Uzasadnienie
Burmistrz Gminy decyzją z dnia 25 sierpnia 2009 r. Nr [...] ustalił A.H. jednorazową opłatę w wysokości 24.258,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowych, oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr [...], położonych w miejscowości C., gmina Ż., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W dniu 12 października 2009 r. A. H. – działający przez profesjonalnego pełnomocnika - wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 i art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2010 r., Nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż warunkiem skuteczności czynności procesowej, którą jest wniesienie odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowemu terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Zgodnie z art. 129 § 1 i 2 kpa odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Termin do wniesienia odwołania wynosi czternaście dni i zaczyna biec od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Czternastodniowy termin, o którym mowa w art. 129 § 2 kpa należy liczyć z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 57 § 1 kpa, który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu.
Kolegium ustaliło, iż decyzja Burmistrza Gminy z dnia 25 sierpnia 2009 r. Nr [...] została wysłana A. H. dwukrotnie. Jak wynika z adnotacji na kopercie, decyzja została awizowana A. H. w dniu 31 sierpnia 2009 r., gdyż adresata nie zastano. W dniu 8 września 2009 r. powtórnie awizowano przesyłkę poleconą, jednakże przesyłki tej nie podjęto i dnia 16 września 2009 r. zwrócono nadawcy. Przepis art. 44 kpa reguluje sytuację, kiedy nie można doręczyć pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa, a więc bezpośrednio adresatowi, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy. Wówczas pismo takie składa się na okres czternastu dni w urzędzie pocztowym lub urzędzie gminy. Przepis art. 44 kpa rodzi domniemanie prawne, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu. Zgodnie bowiem z treścią § 4 tego przepisu doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Dnia 25 września 2009 r. Burmistrz Gminy, pomimo obowiązku pozostawienia w aktach sprawy decyzji, ponownie wysłał tę decyzję, którą strona odebrała w dniu 28 września 2009 r.
Według Kolegium to kolejne doręczenie można uznać jako mające jedynie charakter informacyjny. Pierwsze doręczenie było prawidłowe i od niego należy liczyć termin do wniesienia odwołania. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 28 września 2009 r. Zdaniem Kolegium, późniejsze doręczenie decyzji organu I instancji, która została uprzednio doręczona nie powoduje dla strony otwarcia od początku terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2006 r. II SA/Wa 1070/06, LEX nr 265557).
Kolegium stwierdziło, iż termin do wniesienia odwołania mijał w dniu 28 września 2009 r. i upłynął bezskutecznie, gdyż odwołanie od decyzji zostało złożone przez pełnomocnika dopiero w dniu 12 października 2009 r., wobec czego nastąpiło uchybienie terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 kpa. Pełnomocnik skarżącego w odwołaniu nie wyjaśnił przyczyn przekroczenia terminu ani nie złożył wniosku o jego przywrócenie, nie było zatem podstaw do podjęcia działań zmierzających do rozważenia możliwości przywrócenia uchybionego terminu w trybie art. 58 kpa.
Podsumowując Kolegium podniosło, iż obowiązkiem organu w postępowaniu wstępnym jest zbadanie, czy odwołanie zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 kpa. Jeżeli organ stwierdzi, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu, wydaje wówczas postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, stosownie do treści art. 134 kpa. Skoro odwołanie zostało wniesione po terminie i nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia i nie rozstrzygało merytorycznie podniesionych w odwołaniu zarzutów. Merytoryczne rozpoznanie odwołania wniesionego po upływie wymaganego terminu, byłoby rażącym naruszeniem prawa przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1982 r., ONSA 1982, Nr 1, poz. 52).
Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. H. – działający przez profesjonalnego pełnomocnika – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Pełnomocnik zarzucił, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 44, art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa.
W uzasadnieniu skargi wskazuje się, iż decyzja Burmistrza Gminy została doręczona stronie w dniu 28 września 2009 r., po dwukrotnym wcześniejszym awizowaniu. Na kopercie widnieje stempel awizowania przesyłki w dniu 31 sierpnia 2009 r. oraz adnotacja o awizowaniu powtórnym w dniu 8 września 2009 r. Nie ma informacji o miejscu pozostawienia awiza (co jest istotne z uwagi na brak skrzynki pocztowej), adresie placówki pocztowej, w której można podjąć list oraz terminie, w którym można podjąć przesyłkę. Dotyczy to zarówno pierwszego jak i drugiego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki na poczcie.
Wobec powyższego SKO błędnie uznało, iż przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona jej adresatowi w trybie, o którym mowa w art. 44 kpa. Zamknięcie drogi do rozpoznania sprawy na skutek błędnego stwierdzenia uchybienia terminu skutkuje z kolei naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa. Na poparcie tych twierdzeń przytacza się w skardze szereg orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo Kolegium wskazało, iż twierdzenie pełnomocnika o wymogu umieszczenia wskazanych przez niego informacji na kopercie nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Informacje te nie są umieszczane na kopercie, ale w treści zawiadomienia o pozostawieniu pisma. Zawiadomienie to, wraz z informacją o możliwości odbioru pisma, stosownie do treści art. 44 § 2 kpa, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesje adresata. Przepisy kpa oraz Prawa pocztowego nie nakładają na pracowników poczty polskiej obowiązku umieszczania tych informacji na kopercie pisma. Odnośnie braku skrzynki pocztowej Kolegium wskazało na przepis art. 37 ust 1 ustawy Prawo pocztowe, który nakłada na właścicieli obowiązek umieszczania oddawczej skrzynki pocztowej. Zdaniem Kolegium zaniechanie przez właściciela umieszczenia skrzynki pocztowej nie może oznaczać usprawiedliwienia dla zarzutów niewłaściwego doręczenia pisma.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skargę należało uwzględnić.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia.
Kontrolując w świetle powyższych kryteriów zaskarżone postanowienie Sąd ocenia, iż narusza ono przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie, w którym organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Gminy z dnia 25 sierpnia 2009 r. Nr [...], ustalającej A. H. jednorazową opłatę w wysokości 24.258,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowych, działek nr [...], położonych w miejscowości C., gmina Ż., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jak wynika z przytoczonych wyżej okoliczności Kolegium ustaliło w związku z odwołaniem strony, że przesyłka zawierająca decyzję doręczona została prawidłowo w sposób określony w art. 44 kpa, oceniając, że ponowne doręczenie decyzji I instancji nie wywołało skutków prawnych, lecz miało charakter "informacyjny". W aktach sprawy administracyjnej (wraz z decyzją Burmistrza) znajduje się koperta z niepodpisanym (z uwagi na nieobecność adresata) potwierdzeniem odbioru. Na kopercie znajdują się pieczątki z datami awizowania: pierwsze - 31 sierpnia 2009 r., powtórne, na odwrocie koperty - dnia 8 września 2009 r. Z uwagi na niepodjęcie – przesyłka polecona została zwrócona nadawcy (datownik na kopercie 16.09.09).
Sąd stwierdził, że na kopercie znajduje się pieczątka zawierająca treść "awizo UP G. [...] data 31.08.09 (wpis odręczny) podpis (nieczytelny)". Na kopercie znajduje się również odręczna adnotacja o treści "wysłano ponownie 25.09.2009". Do decyzji przypięty został dowód ponownego doręczenia decyzji, z datą 28 września 2009 r.
W ocenie Sądu przedstawione wyżej ustalenia nie pozwalają na wyciągnięcie wniosków zawartych w zaskarżonym postanowieniu, co narusza zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 kpa. W ten sposób Kolegium naruszyło także zasady postępowania administracyjnego: art. 7 kpa, nakazujący organom administracji dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, art. 8 kpa, nakazujący przeprowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywatela do organów Państwa, wreszcie zasadę praworządności (art. 6 kpa), poprzez błędne zastosowanie art. 44 kpa. Naruszenia te Sąd ocenia jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przeprowadzenie postępowania w sposób zgodny z przytoczonymi wyżej zasadami oraz prawidłowa ocena skutków wadliwego (pierwszego) doręczenia decyzji przez organ I instancji doprowadziłoby do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, na podstawie art. 138 kpa.
Zasadniczą w niniejszej sprawie kwestią jest prawidłowość doręczenia stronie skarżącej decyzji organu I instancji. Szczegółowe uregulowanie prawne dotyczące doręczania stronom korespondencji organów administracji publicznej zawarte jest w przepisach rozdziału ósmego Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 40 § 1 kpa pisma doręcza się stronie, jej przedstawicielowi, lub pełnomocnikowi (§ 2). Zgodnie zaś z treścią art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie (albo pełnomocnikowi, jeśli strona go ustanowiła). Przepis art. 134 kpa przewiduje zaś między innymi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Przyjmuje się przy tym w szczególności, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, co należy rozumieć jako niedoręczenie jej stronie (pełnomocnikowi) albo nieogłoszenie.
Zastosowany przez Kolegium przepis art. 44 kpa przewiduje w § 1, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:
- 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę,
- 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ;
Zgodnie z § 2 zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.
Według § 3 w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.
§ 4 stanowi, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Podstawowym warunkiem zastosowania przytoczonego wyżej przepisu jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 (adresat był nieobecny w miejscach wskazanych w tym przepisie – mieszkaniu, miejscu pracy lokalu organu) i art. 43 kpa (doręczyciel w przypadku nieobecności adresata nie zastał również dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy, bądź osoby te nie podjęły się oddania pisma adresatowi). Następnie koniecznymi warunkami dla skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 kpa jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia przez pocztę) oraz umieszczenie zawiadomienia (awiza) o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej – w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.
W przypadku, gdy adresat nie podjął przesyłki w terminie siedmiu dni (liczonych od pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 kpa) na doręczającym ciąży obowiązek powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki, w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.
Przewidziane w art. 44 kpa doręczenie zastępcze, rodzące domniemanie prawne skuteczności takiej, jak doręczenie zwykłe, może być wprawdzie obalone przez adresata, niemniej może być uznane za skuteczne tylko wówczas, gdy spełnione zostały wszystkie wymogi określone tym przepisem. W niniejszej sprawie doręczyciel ani na dokumencie "potwierdzenie odbioru", ani na kopercie zawierającej doręczaną decyzję nie zawarł adnotacji, gdzie w tym konkretnym przypadku umieścił zawiadomienie o przesyłce. Wobec takiego braku, wbrew stanowisku Kolegium, nie można uznać skuteczności doręczenia zastępczego. Odnotowanie (w niniejszym przypadku tylko na kopercie zawierającej przesyłkę) wyłącznie informacji o awizowaniu, bez podania miejsca pozostawienia zawiadomienia, nie spełnia wymogu określonego w art. 44 § 2 kpa, to zaś nie pozwala uznać skuteczności takiego doręczenia. Podobne stanowisko wyrażane jest powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zarówno w wyrokach przytoczonych w skardze jak i innych (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 846/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., II OSK 1911/2007; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Op 314/2007, dostępne w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niewątpliwie to w dokumencie nazwanym "potwierdzenie odbioru" powinny znaleźć się wszystkie informacje warunkujące zaistnienie domniemania doręczenie przesyłki: stwierdzenie, że doręczyciel nie zastał adresata w mieszkaniu, informacja, że zawiadomienie o umieszczeniu przesyłki zostało umieszczone w skrzynce pocztowej, w drzwiach mieszkania lub przy wejściu na posesję, oraz że przesyłki tej nie podjęto w terminie. Zasadnie twierdzi Kolegium w odpowiedzi na skargę, że poczta nie ma obowiązku umieszczania takich adnotacji na kopercie. W istocie obowiązek taki nie wynika ani z ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 130, poz. 1188, z późn. zm.), w szczególności z jej art. 26 regulującego sposób doręczeń przesyłek, ani z przepisów wykonawczych do tej ustawy – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34, z późn. zm.).
Jednakże zgodnie z § 10 ust. 1 tego rozporządzenia operator świadczy usługę w sposób umożliwiający uzyskanie potwierdzenia odbioru przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego, wyłącznie na pisemne żądanie nadawcy. Ust.
2. Potwierdzenie odbioru polega na doręczeniu nadawcy formularza z pokwitowaniem adresata odbioru przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego. Do doręczenia formularza stosuje się odpowiednio przepisy art. 26 ustawy. Ust.
3. Operator przyjmuje w placówce nadawczej od nadawcy żądanie, o którym mowa w ust. 1, na odpowiednio wypełnionym formularzu dołączonym do przesyłki lub przekazu pocztowego, opatrzonym napisem "Potwierdzenie odbioru".
Przytoczony przepis trzeba rozumieć w ten sposób, że to nadawca przesyłki decyduje o treści druku potwierdzenia odbioru. Tym samym, aby możliwe było zamieszczenie przez pracownika poczty koniecznych dalszych adnotacji: o sposobie i terminie pozostawienia adresatowi zawiadomienia o możliwości odbioru pisma w określonym terminie i miejscu, to w potwierdzeniu tym powinny znaleźć się odpowiednie rubryki umożliwiające pracownikowi poczty poczynienie stosownych adnotacji. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 663/2008 (Baza orzeczeń LexPolonica nr 2049426) wydanym w takich okolicznościach, w których z treści potwierdzenia odbioru pisma oraz z adnotacji pracownika urzędu poczty zamieszczonych na tym potwierdzeniu i na kopercie nie wynikało w szczególności, w jakim miejscu pozostawiono pierwsze i drugie zawiadomienie o przesyłce.
Przenosząc to na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba więc stwierdzić, że jeśli kompletu wymaganych prawem (przepisem art. 44 § 2 kpa) informacji nie przewidziano na druku potwierdzeniu odbioru ani też nie zapisano ich na kopercie, mamy do czynienia z wadliwym doręczeniem zastępczym, a zatem domniemanie przewidziane w przepisie art. 44 kpa nie może być skuteczne. Nieistotna jest przy tym okoliczność, na która powołuje się skarżący, braku oddawczej skrzynki pocztowej. Niezależnie od obowiązku posiadania takiej skrzynki, art. 44 § 2 kpa ustanawia wiążącą doręczyciela kolejność miejsc, w których należy zawiadomienie umieścić - zasadą jest umieszczanie go w oddawczej skrzynce pocztowej, a jeśli nie jest to możliwe - w innych miejscach przewidzianych przez powołany przepis, przy czym pozostawienie zawiadomienia w innym niż tam wymienione miejscu powoduje prawną bezskuteczność (por. komentarz do art. 44 kpa, pkt 5 (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Zakamycze, Kraków 2005 oraz komentarz do art. 44 kpa, pkt 4 (w:) G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, Lex, Sopot 2007).
W tych okolicznościach zasługuje na aprobatę działanie organu I instancji, polegające na podjęciu powtórnej próby doręczenia skarżącemu decyzji. Od tego, prawidłowego, doręczenia liczyć należy termin do wniesienia odwołania od decyzji I instancji. Skuteczne doręczenie nastąpiło w dniu 28 września 2009 r., zatem odwołanie wniesione przez pełnomocnika strony w dniu 12 października 2009 r. złożone zostało w terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 kpa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyda zatem rozstrzygnięcie odnośnie złożonego w terminie przez skarżącego A. H. odwołania od decyzji Burmistrza Gminy z dnia 25 sierpnia 2009 r., Nr [...].
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) uchylił zaskarżone postanowienie.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 tej ustawy, ustalając, że na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w wysokości 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego wraz z opłatą od pełnomocnictwa – 257 zł.