Uzasadnienie
K. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 czerwca 2016 r., Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 kwietnia 2016 r. w części orzekającej o obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego, a uchylające to postanowienie w części obejmującej wyznaczenie terminu wykonania obowiązku i wyznaczająca nowy termin do dnia 31 października 2016 r.
Zaskarżone postanowienie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2016 r., nr [...], podjętym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne, nałożył na właścicieli budynku mieszkalno-usługowego, usytuowanego na działce nr [..] przy ul. [..] w W. – A.A.-Z.Z., obowiązek dostarczenia, w terminie do 31 sierpnia 2016 r., ekspertyzy technicznej ww. budynku. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że organ ustalił, że budynek powstał w latach 1880-1890. Nie przedstawiono książki obiektów, protokołów okresowych kontroli stanu technicznego, protokołów badań i sprawdzeń instalacji i urządzeń elektrycznych, kanalizacyjnych, ogrzewczych, wodociągowych. Stwierdzono, że doszło do pogorszenia właściwości użytkowych i sprawności technicznej obiektu. Wskazano, że w dniu 22 marca 2016 r. przeprowadzono zewnętrzne oględziny budynku, (ponieważ mieszkania były niedostępne), w trakcie których sporządzono dokumentację fotograficzną oraz notatkę służbową z opisem zewnętrznego stanu technicznego elementów budynku.
Odnotowano pęknięcia ściany zewnętrznej (elewacja wschodnia), jedno pionowe na długości ok. 4-5m, drugie ukośne na długości ok. 2-3m, korozję biologiczną, ubytki tynku, spoin i cegieł oraz ślady zawilgocenia i zamoknięcia tej elewacji na całej długości, pęknięcie ścian zewnętrznej (elewacja zachodnia), od strony podwórza, w narożniku i nadprożu okiennym na długości ok. 2m, korozję biologiczną drewnianych schodów zewnętrznych. Organ wskazał, że w oparciu o powyższe ustalenia oraz ustalenia poczynione w toku trzykrotnie wcześniej przeprowadzanych oględzinach m.in. w mieszkaniach, powziął uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego ww. budynku oraz związanych z nim instalacji i urządzeń.
W zażaleniu na powyższe postanowienie K. M., współwłaścicielka obiektu, wniosła o jego uchylenie wyjaśniając, że współwłaściciele budynku nie prowadzą książki obiektu budowlanego, gdyż pod tym adresem mieszczą się trzy budynki, ale posiadają dokumenty badań instalacji elektrycznych, kominiarskich i wodno-kanalizacyjnych. Poinformowała, że podejmowane są starania, aby stan techniczny budynków nie pogorszył się. W dodatkowym piśmie skarżąca wskazała na zawarty w decyzji Wojewody z dnia 17 kwietnia 2015 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty z 20 października 2014 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku usługowego z (infrastrukturą techniczną) na działkach nr [...] i [...] - zapis, iż "w projekcie znajduje się ekspertyza techniczna dotycząca obiektów istniejących na działce nr [..], wedle której są one w stanie dostatecznym, że nie stwierdzono nierównomiernego osiadania fundamentów czy znacznych spękań elementów konstrukcyjnych, zagrażających przydatności do użytkowania. Wobec tego, według skarżącej, brak jest podstaw faktycznych i prawnych do wydania nakazu wykonania nowej ekspertyzy technicznej obiektów usytuowanych na działce nr [...].
Po rozpoznaniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 13 czerwca 2016 r., Nr [..], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w części obejmującej nałożony obowiązek, a uchylił w części wyznaczającej termin wykonania obowiązku wyznaczając nowy termin wykonania na dzień 31 października 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela bądź zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Wobec powziętych przez powiatowy organ nadzoru budowalnego wątpliwości co do stanu technicznego wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługami, położonego na działce nr [...] w W. przy ul. [...], które podzielił organ odwoławczy, nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy było uzasadnione.
Odnosząc się do argumentów zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że ekspertyza techniczna opracowana w procedurze poprzedzającej udzielenie pozwolenia na budowę budynku usługowego w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego budynku nie może zastąpić dokumentu żądanego przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Dokument przedłożony przez inwestora stwierdza wyłącznie stan bezpieczeństwa obiektu istniejącego, jego przydatność do użytkowania uwzględniającą oddziaływanie wywołane wzniesieniem nowego budynku, które nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników obiektu budowlanego w sąsiedztwie lub obniżenia jego przydatności do użytkowania (§ 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; tj.: Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). Wyjaśniono, że właściciel lub zarządca jest obowiązany prowadzić książkę obiektu budowlanego dla każdego budynku, a obowiązek ten nie obejmuje właścicieli i zarządców budynków mieszkalnych jednorodzinnych (art. 64 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego). Ze względu na skrócenie terminu wykonania obowiązku wskutek wniesionego zażalenia, organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie w dotyczącej go części i wyznaczył nowy termin.
W skardze na powyższe postanowienie K. M. zarzuciła naruszenie:
- - art. 64 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane z powodu błędnego przyjęcia, że na wyżej opisanej działce nr [...] położony jest jeden budynek, a nie cztery budynki, w tym trzy budynki jednorodzinne,
- - art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię,
- - art. 64 ust. 1 i 2 Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie,
- - art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady wskazanej w tym przepisie polegającej na obowiązku organu do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;
Według skarżącej naruszenie powyższych przepisów spowodowało naruszenie przepisu art. 8 k.p.a., bowiem zainteresowanie organu przedmiotową nieruchomością oraz jego podwyższoną aktywność w tym przedmiocie datuje się od momentu wystąpienia przez właścicieli działki sąsiedniej nr [...] z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, co powoduje powstanie u skarżącej uzasadnionego stanu braku zaufania do bezstronności, sposobu i efektów działania organu wydawanych przez niego decyzji i postanowień.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zwrot na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniosła również o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - elaboratu szacunkowego z dnia 15 sierpnia 1985 r., na okoliczność wykazania, że na działce nr [..] przy ul. [..] w W. położone są trzy budynki, a nie jeden, jak utrzymuje organ pomimo zapoznania się w terenie z obiektami na podstawie wielokrotnych oględzin. Z uzasadnienia skargi wynika, że według skarżącej nałożony obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej jest niezasadny, na potwierdzenie czego przywołał stosowne orzecznictwo. Skarżąca podkreśliła nadto, że obiekt, którego ma dotyczyć ekspertyza nie jest jednym obiektem wielorodzinnym, ale stanowi w istocie trzy budynki, co potwierdza elaborat szacunkowy z dnia 15 sierpnia1985 r. Z tego skarżąca wywodzi, że jako właściciela lokalu w budynku jednorodzinnym nie dotyczy jej obowiązek prowadzenia dla budynku książki obiektu budowlanego, stanowiącą dokument przeznaczony do zapisów dotyczących przeprowadzanych badań i kontroli stanu technicznego, remontów i przebudowy, w okresie użytkowania obiektu budowlanego.
Skarżąca podkreśliła, że zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowalnego uzależnione jest w pierwszej kolejności od istnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy w sposób bardzo ogólnikowy opisał rzekomo zły stan techniczny przedmiotowych budynków. Organ oparł się wyłącznie na wynikach kilkakrotnych oględzin budynku, jednakże nieprecyzyjnie określił, o jakie konkretnie części budynku (budynków) chodzi, oraz zlekceważył całkowicie fakt, iż dokument, którego prawidłowość nie została podważona, ekspertyza techniczna opracowana w procedurze poprzedzającej udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego budynku, nie zawierała żadnych uwag odnośnie wadliwego, niepojącego stanu technicznego przedmiotowych budynków, których współwłaścicielką jest skarżąca.
Organ pominął ów dowód, nie przeanalizował go merytorycznie i nie wziął pod uwagę w kontekście badania i uzasadniania decyzji o nałożeniu zaskarżonego obowiązku. Zdaniem strony w kontekście zapisów tego dokumentu, wątpliwości organu co do stanu technicznego przedmiotowych budynków przestają być uzasadnione, bowiem wynika z niego jasno, iż przedmiotowe budynki, których prawidłowy stan techniczny organ kwestionuje lub poddaje w wątpliwość, są w stanie dostatecznym, nie stwierdzono nierównomiernego osiadania ich fundamentów czy znacznych spękań elementów konstrukcyjnych, zagrażających przydatności do użytkowania. W świetle tych informacji nałożenie na stronę obowiązku określonego w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego było nieuzasadnione i niepotwierdzone dowodami zgromadzonymi w postępowaniu administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna.
Przedmiotem skargi jest postanowienie nakładające na współwłaścicieli (w tym na skarżącą) budynku mieszkalno-usługowego położonego w W. przy ul. [...] (działka [...]) ekspertyzy stanu technicznego, wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Zgodnie z powyższym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Właściwe organy administracji mogą żądać informacji i dokumentów, o których mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zarówno wtedy, gdy prowadzą postępowanie administracyjne, jak i niezależnie od prowadzonego postępowania administracyjnego. Przemawia za tym umieszczenie tego przepisu w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Taka decyzja ustawodawcy nadaje komentowanemu przepisowi ogólnego charakteru - środka służącego tym organom w każdym przypadku wykonywania nałożonych na nie obowiązków. Postanowienie wydane na jego podstawie ma charakter dowodowy. Ma ono, dostarczyć materiału dowodowego (ustaleń faktycznych) uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w prawie budowlanym.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1324/08 (LEX nr 1338939), stwierdził, że "postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie - Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadnić wszczęcie takiego postępowania".
Podobnie przyjęto także w wyrokach NSA z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 353/11 (LEX nr 1219138), WSA w Poznaniu z dnia 29 września 2006 r., VII SA/Wa 1051/06 (LEX nr 256134) oraz w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 10 maja 2005 r., II SA/Wr 2805/02 (dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przesłanką nałożenia obowiązków określonych w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Organ obowiązany jest w takim przypadku wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2542/14 (dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl) dla ustalenia czy spełniona została ustawowa przesłanka uzasadnionych wątpliwości, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane istotne znaczenie może mieć sam rodzaj, charakter robót budowlanych, które zostały wykonane. W przypadku nieskomplikowanych robót, czy obiektów budowlanych, w szczególności takich które objęte są uproszczonym nadzorem, inspektor nadzoru budowlanego dokonując kontroli może być w stanie sam określić prawidłowość wykonanych robót.
Pracownicy organów nadzoru budowlanego powinni co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym pracownicy ci mogą również samodzielnie określać jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie.
Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 213/08). Dopóki zatem możliwe jest wyjaśnienie, dokonanie oceny sprawy w oparciu o uprawnienia wynikające z ust. 1, organ nie powinien korzystać z możliwości wynikających z ust. 2.
Odnosząc powyższe rozważania do oceny przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci protokołów oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną stanowił podstawę do ustaleń, że ściany zewnętrzne budynku stanowiącego przedmiot żądanej ekspertyzy posiadają pęknięcia i zarysowania. W budynku tym stwierdzono również ubytki cegieł i spoin w ścianie od strony wschodniej. Ściany budynku posiadają nadto ślady długotrwałego zawilgocenia, widoczną korozję biologiczną ich dolnych części. Ustalono też, że drewniane schody zewnętrzne do lokali na piętrze budynku są bardzo zniszczone.
W ocenie Sądu powyższe ustalenia przesądzają, że w sprawie zaistniała przesłanka uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazany przez organy rodzaj i znaczny stopień uszkodzeń elementów budynku wymaga w ocenie Sądu dokonania żądanej ekspertyzy. Bowiem tylko ocena dokonana przez osoby posiadające specjalistyczne uprawnienia budowlane pozwoli na określenie rzeczywistego stanu technicznego budynku, a to z kolei będzie podstawą podjęcia decyzji o ewentualnym wszczęciu postępowania przewidzianego w prawie budowlanym. Wbrew stanowisku strony skarżącej ekspertyzy takiej nie zastąpi ekspertyza sporządzona w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę budynku sąsiedniego. Jak bowiem wynika z § 206 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.
Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), ekspertyza techniczna stanu obiektu istniejącego stwierdza jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniając oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Nie jest to zatem taka ekspertyza stanu technicznego budynku, która pozwalałaby w sposób kompleksowy i wyczerpujący wyjaśnić wątpliwości co do jego stanu technicznego, jak ta o której mowa wart. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Ekspertyza wskazana przez stronę skarżącą sporządzana bowiem została jedynie pod względem oddziaływania, które wywołać ma wzniesienie nowego budynku.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze Sąd zauważa, że przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nie jest kwestia wykonywania obowiązku prowadzenia książki obiektu budowlanego, o którym stanowi art. 64 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Z tego powodu za chybione Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia tego przepisu.
Sąd nie podzielił także zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących naruszeń art. 7 oraz art. 8 k.p.a. Organy orzekające w sprawie podejmowały czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ustalenia organów będące wynikiem kilkukrotne przeprowadzanych oględzin budynku wskazywały na konieczność wydania zaskarżonego postanowienia. Natomiast zasada pogłębiania zaufania do obywateli nie może stanowić przeszkody do wydania własciwego rozstrzygnięcia. Jej naruszenia nie można bowiem dopatrywać w każdej sytuacji, gdy strona nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem.
W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).