa, sieć kanalizacji deszczowej w poszczególnych miejscowościach i zweryfikować, czy zostały one zrealizowane we fragmentach obszarów geodezyjnych objętych planami (3 dni robocze -24 godziny).
- - należałoby poddać analizie budżety gmin i ich zmiany w poszczególnych latach pod kątem obejmowania poszczególnych inwestycji wraz z przygotowaniem listy szczegółowych adresów internetowych, co zajmie ok. 8 godzin,
- - analiza sprawozdań z wykonania budżetów w poszczególnych latach pod kątem obejmowania poszczególnych inwestycji wraz z przygotowaniem listy szczegółowych adresów internetowych i kopiowaniem sprawozdań, które nie zostały udostępnione zajmie ok. 8 godzin,
- - wyszukiwanie i kopiowanie dokumentacji dotyczącej zamówień publicznych, umów z wykonawcami, protokołów odbioru dla poszczególnych inwestycji zajmie co najmniej 5 dni roboczych - 40 godz.
Organ ustalił, że łącznie przygotowanie informacji publicznej może zająć co najmniej 12 dni roboczych (ok. 106 godz.), przy czym wskazany czas pracy obejmuje jedynie nakład pracy osoby zatrudnionej na stanowisku ds. budownictwa i inwestycji. Przy przygotowaniu dokumentów konieczne będzie zaangażowanie osób zatrudnionych na innych stanowiskach merytorycznych, np. skarbnik (w zakresie udostępnienia sprawozdań z wykonania budżetu), stanowisko ds. zamówień publicznych i zarządzania programami (w zakresie materiałów dot. dokumentacji przetargowej), stanowiska ds. infrastruktury drogowej i urządzeń wodno-kanalizacyjnych (w zakresie wskazania dokumentów związanych z przebiegiem inwestycji - umów z wykonawcami, protokołów odbioru). Nakład pracy pozostałych stanowisk oszacowano na około 6 dni roboczych (48 godz.).
Organ dokonał analizy możliwości technicznych przygotowania informacji publicznej. W tym zakresie organ wskazał, że do dyspozycji pracowników urzędu gminy są 3 kilkuletnie kserokopiarki i 2 skanery (jeden na stanowisku sekretarki i jeden na stanowisku informatyka). Wykorzystanie skanerów nie byłoby możliwe bez dodatkowego obciążenia ww. stanowisk. Dostęp do kserokopiarki jest możliwy, jednakże ze względu na fakt, iż w urzędzie zatrudnionych jest 38 pracowników administracyjno-biurowych, na 1 kserokopiarkę przypada średnio ok. 13 pracowników. Ze względu na znaczną liczbę spraw koniecznych do analizy konieczne byłoby również wygospodarowanie na okres przygotowania informacji publicznej (ok. 2 tygodni) dodatkowego pomieszczenia. Byłoby to możliwe (np. udostępnienie sali narad), ale uciążliwe, gdyż w sali narad obywają się spotkania pracowników, posiedzenia komisji rady gminy oraz sesje rady gminy i inne.
Organ przeanalizował możliwości kadrowe przygotowania informacji publiczną, wskazując, że w referacie inwestycji i rozwoju gminy zatrudnionych jest 8 pracowników administracyjno-biurowych, w tym 1 osoba przebywająca na urlopie rodzicielskim oraz kierownik referatu. Pozostałe 7 osób zajmuje następujące stanowiska: ds. urządzeń wodnokanalizacyjnych, ds. utrzymania terenów zielonych i rolnictwa (w tym obsługa funduszu sołeckiego), ds. ochrony środowiska, ds. inżynierii środowiska - gospodarka odpadami (obecnie również stanowisk ds. infrastruktury drogowej), ds. budownictwa i inwestycji, ds. geodezji (geodeta gminny), ds. nieruchomości i gospodarki komunalnej. Osoba zatrudniona na stanowisku ds. budownictwa i inwestycji, obecnie prowadzi zadania zgodne z opisem stanowiska, w tym m.in. prowadzenie spraw związanych z przygotowywaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jest to jedyne stanowisko, w zakres którego wchodzi przygotowanie dokumentów, których żąda wnioskodawca.
Według elektronicznego obiegu dokumentów na stanowisku w 2015 r. założono 492 sprawy. Kontynuowane było również prowadzenie spraw z lat poprzednich. Prowadzone sprawy dotyczyły w znacznym zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i lokalizacji inwestycji celu publicznego, które są pracochłonne. Proste sprawy dotyczyły wydawania zaświadczeń o przeznaczeniu nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wypisów i wyrysów z m.p.z.p., wydawania postanowień o zgodności projektów podziału z m.p.z.p.
Organ ustalił, że pracownik zatrudniony na tym stanowisku prowadzi sprawy związane z udostępnianiem dokumentów archiwalnych, np. dokumentacji projektowej budynków mieszkalnych lub pozwoleń na budowę, które w związku z koniecznością wyszukiwania dokumentów są czasochłonne. Dużego nakładu pracy wymagają sprawy związane z przygotowaniem m.p.z.p., aktualizacją studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego, aktualizacją założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa stałe, a także sprawy związane z inwestycjami kubaturowymi. W 2015 r. na stanowisku tym prowadzone były sprawy dot. termomodernizacji przedszkola gminnego, opracowania dokumentacji projektowej przebudowy budynku szkoły w K. na świetlicę wiejską i kontynuowane były sprawy dot. przebudowy budynku komunalnego na bibliotekę, remontu Szkoły Podstawowej w S. i termomodernizacji Szkoły Podstawowej w P. Organ ocenił, że obciążenie tego stanowiska jest bardzo wysokie, a poświęcenie około 2 tygodni na przygotowanie informacji publicznej żądanej przez J. M. skutkowałoby niewykonaniem pozostałych obowiązków służbowych, co oznacza zakłócenie normalnego toku działań w Urzędzie Gminy i znaczne utrudnienie bieżącego wykonywania przypisanych zadań.
Organ wskazał, że ze względu na zakres obowiązków pozostałych stanowisk referatu inwestycji i rozwoju gminy, nie byłoby możliwe oddelegowanie innego pracownika do przygotowania ww. informacji publicznej nawet na okres kilku dni, a oddelegowanie na okres ok. 2 tygodni skutkowałoby poważnymi zaniedbaniami w pracy na stanowisku, na którym pracownik jest zatrudniony. W urzędzie gminy zatrudnionych jest łącznie 38 osób na stanowiskach urzędniczych. Z informacji uzyskanych od Skarbnika i Sekretarza Gminy ustalono, że nie jest możliwe oddelegowanie innego pracownika (spoza referatu inwestycji i rozwoju gminy) do przygotowania informacji publicznej na okres ok. 2 tygodni. Organ wskazał, że oddelegowanie pracownika wiązałby się z koniecznością jego wcześniejszego przygotowania oraz nadzorowania jego pracy przez pracownika merytorycznego.
Organ stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do zatrudniania dodatkowych osób do udzielania informacji publicznej, a organizacja Urzędu zakłada, że każdy z pracowników merytorycznych udostępnia informację w zakresie swoich kompetencji.
Organ stwierdził, że w przypadku samodzielnego kserowania lub skanowania dokumentów przez wnioskodawcę - nawet przy użyciu jego własnych urządzeń technicznych - obciążenie stanowiska merytorycznego nie zmieni się, gdyż konieczne będzie wcześniejszy wybór dokumentów, co jest w tym przypadku szczególnie pracochłonne, a następnie nadzór nad wykorzystaniem dokumentów i sprzętu.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ stwierdził, że jeżeli utworzenie zbioru informacji prostych wymaga analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona, zaś zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów.
Organ stwierdził, że udostępnienie informacji przetworzonej musi być uwarunkowane spełnieniem przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.
Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. I OSK 2111/13, organ wskazał, że pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu.
Organ podkreślił, że uzyskanie informacji przetworzonej winno być dla interesu publicznego szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Organ stwierdził, że wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, dla jej uzyskania, powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.
Organ wskazał, że w pismach z dnia 31 sierpnia 2015 r. oraz 28 grudnia 2015 r. wnioskodawca, uzasadniając żądanie udostępnienia informacji przetworzonej, stwierdził, że żądane materiały są mu niezbędne do przeprowadzenia analizy i oceny skutków uchwalonych planów miejscowych, a wyniki przeprowadzonej analizy zostaną opublikowane na stronie internetowej Portalu [..] (adres strony: [..]). Oceny w tym zakresie dokonają mieszkańcy, a zebrane wnioski, opinie i uwagi będą stanowić podstawę do formułowania głosów w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie aktualizacji będącego w opracowaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Zdaniem organu, zamiar wykorzystania udostępnionych dokumentów do przygotowania przez stronę wspomnianej wyżej analizy oraz umieszczenie tejże na portalu internetowym o lokalnym zasięgu nie wskazuje, aby udzielenie żądanej informacji publicznej przetworzonej było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ wskazał, że założenie wnioskodawcy, że mieszkańcy zechcą zapoznać się z treścią przeprowadzonej przez niego analizy oraz podzielą się z nim własnymi wnioskami, opiniami i uwagami nie jest wystarczające, w opinii organu, do żądania udostępnienia informacji przetworzonej. Nawet przy założeniu, że pewna liczba mieszkańców przeczyta analizę, trudno bowiem przypuszczać, że będzie to miało realny wpływ na ochronę jakiegoś bliżej nieokreślonego interesu publicznego. Z doświadczenia organu wynika, że w dyskusji publicznej w postępowaniu planistycznym uczestniczą wyłącznie osoby posiadające interes prawny i faktyczny związany z treścią podejmowanych uchwał i chcące realizować swoje prawo własności nieruchomości.
Jednocześnie wnioskodawca nie posiada żadnych szczególnych przymiotów prawnych, które na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nadawałyby jego głosowi w sprawie szczególne znaczenie lub też umożliwiałyby wypowiadanie się na etapach postępowania planistycznego niedostępnych dla innych podmiotów.
Organ podkreślił, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznej.
Decyzja z dnia 14 czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. M., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że żądana informacja miała charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, będącego przesłanką udostępnienia takiej informacji.
Organ wskazał, że informacja publiczna prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Informacją przetworzoną jest więc informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Organ stwierdził, że informacją publiczną przetworzoną może być informacja, na którą składa się pewna suma informacji prostych, dostępnych bez wykazywania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.
Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Przetworzenie informacji to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych.
Organ odwoławczy stwierdził, że informacja publiczna przetworzona jest co do zasady jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci. Powstaje w wyniku procesu intelektualnego związanego z gromadzeniem i analizą informacji prostych. Sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji, czy też jej porządkowania, nie stanowi co do zasady o przetworzeniu informacji publicznej, albowiem taka informacja nie jest informacją nową. Zasada ta doznaje ograniczeń w przypadkach, gdy realizacja wniosku o udostępnienie informacji publicznej godziłaby w bieżącą realizację podstawowych zadań dysponenta. Ze względu na specyfikę gromadzenia, przechowywania i obiegu dokumentów (w szczególności dot. informacji objętej wnioskiem), ich obszerność, normatywne i wypracowane zasady prowadzenia biurowości, obsadę kadrową i zasoby techniczne podmiotu zobowiązanego, jego właściwość rzeczową, posiadane rejestry tego rodzaju informacja, może być uznana za informację przetworzoną.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ I instancji wykazał, że informacja publiczna, której udostępnienia oczekuje wnioskodawca ma charakter informacji przetworzonej. Zasoby osobowe, organizacyjne i techniczne jakimi rozporządza organ pierwszej instancji, ilość spraw wymagających przejrzenia a także przewidywany czas niezbędny na przygotowanie informacji do udostępnienia zostały opisane szczegółowo w aktach sprawy w formie 3 notatek służbowych a następnie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organu I instancji wskazał, że realizacja złożonego wniosku o udostępnienie informacji uniemożliwiłaby na okres około 2 tygodni realizację jego zadań w obszarze wynikającym z tego wniosku.
W ocenie organu odwoławczego, stwierdzenie to jest trafne i znajduje odzwierciedlenie w przedstawionym materiale dowodowym. Świadczy o tym zarówno długi okres za jaki wnioskodawca oczekuje informacji (lata 2006 - 2015 oraz 2009 - 2016), ilość dokumentacji wymagającej zgromadzenia i sprawdzenia, ilość osób posiadających wiedzę niezbędną do przygotowania informacji objętej wnioskiem, ich obecne obciążenie bieżącą pracą jak i zasoby osobowe i techniczne z jakich organ pierwszej instancji w ramach właściwej do realizacji wniosku komórki organizacyjnej oraz jako całość korzysta w swojej codziennej pracy.
Organ odwoławczy wskazał, że realizacja wniosku strony w istotny sposób zakłóciłaby bieżącą pracę organu pierwszej instancji, zatem informacja publiczna, której udostępnienia oczekuje skarżący, ma charakter informacji publicznej przetworzonej.
Analizując pojęcie szczególnej istotności dla interesu publicznego, organ wskazał, że wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców i nie dotyczy ona wyłącznie jego indywidualnych interesów ale również, że jej uzyskanie stwarza mu realną, rzeczywistą i obiektywnie sprawdzalną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.
Organ orzekający w sprawie jest natomiast obowiązany obiektywnie ocenić, czy udostępnienie informacji przetworzonej konkretnemu wnioskodawcy będzie służyć ogólnie pojmowanemu dobru społecznemu, przyczyni się w jakikolwiek sposób do poprawy funkcjonowania przestrzeni publicznej, czy też służyłoby tylko i wyłącznie realizacji indywidualnych (prywatnych) celów, nie mających związku z poprawą funkcjonowania Państwa, samorządów, wspólnot lokalnych, itp. Organ wskazał, że podmiotami spełniającymi łącznie warunki opisane powyżej są m. in. posłowie, senatorowie, radni, przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w znacznych rozmiarach, zatrudniający dużą liczbę pracowników zamieszkujących obszar, na którym działa dysponent informacji publicznej (którzy oczekują udostępnienia informacji pozwalającej na rozbudowę prowadzonych zakładów i w konsekwencji stworzenie nowych miejsc pracy).
Organ odwoławczy stwierdził, że udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji publicznej nie będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca nie pełni bowiem żadnej funkcji publicznej zaś jego opisane na kartach akt sprawy przymioty i wyjaśnienia nie pozwalają stwierdzić, że może on realnie wykorzystać w interesie publicznym udostępnioną mu dużym nakładem sił i środków podmiotu zobowiązanego informację publiczną.
Organ odwoławczy wskazał, że zapoznał się z treścią witryny internetowej, której administratorem jest skarżący. Zawiera ona w większości odesłania do tekstów powszechnie obowiązujących źródeł prawa uporządkowanych według określonych haseł (na przykład zakładka "kultura" - zawiera odesłanie do ustawy o bibliotekach, jednego rozporządzenia wykonawczego oraz 3 uchwał Rady Gminy w tym przedmiocie) oraz stron internetowych różnych instytucji użyteczności publicznej a także podmiotów prywatnych o charakterze komercyjnym (na przykład "[..]" w P.). Strona internetowa, której administratorem jest skarżący zawiera niewiele materiałów o charakterze autorskim, jedyne materiały takiej natury stanowią informacje dotyczące przeprowadzonych w 2010 r. i 2014 r. wyborów samorządowych, w których o mandat radnego ubiegał się również skarżący, informacji o niezrealizowanym zamierzeniu pod nazwą "[..]" oraz materiały dot. zamiaru powołania stowarzyszenia "[..]".
Skład orzekający ustalił, że na dzień orzekania przez organ odwoławczy stowarzyszenie o takiej nazwie nie zostało wpisane do Krajowego Rejestru Sądowego. Dodać należy, że najnowszy wpis dotyczący organizowanego stowarzyszenia (i administrowanej przez skarżącego strony internetowej w ogóle) został dodany w dniu 6 grudnia 2015 r. Organ wskazał, że zarówno zawartość jak i liczba osób przeglądających (według stanu na dzień orzekania - 288 osób w ciągu ostatnich 30 dni, 75 osób w ciągu ostatnich 7 dni, 11 osób w ciągu ostatnich 24 godzin) stronę internetową, której administratorem jest skarżący, pozwala na podzielenie stanowiska organu pierwszej instancji zawartego w zaskarżonej decyzji. Trudno bowiem uznać, iż bliżej nieokreślona, znacznie większa niż dotychczas liczba osób nie tylko zapozna się z treścią tej witryny (o ile w ogóle zostanie uzupełniona opracowaną przez administratora informacją na co wskazuje brak aktualizacji przez ostatnie pół roku oraz niewielkie zainteresowanie wyrażane przez stałą liczbę osób) a następnie zechce się podzielić z jej administratorem swoimi opiniami.
Organ wskazał, że rozstrzygnięcia dotyczące udostępnienia informacji publicznej mieszczą się w ramach uznania administracyjnego. Świadczą o tym użyte przez ustawodawcę w ustawie o dostępie do informacji publicznej pojęcia nieostre takie jak "informacja przetworzona" czy "szczególnie istotny interes publiczny". W orzecznictwie i literaturze jednolicie podkreśla się, iż podejmowane w ramach tak zwanego uznania administracyjnego rozstrzygnięcia muszą opierać się na obiektywizmie, bezstronności, rzetelnym i wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego, co ma znaleźć wyraz w uzasadnieniu stanowiska zajętego przez organ.
W ocenie organu odwoławczego wydając zaskarżoną decyzje organ pierwszej instancji nie przekroczył ram uznania administracyjnego. Zarówno charakter informacji, której udostępnienia oczekuje skarżący jak i istnienie przesłanki szczególnego interesu publicznego przemawiającego za jej przygotowaniem i udostępnieniem zostały przez organ pierwszej instancji szczegółowo zbadane i opisane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W skardze na powyższą decyzję J. M. wskazał, że bezspornym jest, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną.
Skarżący zarzucił, że badając przesłanki do udostępnienia informacji przetworzonej skarżone organy w głównej mierze oparły się na nieistniejącym w przepisach kryterium podmiotowym. Organy wskazały, że wnioskodawca nie posiada przymiotów, które uprawniałyby go do ubiegania się o przetworzoną informację publiczną. Skarżący wskazał, że art. 61 Konstytucji nie wyznacza żadnych szczególnych kryteriów dostępu do informacji publicznej, przeciwnie w ust. 3 stanowi on, że ograniczenia w dostępie do informacji publicznej mogą być ustanowione wyłącznie z uwagi na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Konstytucja nie wprowadza zatem żadnych kryteriów podmiotowych. Również ustawa o dostępie do informacji publicznej określa w art. 2, że prawo do informacji przysługuje każdemu, a od wnioskodawcy nie wolno żądać wykazania interesu prawnego i faktycznego.
Skarżący stwierdził, że o szczególnej istotności dla interesu publicznego powinna zatem decydować waga zagadnienia, a nie osoba wnioskodawcy. Zagadnienia wynikające z planowania przestrzennego mają charakter dobra publicznego o najszerszym oddziaływaniu, gdyż dotyczą całej społeczności lokalnej. Oddziaływanie to ma charakter wielopłaszczyznowy, kształtuje zarówno interesy indywidualne (np. wpływ na wykonywanie prawa własności do określonego terenu), jak i interesy zbiorowe (np. kształtowanie ładu przestrzennego, komunikacja, usługi publiczne). J. M. oświadczył, że podjęty zamiar zgromadzenia materiałów obrazujących stan realizacji inwestycji zapisanych w planach miejscowych, a następnie ich opracowania i podania do publicznej wiadomości na portalu gminnym, ma posłużyć zachęceniu lokalnej społeczności do wzięcia udziału w dyskusji publicznej nad opracowywanym właśnie projektem aktualizacji studium.
Skarżący stwierdził, że nie przesądzając z góry o tym, w jakim kierunku będzie zmierzać przyszła dyskusja i ilu będzie jej uczestników, z pewnością skarżący stanie się jednym z nich i przytoczył stwierdzenia dotyczące postulatów w tym zakresie.
Skarżący wskazał na nieprawidłowości w zakresie gospodarki przestrzennej na terenie Gminy. Stwierdził on, że w okresie obowiązywania studium uchwalonego w 2001 r. nastąpił znaczący przyrost terenów przeznaczonych pod zabudowę, znacznie powyżej lokalnych potrzeb, o czym świadczy zarówno niskie tempo zagospodarowywania tych terenów jak i niski przyrost liczby mieszkańców. Tempo zabudowy jest znacząco powyżej możliwości finansowych gminy, czego skutkiem jest przerzucanie na właścicieli terenów realizacji zadań w zakresie budowy niezbędnej infrastruktury technicznej. Z materiałów uzyskanych od Starosty wynika, iż w latach 2006 - 2015 wydano 63 decyzje na realizację na terenie Gminy inwestycji celu publicznego w zakresie wodociągów i kanalizacji, z czego tylko 2 wskazywały jako inwestora Gminę, natomiast w pozostałych 61 przypadkach inwestorami były podmioty niepubliczne. Dominująca jest praktyka takich podziałów nieruchomości, w wyniku których nie dochodzi do wydzielenia działek gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne.
W konsekwencji powstają drogi "prywatne", których gmina ani nie przejmuje na własność, ani w zarząd. Prowadzi to do trwałych zaniedbań w zakresie ich zagospodarowania i zarządzania. Drogi te długo pozostają nieutwardzone i nieoświetlone. Na nowych osiedlach nie jest obecna jakakolwiek infrastruktura społeczna, gdyż podejmowane przez władze publiczne decyzje podziałowe całkowicie pomijają potrzeby wydzielania terenów pod place, tereny zielone, obiekty usług publicznych. Skarżacy stwierdził, że do Studium wprowadzić należy zapisy gwarantujące zrównoważony rozwój, z zachowaniem bilansu podaży i popytu, z uwzględnieniem możliwości finansowych gminy oraz poszanowaniem elementów krajobrazu i ładu przestrzennego.
Skarżący wskazał, że uzyskanie danych o stanie realizacji inwestycji zapisanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego da wnioskodawcy, a za jego pośrednictwem również społeczności lokalnej, podstawy do ukształtowania oceny, jakie kwestie z zakresu planowania przestrzennego wymagają w Gminie korekty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji dokonały prawidłowych i wyczerpujących ustaleń niezbędnych do ustalenia rozpoznania wniosku i właściwe zastosowały przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa.
Organy prawidłowo oceniły, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, co nie było w skardze kwestionowane.
Informacja publiczna przetworzona nie posiada na gruncie obowiązującego prawa definicji legalnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, że charakter taki mają dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych, i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy.
Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r. sygn. I OSK 660/16, wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. I OSK 863/14, wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 1645/14 opubl. w CBOSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. I OSK 792/11 opubl. w CBOSA dostępnej na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rozstrzygnięcie zasadności wniesionej skargi wymagało natomiast oceny istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, będącego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, przesłanką udostępnienia informacji o charakterze przetworzonym.
Podniesione w skardze w tym zakresie zarzuty nie są uzasadnione.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Wnioskodawca winien wykazać, że korzyści z upublicznienia tej informacji będą większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie (por. cyt. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r. sygn. I OSK 660/16). Wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie stosownych informacji przetworzonych mają charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych.
Jako przykład podmiotu mającego takie możliwości wskazano m.in. radnego, który ma rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów. (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. I OSK 2721/13; wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. I OSK 1056/14; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. I OSK 583/14, opubl. w CBOSA)
Dla udostępnienia informacji przetworzonej ma zatem znaczenie to, czy wnioskodawca ma indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 2811/13 opubl. w CBOSA). Na istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego mają zatem wpływ czynniki natury podmiotowej i funkcjonalnej (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 143/14 opubl. w CBOSA).
Wbrew stanowisku zawartemu w skardze, interpretacja taka nie stanowi podmiotowego ograniczenia prawa do informacji publicznej przewidzianego w Konstytucji oraz ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Czynnik podmiotowy przywoływany jest bowiem w tym przypadku w kontekście badania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, który co do zasady zachodzi, gdy osoba żądająca udostępnia informacji, będzie mogła ją wykorzystać dla realizacji szczególnie istotnych interesów publicznych.
Warunkiem spełnienia przesłanki art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy jest zatem nie tylko, wskazywana przez skarżącego, szczególna istotność problemu, którego dotyczy żądana informacja, ale również występująca po stronie osoby wnioskodawcy możliwość rzeczywistego i efektywnego użycia uzyskanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych.
Organy obu instancji prawidłowo uznały, że fakt prowadzenia przez skarżącego strony internetowej Portalu [..] o adresie [..] nie stanowi okoliczności wskazującej na posiadanie przez skarżącego możliwości realizacji szczególnie istotnego interesu społecznego, uzasadniającego poniesienie wskazywanych przez organy szczegółowo nakładów na udostępnienie informacji.
Oceny w tym zakresie zmienić nie może fakt, że skarżący interesuje się zagospodarowaniem przestrzennym w Gminie i sformułował w skardze szereg postulatów w tej dziedzinie.
W sytuacji braku po stronie wnioskodawcy możliwości urzeczywistnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, okoliczność, że wniosek dotyczył ważnej z punktu widzenia wspólnoty samorządowej kwestii związanej z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym, nie uzasadniał udostępnienia żądanej informacji.
Z powyższych względów, nie dopatrując się naruszenia prawa przez rozstrzygające sprawę organy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę jako bezzasadną.