Uzasadnienie
S. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 maja 2019 r., nr [..], którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 stycznia 2019 r., nr [..], w części dotyczącej terminu do uiszczenia grzywny i wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, i wyznaczono nowy termin wykonania tych obowiązków do 31 sierpnia 2019 r., w pozostałej zaś części utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie.
Postanowienie powyższe zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Postanowieniem z 3 stycznia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Powiatowego nałożył na S. C. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 6,00 m x 12,40 m + 1,05 m x 1,85 m + 1,90 m x 2,50 m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina W. i wezwał do uiszczenia grzywny w terminie do 31 maja 2019 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z 3 września 2018 r. nakazał skarżącemu rozbiórkę ww. obiektu, a w związku z niewykonaniem tego obowiązku, upomnieniem z 10 grudnia 2018 r. wezwał zobowiązanego do jego wykonania w terminie 7 dni z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Następnie, po upływie wyznaczonego terminu, w związku z brakiem wykonania obowiązku, 3 stycznia 2019 r. wystawiono na niego tytuł wykonawczy nr [..]. Mając na uwadze powyższe, organ pierwszej instancji uznał, że koniecznym jest orzeczenie grzywny w celu przymuszenia wykonania ww. obowiązku w wysokości 10.000 zł. W ocenie organu, kwota ta nie przekracza granic wyznaczonych przez ogólne zasady postępowania egzekucyjnego, w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności.
Po rozpoznaniu zażalenia złożonego przez S. C. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 20 maja 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu uiszczenia grzywny i wykonania obowiązku rozbiórki, wyznaczając nowy termin do 31 sierpnia 2019 r., zaś w pozostałej części rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kwestii wysokości nałożonej grzywny. Wskazał, że organy nadzoru budowlanego winny dążyć do jak najszybszego wyegzekwowania obowiązku rozbiórki, a grzywna w celu przymuszenia powinna wzbudzić respekt do poszanowania prawa i zmobilizować zobowiązanych do wykonania nałożonego na nich obowiązku. W rozpatrywanym przypadku, w ocenie organu drugiej instancji, nie ma podstaw do stwierdzenia, że nałożenie na zobowiązanego grzywny w wysokości 10.000 zł jest nadmierne dotkliwe, ponieważ nie jest to środek najbardziej dotkliwy dopuszczony przez ustawę. Wysokość grzywny uwzględnia zakres robót do wykonania.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia, w który strona podniosła, że w związku z trwającymi pracami nad zmianą Studium będzie możliwość legalizacji istniejącego obiektu, organ odwoławczy wyjaśnił, że argumenty dotyczące zasadności wydanej decyzji nakazowej nie podlegają rozpatrzeniu na etapie postępowania egzekucyjnego. Z uwagi zaś na to, że wyznaczony przez organ I instancji termin do uiszczenia grzywny i wykonania rozbiórki upłynął w toku postępowania zażaleniowego, organ odwoławczy uznał za zasadne wyznaczyć nowy termin.
W skardze do sądu S. C. zaskarżył postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 maja 2019 r., zarzucając mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zignorowanie faktu złożenia przez niego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 września 2018 r., na podstawie której orzeczono nakaz rozbiórki obiektu budowlanego;
- 2. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie stanowiska organu;
- 3. przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji tj. art. 7 § 2 i art. 7 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez naruszenie podstawowych zasad egzekucji administracyjnej: zasady racjonalnego działania czyli stosowania przez organ egzekucyjny środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz zasady niezbędności w związku z nałożeniem na stronę skarżącą grzywny w celu przymuszenia,
- 4. przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji, tj. art. 119 §1 w związku z art. 121 §1-4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ustalenie przez organ administracyjny wysokości grzywny w celu przymuszenia w sposób uznaniowy i całkowicie dowolny.
Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nakładającej na niego obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego z uwagi na fakt, że obowiązek został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego, jego zdaniem, zasadnym jest uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie lub zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia tego wniosku przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W przypadku stwierdzenia nieważności tej decyzji wszczęte postępowanie egzekucyjne w stosunku do tego obowiązku będzie bezzasadne, a prowadzenie tego postępowania egzekucyjnego może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia ogromnej szkody dla niego i spowoduje nieodwracalne skutki w wyniku dokonania rozbiórki obiektu, który jest miejscem wypoczynku dla skarżącego i całej jego rodziny w okresie letnim. W przypadku wzruszenia decyzji o nakazie rozbiórki, poniesienie kosztów rozbiórki budynku będzie tym bardziej nieuzasadnione, a sama rozbiórka stanie się bezprzedmiotowa i przyniesie nieodwracalne skutki. Wyburzenie przedmiotowego budynku wiąże się z kosztami, których nie jest w stanie ponieść w chwili obecnej.
Niezależnie od powyższego, skarżący wskazał, że w jego ocenie, zastosowany wobec niego środek egzekucyjny w postaci grzywny w kwocie 10.000,00 zł jest zbyt uciążliwy. Nie wynika to z żadnej racjonalnej podstawy prawnej. Wojewódzki Inspektor przyjął błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 k.p.a., co polegało na uwzględnieniu tylko interesu społecznego z całkowitym pominięciem interesu indywidualnego skarżącego, gdyż organ nałożył grzywnę w maksymalnej wysokości, pomijając zarówno wielkość jak i charakter wzniesionej budowli oraz brak negatywnych następstw jej istnienia. Oprócz tego również przyjął błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 119 i art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 11 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zachodziły uzasadnione przesłanki nałożenia grzywny w maksymalnej wysokości podczas, gdy brak było zarówno podstaw do wymierzenia grzywny jak i ustalenia jej w takim wymiarze.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi oraz o obciążenie strony kosztami postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skargę należało oddalić.
Przeprowadzona przez sąd ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia doprowadziła do wniosku, że kwestionowany akt nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi i uchylnie postanowienia, stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a. W szczególności organ nie dopuścił się uchybień w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1438), zwanej dalej u.p.e.a.
Sąd kontrolował w niniejszej sprawie zgodność z prawem postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 maja 2019 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 stycznia 2019 r. w części dotyczącej terminu do uiszczenia grzywny i wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..], położonej w obr. ewidencyjnym K., gmina W., i wyznaczono nowy termin wykonania tych obowiązków do 31 sierpnia 2019 r. w pozostałej zaś części utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji.
Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć były przepisy ww. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał zobowiązanemu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z kolei, zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru.
W ocenie sądu ww. przesłanki niewątpliwie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności wystosował bowiem do strony zobowiązanej upomnienie wzywające do wykonania nałożonego obowiązku ze wskazaniem konsekwencji związanych z niezastosowaniem się do wezwania, tj. wszczęciem i prowadzeniem postępowania egzekucyjnego. Fakt doręczenia skarżącemu upomnienia potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki podpisane osobiście przez skarżącego w dniu 23 października 2018 r. Z kolei, tytuł wykonawczy z 3 stycznia 2019 r. wraz z postanowieniem organu I instancji z 3 stycznia 2019 r. został skarżącemu doręczony w sposób zastępczy, tj. do rąk pełnoletniego domownika - w dniu 7 stycznia 2019 r. W toku postępowania egzekucyjnego ponadto organ I instancji w postanowieniu z 16 stycznia 2019 r. oddalił zarzuty wniesione przez skarżącego w piśmie z 14 stycznia 2019 r. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy w postanowieniu z 15 maja 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponadto odmówił wstrzymania wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny w postanowieniu z 15 maja 2019 r.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać trzeba, że na mocy art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny z urzędu bada dopuszczalność egzekucji, nie jest zaś uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ ten działa bowiem na podstawie przepisów egzekucyjnych, a nie prawa budowlanego, zaś jego postępowanie ograniczone jest tylko do działań egzekucyjnych. W konsekwencji tego, zarówno organ egzekucyjny, jak i sąd, nie są uprawnieni do tego, aby w tej sprawie kontrolować legalność orzeczonej rozbiórki. Należy bowiem podkreślić, że skarżone postępowanie dotyczy tylko postępowania egzekucyjnego skierowanego przeciwko ostatecznej i niewykonanej decyzji PINB z 3 września 2018 r. orzekającej rozbiórkę ww. obiektu budowlanego i ma na celu doprowadzenie do realizacji obowiązku przez zobowiązanego. Postępowanie to nie może natomiast służyć badaniu zasadności i słuszności wydania egzekwowanej decyzji, czego w rzeczywistości domaga się skarżący.
Kwestie związane z ewentualną niewykonalnością obowiązku czy też prawidłowością tytułu wykonawczego, mogły być podstawą złożenia zarzutów do tytułu wykonawczego z 3 stycznia 2019 r., które – jak wskazano powyżej zostały ostatecznie rozpatrzone przez organy obu instancji w powołanych postanowieniach. Podobnie, wbrew zarzutom skargi, fakt złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej rozbiórkę nie może stanowić podstawy do wstrzymania czynności egzekucyjnych czy ich zawieszenia. Dopóki bowiem ostateczna decyzja nie zostanie wzruszona, wywołuje ona skutki prawne i podlega egzekucji, a organ egzekucyjny ma obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym, stosując przewidziane w ustawie środki egzekucyjne, w tym również grzywnę w celu przymuszenia. W postępowaniu egzekucyjnym, jak już wskazano powyżej, nie ma możliwości dokonywania ustaleń, które zmierzałyby do badania istoty sprawy i podważenia decyzji orzekającej rozbiórkę.
Do tego celu służyły stronom środki zaskarżenia przysługujące w toku postępowania administracyjnego. Natomiast, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest tzw. środkiem nadzwyczajnym, którego wniesienie nie niweczy skutku trwałości decyzji ostatecznej i jej wykonalności. Z tego też względu nie sposób zarzucić organowi naruszenia art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a., poprzez przystąpienie do egzekucji. Przy czym, okoliczności uzasadniające nieprzystąpienie do egzekucji są wymienione w art. 29 § 2 u.p.e.a., tj.
- 1) gdy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej;
- 2) gdy organ egzekucyjny uprawdopodobni, że nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne;
- 3) gdy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa. Jak już wskazano, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej i w niniejszej sprawie analiza ta doprowadziła organ do prawidłowych wniosków, że egzekucja orzeczonego obowiązku jest dopuszczalna, a w szczególności nałożony na zobowiązanego obowiązek rozbiórki mieści się w katalogu określonym w art. 2 u.p.e.a., a wystawiony tytuł wykonawczy jest prawidłowy. Nie zachodzi zatem żadna z okoliczności wymienionych w art. 29 § 2 u.p.e.a.
Jako niezasadny sąd ocenił także: zarzut naruszenia art. 7 § 2 w zw. z art. 7 § 3 p.p.s.a. poprzez nałożenie obowiązku uiszczenia grzywny w wysokości 10.000 zł, jak również zarzut, że wymierzenie grzywny w tej wysokości jest niezasadne i sprzeczne z zasadami rządzącymi postępowaniem administracyjnym.
Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, że przedmiotowy obwiązek rozbiórki obiektu budowlanego jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym, w odniesieniu do którego przepisy u.p.e.a. dopuszczają zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika natomiast obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.
Z kolei art. 119 u.p.e.a. przewiduje, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Natomiast w art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. zawarto zasadę, zgodnie z którą w sprawach obowiązków z zakresu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia poprzedza zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego. Z tego wynika, że w sprawach dotyczących egzekucji obowiązku z zakresu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dotkliwym niż wykonanie zastępcze. Mając to na uwadze, zdaniem sądu, orzekające w sprawie organy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.
Również wysokość grzywny, tj. kwota 10.000 zł, została prawidłowo ustalona. Wprawdzie skarżący trafnie podnoszą, że obowiązek rozbiórki dotyczy obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, lecz jednocześnie należy mieć na uwadze, że w sprawach dotyczących egzekucji zobowiązań wynikających z przepisów prawa budowlanego, grzywna orzekana jest jednorazowo. Wobec tego kwota grzywny musi być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania nakazu przez zobowiązanego, a nie poprzez zastosowanie wykonania zastępczego. Grzywna, nie będąc karą, musi być dla strony zobowiązanej na tyle dotkliwa, aby wybrała ona rozwiązanie polegające na dobrowolnym wykonaniu obowiązku we własnym zakresie. W ocenie sądu, wysokość nałożonej kwoty grzywny spełniać będzie swój cel i przyczyni się do realizacji przez zobowiązanego orzeczonego obowiązku rozbiórki.
Ponadto należy zauważyć, że stosownie do art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Natomiast zgodnie z art. 126 ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. To od zobowiązanego zależy zatem, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny.
Wobec powyższego należało uznać, że działania organu egzekucyjnego związane z nałożeniem i ustaleniem wysokości grzywny mają swoje oparcie w zasadach postępowania egzekucyjnego, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności) i nie naruszają tych zasad.
Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że skarżone postanowienie o nałożeniu grzywny odpowiada prawu, w szczególności rozstrzygnięcie to zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Także przeprowadzone przez organy postępowanie uznać należy za prawidłowe. W jego toku należycie wyjaśniono stan faktyczny i prawny sprawy, w konsekwencji czego organy egzekucyjne wykazały, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, a jej wysokość została w sposób wystarczający uzasadniona. Oceny tej nie zdołały natomiast podważyć zarzuty podniesione w skardze.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę, jako bezzasadną, oddalił.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.