Uzasadnienie
A. Z. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) reprezentowana przez pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) z dnia 22 marca 2023 r. nr SKO Gd/6632/22, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia 30 listopada 2022 r., którą odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, M. P. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 21 lutego 2022 r. A. Z. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną.
Wójt Gminy D. (dalej też: organ I instancji) decyzją z dnia 3 marca 2022 r., nr 000142/525/ŚP/03/2022, odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego wskazując na niespełnienie kryterium wieku, w którym powstała u M. P. niepełnosprawność, jako negatywną przesłankę wskazaną w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 615), dalej zwanej "ustawą" lub "u.ś.r.". Decyzją z dnia 24 października 2022 r., nr SKO Gd/1688/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wydał w dniu 30 listopada 2022 r. decyzję nr 000828/525/ŚP/11/2022, którą odmówił skarżącej ustalenia prawa do świadczenia z analogicznych powodów, co w poprzednio wydanej decyzji.
Pismem z dnia 5 grudnia 2022 r. A. Z. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. W ocenie skarżącej spełnia ona wszelkie przesłanki ustalenia prawa do świadczenia. Nadto wskazała, że znane jej osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnymi rodzicami otrzymały świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie jej prawa do świadczenia.
Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie miał podstaw do odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, z powodów, o których mowa była w poprzednio wydanej przez ten organ decyzji z dnia 24 października 2022 r. Niemniej jednak, zdaniem Kolegium, w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem z zebranego materiału dowodowego wynika, iż nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z aktywności zawodowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Zdaniem Kolegium bowiem świadczenie może zostać przyznane jedynie w tych wypadkach, w których wnioskodawca nie jest w stanie zapewnić niepełnosprawnemu członkowi rodziny właściwej pomocy i opieki w inny sposób, jak tylko poprzez całkowitą rezygnację z własnej aktywności zawodowej, a taka sytuacja w sprawie nie ma miejsca.
Kolegium wskazało na następujące ustalenia faktyczne. Matka skarżącej M. P. ma 73 lata i legitymuje się wydanym na stałe orzeczeniem o niepełnosprawności ze stwierdzeniem, że wymaga ona stałej lub długotrwałej pomocy lub opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z wywiadu środowiskowego wynika, że M. P. przeszła udar i w jego następstwie cierpi na niedowład połowiczny prawostronny. Poza tym ma cukrzycę, nadciśnienie, astmę, zwyrodnienie stawów kolanowych, w listopadzie 2021 r. przeszła zakażenie Covid-19. Ma zawroty głowy, słabo mówi, nie chodzi samodzielnie. Nie wychodzi z mieszkania. Opiekę nad matką sprawuje skarżąca. Skarżąca nie mieszka z matką. Codziennie przed 7.00 rano robi zakupy, a następnie jedzie do matki. Podnosi matkę do pozycji siedzącej, mierzy jej poziom cukru oraz podaje insulinę. Czynności te trwają około 15 minut.
Następnie zdejmuje matce pampersa i sadza ją na przenośną toaletę. Następnie wykonuje przy matce konieczne czynności związane z higieną ciała, zakłada jej pampersa i ubiera, opróżnia też przenośną toaletę. Te czynności zajmują około 30 - 45 minut. Następnie skarżąca przygotowuje śniadanie. Wskazała, że musi być obecna przy spożywaniu przez matkę śniadania, by uchronić ją przed ewentualnym poparzeniem się gorącym napojem. Po śniadaniu skarżąca podaje matce leki i nadzoruje ich zażycie, a następnie zmywa po śniadaniu. Około godziny 9.30 wykonuje z matką rehabilitację kończyn oraz naciera ciało matki olejkiem. Czynności te zajmują czas około 45 minut. Od 10.30 do 11.30 M. P. słucha radia lub ogląda telewizję lub rozmawia z córką. Od 11.30 do 12.30 skarżąca przygotowuje obiad.
Następnie mierzy matce poziom cukru i podaje insulinę. Od 13.00 do 13.30 matka spożywa obiad. Skarżąca jest obecna przy obiedzie. Po obiedzie skarżąca pomaga skorzystać matce z przenośnej toalety, a następnie zakłada pampersa. Od 13.00 do 15.00 matka odpoczywa, a w tym czasie skarżąca sprząta po obiedzie i zajmuje się porządkami domowymi. Od 15.00 do 17.00 skarżąca pije z matką herbatę, spożywa z nią podwieczorek, rozmawia z nią, słucha z nią radia, utrzymuje serdeczną atmosferę. O 17.30 skarżąca mierzy matce poziom cukru i podaje insulinę. O 18.00 podaje matce kolację i jest obecna przy spożywaniu kolacji przez matkę. W trakcie kolacji podaje również matce leki. Po kolacji wykonuje przy matce wieczorne czynności związane z higieną i pielęgnacją ciała, pomaga skorzystać z toalety, zakłada je pampersa na noc i ubiera w pidżamę. Do 21.00 matka ogląda telewizję lub rozmawia z córką. Skarżąca przed wyjściem do domu pozostawia matce przy łóżku kubek z wodą oraz telefon, by matka mogła w razie potrzeby zadzwonić.
Po przeanalizowaniu poczynionych przez organ I instancji ustaleń Kolegium doszło do wniosku, że skarżąca nie spełnia wymogu wskazanego w art. 17 ust. 1 u.ś.r., ponieważ miałaby możliwość zapewnienia swej matce opieki w inny sposób aniżeli poprzez całkowitą rezygnację z aktywności zawodowej i pozostawanie u matki przez cały dzień. Kolegium nie neguje, że M. P. jest aktualnie w stanie, który nie pozwala jej na samodzielne funkcjonowanie. Niewątpliwie wymaga ona pomocy w wielu codziennych czynnościach, zaś skarżąca sprawuje nad nią właściwą opiekę. Nie ulega także wątpliwości, że przed momentem, w którym stan zdrowia M. P. uległ znacznemu pogorszeniu, skarżąca była aktywna zawodowo, natomiast aktualnie całe dnie spędza u matki. Niemniej obowiązek alimentacyjny względem M. P. obciąża nie tylko skarżącą, ale w równym stopniu jej brata D. P. Oboje oni są prawnie zobowiązani do dostarczenia swej matce środków utrzymania, gdyby ta znalazła się w niedostatku oraz do zapewnienia właściwej pomocy i opieki swej matce w sytuacji, gdy ta tego wymaga.
Zapewnienie pomocy i opieki należy rozumieć zarówno jako podejmowanie osobistych starań na rzecz rodzica, jak i zorganizowanie stosownej opieki rodzicowi poprzez skorzystanie ze wsparcia instytucjonalnego (przykładowo usługi opiekuńcze) lub zatrudnienie profesjonalnego opiekuna. Z obowiązku alimentacyjnego względem rodzica w żadnym wypadku nie zwalniają obowiązki względem własnej rodziny, trudności w zdobyciu zatrudnienia, czy też osobiste przekonanie o niemożności zadośćuczynienia temu obowiązkowi. Stąd też oświadczenie D. P. z dnia 14 listopada 2022 r. o niemożności zapewnienia opieki matce z uwagi na konieczność zapewnienia utrzymania własnej rodziny nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Na D. P. ciąży bowiem obowiązek alimentacyjny, a konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że zarówno M. P., jak i A. Z. mają prawo domagać od D. P. uczestniczenia w sprawowaniu opieki - czy to poprzez podejmowanie osobistych starań, czy też poprzez przekazanie środków finansowych na pokrycie kosztów zatrudnienia opiekuna lub też opłacenie usług opiekuńczych.
W konsekwencji Kolegium uważa, że do zapewnienia stosownej opieki osobie niepełnosprawnej zobowiązane są przede wszystkim osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem tej osoby. Dlatego też Kolegium uważa, że skarżąca i jej brat powinni zorganizować opiekę nad matką w ten sposób, by żadne z nich nie musiało rezygnować z pracy zarobkowej. Jest to tym bardziej uzasadnione, że z ustaleń organu I instancji wynika, że stan M.P., pomimo jej licznych schorzeń, jest stabilny. Organ I instancji ustalił bowiem, że spędza ona czas na oglądaniu telewizji lub słuchaniu radia.
Ponadto pozostaje w kontakcie z otoczeniem - powadzi rozmowy z córką i jest w stanie w razie potrzeby zadzwonić po córkę lub po pogotowie. Wymaga wprawdzie pomocy przy zachowaniu higieny ciała, załatwieniu potrzeb fizjologicznych, przy rehabilitacji i spożywaniu posiłków. Nie byłaby także w stanie prowadzić gospodarstwa domowego, jak również załatwić spraw wymagających przebywania poza domem. Niemniej jednak Kolegium uważa, że podział obowiązków opiekuńczych pomiędzy rodzeństwem lub skorzystanie z usług profesjonalnego opiekuna pozwoliłoby skarżącej na kontynuowanie aktywności zawodowej, tym bardziej, że zgromadzone w sprawie dokumenty dowodzą, że skarżąca wielokrotnie podejmowała się pracy w niepełnym wymiarze. Kolegium powołało się na konstytucyjną zasadę pomocniczości, która ma także zastosowanie w sprawach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych.
W ocenie Kolegium należy rozumieć ją tak, że uprawnienie do uzyskania świadczenia aktualizuje się dopiero wówczas, gdy wnioskodawca nie jest w stanie zapewnić sobie źródła utrzymania w inny sposób, aniżeli poprzez uzyskanie pomocy ze środków publicznych.
A. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, zarzucając Kolegium naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 17 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny a całkowitym zaprzestaniem aktywności zawodowej skarżącej nie następuje, w sytuacji gdy skarżąca, przy współudziale brata miałaby możliwość zapewnienia swojej matce opieki w inny sposób aniżeli poprzez całkowitą rezygnację z aktywności zawodowej oraz gdy skarżąca i jej brat powinni zorganizować opiekę nad matką w ten sposób, by żadne z nich nie musiało zrezygnować z aktywności zarobkowej.
Zarzuciła nadto naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy poprzez przyjęcie, że: a) faktyczne sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką M. P. nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż niepełnosprawna M. P. ma syna, na którym spoczywa obowiązek opieki nad matką; b) przepisy ustawy pozwalają organowi na ustalenie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobą zobowiązaną; c) skarżącej nie przysługuje wnioskowane świadczenie, ponieważ brat skarżącej może partycypować w opiece nad matką.
Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji w przedmiocie orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że jak wynika z prawidłowych ustaleń faktycznych, skarżąca jest córką M. P. - należy zatem do kręgu osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. M. P. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym oraz wymaga stałej lub długotrwałej pomocy lub opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca była aktywna zawodowo, a teraz całe dnie opiekuje się matką. Skarżąca sprawuje nad matką właściwą opiekę. Oznacza to spełnienie przesłanek pozytywnych wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy.
Jednocześnie nie zachodzi żadna z przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy. Niedopuszczalne jest natomiast wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia, do czego sprowadza się stanowisko Kolegium. Kolegium nie było upoważnione do badania alternatywnych sposobów zapewnienia matce skarżącej niezbędnej opieki poprzez weryfikację sytuacji rodzinnej i finansowej pozostałych osób zobowiązanych względem niej do alimentacji, w sytuacji, gdy do sprawowania opieki zobowiązała się skarżąca.
Również ocena dokonana przez organ II instancji dotycząca sprawowanej przez skarżącą opieki i braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zrezygnowaniem przez skarżącą z zatrudnienia a zakresem niezbędnej opieki i pomocy niepełnosprawnej matce jest nieprawidłowa. Z dokumentów zgormadzonych w aktach sprawy wynika, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez skarżącą z uwagi na niepełnosprawność matki potwierdzoną stosownym orzeczeniem, w którym wskazano na jej znaczny stopnień, a okoliczność ta została uznana przez Kolegium za udowodnioną. Kolegium zatem w sposób nieuprawniony przedstawia, iż M.P. jest w stabilnym stanie, który umożliwia jej samodzielne pozostawanie w domu, bowiem może zadzwonić po córkę czy na pogotowie.
Z ustalonego przez organ stanu faktycznego wynika, że matka skarżącej w grudniu 2021 roku uległa udarowi i w jego następstwie cierpi na niedowład połowiczny prawostronny. W trakcie wywiadu środowiskowego dodatkowo ustalono, że M. P. ma cukrzycę, nadciśnienie, astmę, zwyrodnienie stawów kolanowych, słabo mówi i nie chodzi samodzielnie. Skarżąca nie zamieszkuje wspólnie z matką, ale od godzin rannych do późno wieczornych wykonuje szereg czynności związanych z opieką - pomoc przy czynnościach higienicznych i fizjologicznych, przygotowanie i podanie żywności, leków, pomoc w ubieraniu, rehabilitacja i szereg innych, wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze wnioski płynące ze zgromadzonego materiału dowodowego należało uznać, że matka skarżącej bez jej pomocy nie jest w stanie wykonać samodzielnie podstawowych czynności życiowych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz.
2) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity na dzień wydawania zaskarżonej decyzji: Dz.U. z 2023 r., poz. 390), zwaną dalej jak dotychczas "u.ś.r." lub "ustawą". Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Podkreślić należy, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W sprawie nie jest sporne, że na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki oraz że matka skarżącej posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sporne natomiast pozostaje spełnienie przez skarżącą pozytywnej przesłanki do przyznania tego świadczenia, dotyczącej rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, zdaniem bowiem Kolegium w sytuacji gdy tak jak w niniejszej sprawie jest więcej osób zobowiązanych do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej (tu: skarżąca i jej brat), powinni oni tak zorganizować opiekę, aby żadne z nich nie musiało rezygnować z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki.
W pierwszej kolejności wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazać należy, że z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Oznacza to, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia oraz czy istnieje opisany wyżej związek przyczynowo - skutkowy.
Dla uznania opieki za spełniającą kryteria o jakich mowa w art. 17 ust. 1 ustawy istotny jest jej charakter, niezbędność oraz adekwatność do stanu zdrowia i niepełnosprawności osoby jej wymagającej, które z uwagi na swą intensywność wykluczają podjęcie przez opiekuna zajęcia zarobkowego (bądź zmuszają go do rezygnacji z niego). Konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oznacza, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez niewielką część doby. W tym znaczeniu opieka lub pomoc musi być tyle absorbująca czasowo w sensie krótkoterminowym (dobowym) jak i długoterminowym (miesięcy, lat), że podejmowane w ich ramach czynności warunkują egzystowanie osoby wymagającej opieki w warunkach odpowiadających godności człowieka, a jednocześnie ich wykonywanie bezwzględnie stoi na przeszkodzie wykonywaniu przez opiekuna pracy zarobkowej (bądź wymusza na nim rezygnację z takiej pracy).
Stała opieka powinna być rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Codzienne wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Są to okoliczności, które wymagają każdorazowo dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia (wyrok NSA z 7 sierpnia 2019 r., I OSK 4023/18).
W niniejszej sprawie Kolegium nie kwestionuje tego, że M. P. jest aktualnie w stanie, który nie pozwala jej na samodzielne funkcjonowanie oraz że skarżąca sprawuje nad nią całodzienną opiekę w podanym wyżej rozumieniu. Analiza haromonogramu dnia skarżącej wskazuje, że zakres opieki jakiej wymaga jej matka jest na tyle absorbujący, że jej sprawowanie uniemożliwia jednoczesne podejmowanie przez opiekuna zatrudnienia. M. P. jest osobą leżącą, wymaga pomocy przy zachowaniu higieny ciała, załatwianiu potrzeb fizjologicznych, przy spożywaniu posiłków. Skarżąca jest u matki przez cały dzień, podając leki, pomagając przy spożywaniu posiłków, załatwianiu potrzeb fizjologicznych, rehabilitacji. Skarżąca pozostaje do dyspozycji matki przez cały dzień, dbając o jej dobrostan, wykonuje wszystkie czynności związane z prowadzeniem domu, opiekuje się matką zapewniając jej wsparcie w chorobie, w sytuacji gdy nie jest ona w stanie samodzielnie egzystować.
Charakter wykonywanych przez skarżącą czynności wskazuje, że są one dokonywane stale, całodobowo i praktycznie we wszystkich sferach życia chorej. Czynności te w tej konkretnej sprawie wyczerpują zatem pojęcie opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy.
Powyższa ocena jest zbieżna z oceną dokonaną przez Kolegium. Kolegium wprawdzie ocenia stan zdrowia M. P. jako stabilny, wskazując, że spędza ona czas na oglądaniu telewizji i słuchaniu radia i byłaby w stanie w razie potrzeby zadzwonić po córkę lub pogotowie, nie wywodzi z tego jednak wniosku o jej samodzielności pozwalającej na pozostawanie samej w domu – który to wniosek nie miałby oparcia w okolicznościach sprawy - wywodzi z tego natomiast, że w tej sytuacji dzięki podziałowi obowiązków opiekuńczych pomiędzy rodzeństwem lub skorzystaniu z usług profesjonalnego opiekuna skarżąca mogłaby kontynuować aktywność zawodową choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Stanowi to jednocześnie zasadniczy trzon argumentacji Kolegium. Jakkolwiek bowiem Kolegium nie neguje, że M. P. nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować i potrzebuje stałej pomocy osoby drugiej, uważa jednak, że skoro M. P. posiada dwoje dzieci, które są zobowiązane w równym stopniu do alimentacji względem matki, to powinni oni tak zorganizować opiekę, aby żadne z nich nie musiało rezygnować z pracy.
Stanowisko to jest błędne. Sąd podziela jednolity w tym zakresie pogląd orzecznictwa (np. wyrok NSA z 28 stycznia 2022 r., sygnatura akt I OSK 925/21), że w sytuacji gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw do pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych (por. art. 17 ust. 1a ustawy). W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki.
Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się oświadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Prawidłowo w tym kontekście skarżąca powołuje się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, jednolicie przyjmujące, że niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia (tak m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 marca 2023 r., II SA/Gd 756/22 i powołane w nim orzecznictwo). Kolegium winno było ograniczyć się do zbadania okoliczności odnoszących się do rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą oraz związku tej okoliczności z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w takim zakresie, w jakim świadczy ją skarżąca. Nie było przy tym podstaw do badania alternatywnych sposobów zapewnienia matce skarżącej niezbędnej opieki poprzez weryfikację sytuacji rodzinnej i finansowej pozostałych osób zobowiązanych względem niej do alimentacji, tj. syna, w sytuacji, gdy do sprawowania opieki zobowiązała się skarżąca.
Jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. Jeżeli zatem skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z bratem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., którym w razie spełnienia pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niej należy wybór, czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem matki poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie i dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z bratem (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 sierpnia 2021 r. II SA/Gl 737/21, wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2022 r., II SA/Po 834/21). Organ nie jest upoważniony, by decydować tu za stronę.
W konsekwencji Sąd uznał, że organ odmawiając przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie z tego powodu, że w jego ocenie dzięki podziałowi obowiązków opiekuńczych między rodzeństwem lub skorzystaniu z usług profesjonalnego opiekuna skarżąca mogłaby podjąć zatrudnienie, w sytuacji, gdy bezspornie skarżąca takiego zatrudnienia podjąć nie może faktycznie sprawując opiekę nad niepełnoprawną w stopniu znacznym matką, stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy), poprzez wprowadzenie nieprzewidzianej ustawą przesłanki negatywnej przyznania świadczenia.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku.
Rzeczą organu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie ocena wniosku skarżącej z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd stanowiska, którym organy są związane na podstawie art. 153 p.p.s.a.
Sąd nie uwzględnił wniosku o zastosowanie w sprawie art. 145a § 1 p.p.s.a. Zgodnie ww. przepisem w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Sąd popiera stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. II SA/Wa 1240/20, że o ile w powyższym przepisie ustawodawca nie daje żadnych wskazówek, co należy rozumieć przez okoliczności sprawy uzasadniające wydanie orzeczenia przewidzianego w § 1, to mając na uwadze powody wprowadzenia art. 145a p.p.s.a. wskazane w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (VII kadencja, druk sejmowy nr 1633 i 2539, s. 17-18), tj. zwiększenie efektywności i sprawności postępowania oraz konieczność zapewnienia skarżącemu szybszego uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przyjąć należy, iż rozważany warunek zostanie spełniony w sytuacji, kiedy okoliczności sprawy z dużym prawdopodobieństwem będą wskazywać, że w postępowaniu administracyjnym toczącym się po uchyleniu zaskarżonej decyzji oceny i zalecenia sformułowane w orzeczeniu Sądu nie zostaną w należnym stopniu uwzględnione przez organ. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie takie okoliczności nie występują.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).