Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga Ł. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 czerwca 2016 r. nr [..].
Z akt sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z dnia 21 sierpnia 2015 r. Ł. D. zwróciła się do Starosty o: "1) wszczęcie postępowania w sprawie składowania odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych, w miejscu do tego nieprzeznaczonym, co zagraża środowisku oraz narusza prawa wnioskodawczyni, 2) przeprowadzenie oględzin nieruchomości stanowiącej działkę o nr [..] wraz z wykonaniem niezbędnych wykopów w celu zweryfikowania warstw usypanego wału ziemi, 3) przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu niniejszego wniosku, 4) przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, 5) udzielenia informacji o wszystkich działaniach planowanych i podjętych w toku niniejszego postępowania, 6) doręczenie wszystkich wydanych w sprawie orzeczeń." W uzasadnieniu złożonego wniosku skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką działki nr [..] położonej w miejscowości S., gmina Ż. a na działce nr [..], której właścicielem jest W. S., a która bezpośrednio sąsiaduje z działką wnioskodawczyni dokonano rozbiórki obiektu budowlanego kurnika.
Wnioskująca uważa, że powstałe w wyniku przeprowadzonych prac rozbiórkowych odpady budowlane w postaci gruzu, szkła, kabli, papy oraz najprawdopodobniej eternitu nie zostały wywiezione przez inwestora z nieruchomości, lecz jedynie przysypane kolejnymi warstwami ziemi. Tym samym wśród odpadów składowanych na nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] znajdują się takie odpady, które mają lub mogą mieć bardzo negatywny wpływ na środowisko a powstały wał ziemi znajdującej się na działce o nr [..] w sposób znaczący zasłania widok z nieruchomości wnioskodawczyni i ogranicza dostęp światła słonecznego.
Starosta, zawiadomieniem z dnia 26 sierpnia 2015 r., przekazał ten wniosek Burmistrzowi Gminy.
Burmistrz Gminy, pismem z dnia 3 września 2015 r., zwrócił się do W. S. o przedstawienie informacji i dowodów świadczących o fakcie magazynowania odpadów na przedmiotowej nieruchomości. Następnie, w dniu 30 września 2015 r. przeprowadził oględziny działki nr [..] położonej w S., podczas których nie stwierdził tam występowania odpadów komunalnych, niebezpiecznych, ani żadnych innych. Na działce panował porządek i czystość a jej właściciel oświadczył, że na terenie jego nieruchomości nie ma zakopanych odpadów niebezpiecznych ani żadnych innych. Pismem z dnia 1 października 2015 r. Burmistrz wezwał W. S. do przedłożenia dokumentów dotyczących pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego kurnika oraz karty przekazania odpadów z wyszczególnieniem, jakie odpady zostały przekazane do utylizacji bądź innych dokumentów wymaganych prawem w sprawie odebrania odpadów budowlanych. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 14 października 2015 r., W. S. złożył wyjaśnienia dotyczące przedmiotowej sprawy w piśmie, z których wynika, że w 2011 r. zdecydował o wyburzeniu budynku kurnika, a od 1995 r. sukcesywnie pozbywał się poideł, karmideł, urządzeń elektrycznych, systemu wodociągowego i centralnego ogrzewania oddając nieodpłatnie innym rolnikom bądź sprzedając.
Po 20 latach, w 2011 r., z kurnika pozostały jedynie ściany i dach, które postanowił rozebrać. Za dokonanie tej rozbiórki bez wymaganego pozwolenia, w dniu 9 czerwca 2014 r., otrzymał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego mandat w wysokości 500 zł. W. S. wyjaśnił także, że gruz został nieodpłatnie zebrany z terenu jego działki przez mieszkańca W. w celu utwardzenia drogi dojazdowej i placu przed nowo wybudowanym domem a pozostałości po konstrukcji dachu zostały oczyszczone z papy, którą wywieziono na wysypisko S. Na dowód złożonych wyjaśnień W. S. załączył dokumentację w postaci: kopii opisu technicznego projektu kurnika w celu wykluczenia występowania materiałów niebezpiecznych, azbestu i eternitu, kopię mandatu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, oświadczenie A. o odebraniu w latach 2005-2008 złomu w ramach sprzątania posesji, ksero faktur zakładu utylizacyjnego, ksero formularzy przyjęcia odpadów metali, ksero zdjęć kurnika.
Następnie, pismem z dnia 20 października 2015 r. Burmistrz Gminy poinformował Komendanta Policji o złożeniu przez Ł. D. wniosku dotyczącego przedmiotowej sprawy i o przeprowadzonych do tej pory przez organ I instancji czynnościach wyjaśniających, które nie dały podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ Policji w piśmie z dnia 30 października 2015 r. wyjaśnił, że nie dopatrzył się w sprawie naruszenia przepisów karnych.
Burmistrz Gminy, pismem z dnia 23 listopada 2015 r., poinformował wnioskującą, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Wnioskująca, pismem z dnia 3 grudnia 2015 r., wezwała Burmistrza Gminy do wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego lub decyzji administracyjnej.
W rezultacie, Burmistrz Gminy, postanowieniem z dnia 17 grudnia 2015 r. nr [..], wydanym na podstawie art. 61a kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie składowania odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych, w miejscu do tego nieprzeznaczonym wraz z przeprowadzeniem oględzin nieruchomości stanowiącej działkę o numerze [..] w miejscowości S., gmina Ż. wraz z wykonaniem niezbędnych wykopów w celu zweryfikowania warstw usypanego wału ziemi, stwierdzając w jego uzasadnieniu, że z przeprowadzonych oględzin oraz uzyskanych wyjaśnień od właściciela działki nr [..] w S. wynika, iż nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.).
Na postanowienie Burmistrza Gminy Ł. D. wniosła zażalenie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie odwołującej się postanowienie to wydane zostało bowiem z naruszeniem: art. 61a § 1 kpa - poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania pomimo braku przesłanek do wydania tego postanowienia; art. 61a § 1 kpa - poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego i merytorycznej oceny sprawy przez organ; art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 kpa - poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału w sposób wyczerpujący oraz poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej przedłożonej przez wnioskodawcę do wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2015 r., pomimo tego, że przedmiotem zgłoszonego dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy; art. 79 § 1 i § 2 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa - poprzez niezawiadomienie wnioskodawcy o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości, które odbyły się w dniu 30 września 2015 r. oraz uniemożliwienie wnioskodawcy realizacji uprawnienia do zadawania pytań i składania wyjaśnień oraz naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu; art. 80 kpa w zw. z art. 7 kpa - poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego, co było niezbędne dla wyjaśnienia sprawy oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 20 czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy, stwierdzając, że zasadnie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie składowania odpadów powołując się na przepis art. 61a kpa, gdyż żądanie wnioskodawczyni nie dało podstaw do wszczęcia takiego postępowania. Wprawdzie z uzasadnienia wydanego postanowienia wynika, że przesłanką odmowy były w ocenie organu I instancji inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie tego postepowania, to jednak nie skutkuje to wadliwością wydanego rozstrzygnięcia. Żądanie wszczęcia postępowania przez wnioskodawczynię w trybie przepisów ustawy o odpadach nie mogło odnieść skutku z uwagi na brak przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Kolegium wskazało przy tym, że z treści art. 26 ustawy o odpadach wynika, iż w realizacji jego postanowień biorą udział trzy podmioty: posiadacz odpadów, organ administracji publicznej oraz władający powierzchnią ziemi.
W konsekwencji, w sytuacji wydania ewentualnej decyzji nakazującej usunięcie odpadów, jej adresatem będzie tyko posiadacz odpadów. Z tego wynika, że Ł. D. nie będąca posiadaczem odpadów a będąca właścicielką nieruchomości graniczącej z działką nr [..], na której w jej ocenie zgromadzone są odpady, w żadnym razie nie może być stroną wnioskowanego postępowania administracyjnego.
We wniesionej do Sądu skardze skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podnosząc, że wydane zostało ono z naruszeniem: art. 28 kpa – polegającym na uznaniu, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego do bycia stroną postępowania administracyjnego, pomimo tego, że przedmiotowy przepis nie ogranicza oparcia interesu prawnego podmiotu wyłącznie do przepisów prawa materialnego administracyjnego; art. 138 § 2 kpa – polegającym na jego niezastosowaniu przez organ II instancji, pomimo tego, że wady postępowania dowodowego, które wskazała skarżąca w zażaleniu na postanowienie organu I instancji stanowią naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Kontrolowane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 czerwca 2016 r. jak i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy z dnia 17 grudnia 2015 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa.
W ocenie Sądu przedstawione przez orzekające w sprawie organy okoliczności nie uprawniały do zastosowania dyspozycji art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Art. 61 § 1 kpa stanowi z kolei, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Przepis art. 61a został dodany do kodeksu postępowania administracyjnego przez art. 1 pkt 11 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2014 r., nr 6, poz.
18) i wszedł w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Celem wprowadzenia tej nowelizacji było odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1575/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z treści art. 61a § 1 kpa wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.
Przy czym, w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że regulację art. 61a § 1 kpa tj. odmowę wszczęcia postępowania z powodu wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną w sprawie stosować należy do sytuacji, gdy w żądaniu jednostka nie powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny ale żąda wszczęcia postępowania ze względu na poczucie sprawiedliwości społecznej, naruszenie szczególnych wartości z zakresu ładu przestrzennego, braku zdolności w działaniu administracji publicznej a więc jeżeli żądanie swoje opiera na ogólnych wartościach uzasadniających prawidłowe działanie w formie decyzji administracyjnej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 351). Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty a oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej.
Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy (por. G. Łaszczyca, Postępowanie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011 r., str. 188; por. J. Chmielewski, Art. 61a kpa jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, Monitor Prawniczy, 2014 r., nr 2, str. 82 - 84). Odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie art. 61a § 1 kpa powinno być zatem ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji zaś, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny - ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego i przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału.
Ocena zasadności żądania jednostki może być dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania, wydawanej na podstawie art. 105 § 1 kpa. Tym samym w zależności od tego, czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a kpa tj. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania albo na podstawie art. 105 § 1 kpa tj. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.
Ponadto zgodnie z treścią art. 61a § 1 kpa odmowa wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn stosuje się do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania: na przykład gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1163/12, dostępny na stronie internetowej https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Do innych usprawiedliwionych przyczyn należy zaliczyć również przedawnienie materialnoprawne tj. upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011 r., str. 298).
Uzasadnioną przyczyną, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte, jest w szczególności okoliczność, że sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta. Gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny, ale skargę oddalił (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 826/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazać ponadto należy, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728).
W niniejszej sprawie Burmistrz Gminy nie wskazał żadnej "innej uzasadnionej przyczyny" w powołanym znaczeniu, która uprawniałyby go do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 kpa a przeprowadził w sprawie czynności wyjaśniające co do zasadności zgłoszonego przez wnioskującą żądania.
Z kolei, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 kpa, powołując się na wniesienie podania przez osobę niebędąca stroną, gdyż brak interesu prawnego wnioskującej do żądania wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie nie był oczywisty. W złożonym piśmie z dnia 21 sierpnia 2015 r. wnioskująca przywołała argumenty świadczące, w jej przekonaniu, o posiadaniu przez nią interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie. Poza tym kwestia ta nie stanowiła w ogóle przedmiotu ustaleń ani też rozstrzygnięcia organu I instancji, który nie kwestionował legitymacji skarżącej do żądania wszczęcia postępowania, co świadczy o naruszeniu art. 15 kpa.
Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 czerwca 2016 r. jak i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy z dnia 17 grudnia 2015 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm).
O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Orzekające w sprawie organy, podczas ponownego rozpoznawania wniosku skarżącej z dnia 21 sierpnia 2015 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie składowania odpadów, uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd.