Uzasadnienie
D. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 czerwca 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2016 r. w zakresie nałożonego obowiązku przedłożenia oceny technicznej prawidłowości wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na terenie działki nr [..] w miejscowości B., a uchylające je w zakresie terminu wykonania tego obowiązku i ustalające nowy termin do dnia 31 sierpnia 2016 r.
Zaskarżone postanowienie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 22 września 2015 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych w budynku mieszkalnym posadowionym na działce nr [..] w obrębie ewidencyjnym B. w jednostce ewidencyjnej S. Organ w 2015 r. podejmował próby przeprowadzenia kontroli obiektu z udziałem właścicielki D. K. zakończone jednak niepowodzeniem. Doszło jedynie do oględzin zewnętrznych obiektu, które ujawniły, że z budynku usunięto pokrycie dachowe z płyt eternitowych, dach zabezpieczono papą, usunięto rynny, odnotowano liczne zacieki na murach budynku. Podczas kontroli budynku w dniu 16 lutego 2016 r. w obecności właścicielki:
- • przedstawiono kartę przekazania odpadu dotyczącego płyt eternitowych, którymi pokryty był budynek mieszkalny na ww. działce,
- • zapewniono dostęp do budynku, w którym prowadzone były roboty budowlane,
- • stwierdzono, że dokonano całkowitej rozbiórki ścian działowych,
- • stwierdzono ugięcie sufitów z desek w każdym pomieszczeniu,
- • stwierdzono rozebranie elementów instalacji elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej,
- • nie sprawdzono stanu konstrukcji dachowej ze względu na brak możliwości dostania się na poddasze - schody tam prowadzące zostały rozebrane,
- • stwierdzono rozebranie ścian o grubości 17 cm, o gr. ok. 32 cm w pomieszczeniu przy wejściu, w mieszczeniu po lewej stronie od wejścia ścianę o gr. ok. 15 cm, po prawej stronie od wejścia rozebrano ścianę o gr. ok. 22 cm.
Zgodnie z adnotacją w protokole kontroli D. K. i K. G. odmówili podpisu, zaś K. B. złożył podpis w odniesieniu do prac na dachu.
Postanowieniem z dnia 20 maja 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie przepisu art. 81c ust. 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na D. K. obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 31 lipca 2016 r., oceny technicznej, sporządzonej przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, dotyczącej prawidłowości wykonanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej robót budowlanych polegających na: rozbiórce części ścian wewnętrznych parteru i poddasza, rozbiórce schodów na poddasze, rozbiórce pieca, rozbiórce instalacji wodnej, kanalizacyjnej i elektrycznej, usunięciu części stolarki drzwiowej, usunięciu części podłóg parteru i poddasza, skuciu tynków z sufitów, skuciu części tynków ze ścian, ociepleniu komina, wymianie części krokwi, łat i odeskowaniu dachu oraz wzmocnieniu części krokwi poprzez dobicie desek w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na terenie działki nr [..] w miejscowości B. Organ uznał bowiem, że powyższe roboty wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej, bez nadzoru osoby z uprawnieniami budowlanymi i w sposób mogący stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa obiektu, co uzasadniało konieczność oceny ich stanu technicznego.
Rozpoznając zażalenie na powyższe postanowienie wniesione przez D. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 21 czerwca 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w części nakładającej obowiązek, a uchylił w części określającej termin jego wykonania ustalając nowy termin do dnia 31 sierpnia 2016 r. Organ przywołał przepis art. 81c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów, a zgodnie z przepisem art. 81c ust. 2 Prawa budowalnego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na te osoby, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.
Uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, czy też do stanu technicznego obiektu budowlanego, stanowi samodzielną i wystarczającą podstawę do nałożenia obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Organ odwoławczy podzielił stanowisko powiatowego organu nadzoru co do uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych i stanu technicznego całego budynku, które uzasadniały nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej. Przede wszystkim bowiem roboty wykonano w warunkach samowoli budowlanej, bez nadzoru osoby z uprawnieniami budowlanymi oraz w sposób mogący stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa obiektu. Podkreślono, że postanowienie wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy i nie przesądza rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Według organu odwoławczego zgromadzony w aktach organu I instancji materiał dowodowy, w tym dokumentacja fotograficzna w postaci wielu zdjęć zarówno wewnątrz, jak i na zewnątrz przedmiotowego obiektu, potwierdza fakt wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych i stanu technicznego przedmiotowego obiektu — budynku mieszkalnego ("dworku").
W przedmiotowym budynku zostały bowiem stwierdzone ugięcia sufitów z desek w każdym pomieszczeniu i liczne (znaczne) pęknięcia ścian wewnętrznych i zewnątrz, do czego, z dużym prawdopodobieństwem, mogły się przyczynić prowadzone wewnątrz obiektu roboty polegające m.in. na rozbiórce szeregu ścian o zmiennej grubości ("ścian działowych").
Wobec stwierdzenia występowania ugięć stropu w pomieszczeniach w przedmiotowym budynku oraz licznych pęknięć ścian tego budynku za uzasadnione uznano stwierdzenie odnośnie wystąpienia w przedmiotowej sprawie przesłanki określonej w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Podkreślono, że budynek nie jest obiektem nowym (przed laty był on zlokalizowany na terenie Państwowego Gospodarstwa Rolnego w miejscowości B., gm. S.).
Wobec upływu w toku niniejszego postępowania odwoławczego części terminu przewidzianego na dostarczenie oceny technicznej, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i ustalił nowy termin do dnia 31 sierpnia 2016 r., natomiast w pozostałej części utrzymał postanowienie w mocy, nie znajdując podstaw do jej uchylenia lub zmiany.
W skardze na powyższe postanowienie D. K. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jego treść. W uzasadnieniu skarżąca zakwestionowała ustalenia organów, że wykonała roboty budowlane bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia organowi administracji. Skarżąca wyjaśniła, że w budynku mieszkalnym nie wykonano żadnych robót budowlanych, a tylko roboty remontowe, na które nie jest wymagane ani zgłoszenie ani pozwolenie. Skarżąca wyjaśniła, że rozebrano ściany działowe. Zaprzeczyła natomiast dokonaniu rozbiórki wszystkich ścian, wymianie części krokwi, łat, odeskowania dachu i wzmocnienia krokwi poprzez dobicie desek. Zaprzeczyła występowaniu ugięcia sufitów w którymkolwiek z pomieszczeń, usunięciu podłóg w pomieszczeniach, skuciu tynków ze ścian, usunięciu części stolarki drzwiowej, rozebraniu instalacji wodno-kanalizacyjnej i elektrycznej, rozbiórce pieca, zabezpieczeniu dachu papą, obudowaniu komina.
Wyjaśniła, że schody rozebrano z uwagi na stopień ich zużycia i konstrukcję, a będą wstawione nowe. Podkreśliła, że pęknięcia ścian nie są wynikiem rozbiórki ścian działowych, a występowały już w 1954 r. uwidocznione w kosztorysie robót remontowych prowadzonych w dworku przez dawny PGR. Skarżąca wskazała, że obowiązek przedłożenia oceny technicznej nałożono bez uprzedniego sprawdzenia, czy faktycznie jakość materiałów budzi uzasadnione wątpliwości.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Kontrola legalności przeprowadzona przez sąd w przedmiotowej sprawie doprowadziła do wniosku, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji w istocie swojej odpowiadają obowiązującemu prawu.
Podstawę prawną działań organów w rozpoznawanej sprawie stanowią przepisy art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 290), zwanej dalej Prawem budowlanym.
Art. 81c ust. 1 Prawa budowalnego stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów:
- 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego;
- 2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym.
Natomiast zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
W art. 81c Prawa budowlanego zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i nadzoru budowlanego zostały wyposażone w istotne środki wspierające wykonywanie zadań powierzonych im przepisami Prawa budowlanego. Zarówno dokumentów i informacji określonych w art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, jak i ocen technicznych i ekspertyz przewidzianych w ust. 2 tego artykułu właściwe organy mogą żądać wówczas, gdy prowadzą postępowanie administracyjne, jak i niezależnie od prowadzonego postępowania administracyjnego. Za taką oceną, zwłaszcza w odniesieniu do art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przemawia umieszczenie tego przepisu w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Takie umiejscowienie wskazanego przepisu nadaje mu ogólnego charakteru - środka służącego organom w każdym przypadku wykonywania nałożonych na nie obowiązków.
Podkreślić należy, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 353/11, LEX nr 1219138). W wyroku z dnia 12 maja 2011 r., II OSK 865/1 (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, iż z uwagi na użycie we wskazanym przepisie nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej czy ekspertyzy, jak i uzasadnienie podjętych działań w trybie komentowanego przepisu muszą być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymagają wyczerpującego uzasadnienia.
Skorzystanie z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 musi być powodowane uzasadnionymi wątpliwościami, a ponadto organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego daje organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek, lecz o charakterze kwalifikowanym. Stosując ten przepis, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie, obowiązany jest udowodnić, że istnieją uzasadnione wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym.
Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym protokoły z oględzin przeprowadzonych wewnątrz budynku w dniu 16 lutego 2016 r. oraz dokumentacja fotograficzna ujawniająca stan budynku wewnątrz i zewnątrz, potwierdzają prawidłowość podjętego przez organy nadzoru rozstrzygnięcia. Materiał ten ujawnił, że skarżąca dokonała w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [..] w miejscowości B., gmina S., szeregu robót budowlanych, polegających na rozbiórce ścian wewnętrznych w budynku, w tym ścian o grubości 17 cm, o grubości 32 cm w pomieszczeniu przy wejściu, o grubości 15 cm w pomieszczeniu po lewej stronie od wejścia i o grubości 22 cm w pomieszczeniu po prawej stronie od wejścia, rozbiórce instalacji elektrycznej i wodno – kanalizacyjnej, rozbiórce schodów prowadzących na poddasze oraz wymiany pokrycia dachu z azbestowego na blachodachówkę. Materiał dowodowy ujawnił nadto takie wadliwości techniczne budynku zarówno wewnątrz, jak i na zewnątrz, które mogły wywołać uzasadnione wątpliwości do jego stanu technicznego.
Wątpliwości co do stanu technicznego budynku i jakości wykonanych robót budowalnych mogły z pewnością uzasadniać pęknięcia ścian wewnątrz i zewnątrz budynku oraz uginanie się sufitów z desek w pomieszczeniach budynku.
Wskazane okoliczności faktyczne, udokumentowane w materiale sprawy, wypełniały w ocenie sądu hipotezę art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i uzasadniały sięgnięcie przez organy nadzoru budowalnego do przewidzianego tam środka dowodowego w celu weryfikacji okoliczności niezbędnych do podjęcia dalszych działań na gruncie przepisów Prawa budowlanego. Kwestionowane postanowienie wydane zostało bowiem w toku wszczętego z urzędu przez organ nadzoru budowlanego postępowania prowadzonego w trybie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowalnego w sprawie legalności robót budowlanych wykonywanych w budynku mieszkalnym na działce nr [..] w B. W konsekwencji, tak jak prawidłowo akcentowały organy nadzoru, kwestionowane postanowienie ze względu na swój charakter dowodowy nie przesądza kwestii legalności wykonanych robót budowlanych, ale ma na celu zgromadzenie materiału dowodowego umożliwiającego podjęcie dalszych działań stosownie do wyników przedłożonej oceny technicznej.
Oceny tej nie zmienia fakt, że wymiana pokrycia dachu dokonana została na podstawie zgłoszenia dokonanego przez skarżącą. Na całokształt okoliczności sprawy współkształtujących wątpliwości co do przeprowadzonych robót budowlanych składają się bowiem różne inne roboty poza wymianą pokrycia dachowego, co do których nie ma żadnego śladu w aktach sprawy, ażeby właściwe organy były o nich informowane bądź, że wykonywane były przez osoby posiadające wymagane do tego uprawnienia. Organy w toku postępowania wpadkowego zakończonego wydaniem postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia oceny technicznej nie wypowiadały się ostatecznie o charakterze przeprowadzonych robót, ale wskazały, że wymogiem uzyskania pozwolenia budowlanego bądź skutecznego zgłoszenia objęte są roboty budowlane stanowiące przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowalnego i remont w rozumieniu art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego, co w niniejszej sprawie nie jest wykluczone.
Na tym etapie postępowania, gdzie istotą sprawy nie jest kwestia oceny samowolnie wykonanych robót budowlanych, ale ocena wątpliwości organu co do stanu technicznego obiektów będących ich efektem, wystarczającym powodem do nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej było stwierdzenie wadliwości technicznych budynku w postaci pęknięć ścian i ugięć stropu w pomieszczeniach.
Wbrew twierdzeniom skargi organy nadzoru budowlanego na podstawie wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego i wszechstronnej jego analizy prawidłowo ustaliły, że w niniejszej sprawie powstały uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych przeprowadzonych przez skarżącą oraz co do stanu technicznego obiektu budowlanego. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie ma wyłącznie za zadanie dostarczyć niezbędnego, specjalistycznego materiału dowodowego, który pozwoli na podjęcie dalszych decyzji w toku procedury naprawczej realizowanej w interesie skarżącej.
Sąd nie powziął wątpliwości co do zasadności nałożonego postanowieniem obowiązku. Uznał, że w ujawnionych okolicznościach faktycznych organy nadzoru budowlanego zasadnie odwołały się do źródeł wiedzy specjalistycznej w celu sprawdzenia warunków bezpieczeństwa i prawidłowości użytkowania budynku mieszkalnego na działce nr [...] oraz zgodności wykonanych robót budowlanych z warunkami technicznymi, sztuką budowlaną i innymi przepisami. Powstały bowiem uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych, których organy nadzoru nie mogły we własnym zakresie rozstrzygnąć z powodu braku wiedzy specjalistycznej w tym zakresie.
Zdaniem sądu całokształt ustalonych okoliczności faktycznych w pełni uzasadniał wątpliwości organów nadzoru co do jakości przeprowadzonych robót budowlanych i stanu technicznego całego budynku i pozwalał na zastosowanie dyspozycji art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.
Zwrócić należy uwagę, że ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.
Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, stosownie do treści art. 119 § 3 p.p.s.a., w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 658) z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.