Uzasadnienie
II SA/Gd. 46/03
Decyzją z dnia 5 sierpnia 2002 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - działając na podstawie art. 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późniejszymi zmianami) -nałożył na A. i H. K. obowiązek wykonania oraz dostarczenia do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego do dnia 31 lipca 2003 roku inwentaryzacji budowlanej oraz orzeczenia technicznego dotyczącego całości zrealizowanych robót budowlanych prowadzonych przy budowie - rozbudowie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 61,79 m 2 usytuowanego na działce nr [[...]] w S. potwierdzającego zgodność wykonania robót z przepisami, a w przypadku wystąpienia nieprawidłowości określenie w tym orzeczeniu koniecznych zmian i przeróbek i ich wykonanie w terminie do dnia 31 lipca 2003 roku w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 23 lipca 2001 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych na działce nr [[...]] w S. robót budowlanych. Podczas kontroli ustalono wówczas, że na terenie tym został rozbudowany budynek gospodarczy oraz zmieniono sposób użytkowania garażu.
Decyzją z dnia 13 listopada 2001 roku organ ten nakazał państwu A. i H. K. rozbiórkę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 61,79 m 2. Na skutek odwołania państwa K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 kwietnia 2002 roku uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji ze wskazaniem, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane, ponieważ przedmiotowy budynek został wykonany w oparciu o prawomocne pozwolenie na budowę zanim nastąpiło wznowienie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu i wydania zezwolenia na budowę.
Decyzja z dnia 5 sierpnia 2002 roku została wydana celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem po ustaleniu że nie stanowią one samowoli budowlanej.
Pismem z dnia 19 sierpnia 2002 roku odwołanie od powyższej decyzji wnieśli właściciele sąsiedniej nieruchomości H. i S. K. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazali, że położony na działce domek gospodarczy został przez A. i H. K. wybudowany na przełomie marca i kwietnia 2001 roku a nie jak ustalił organ w miesiącach grudzień 2000 - styczeń 2001 roku, a zatem w czasie budowy inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę i budynek powinien zostać rozebrany. Ponadto skarżący podkreślili, że o obawiają się iż w budynku powstanie hurtownia - magazyn farb, lakierów i materiałów budowlanych, a takiej działalności się sprzeciwiają.
W wyniku odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 grudnia 2002 roku utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji, podzielając motywy, którymi kierował się ten organ.
Jednocześnie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji podniósł, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, w szczególności w sposób prawidłowy ustalono okoliczność że obiekt został wybudowany w okresie od 15 grudnia 2000 roku do dnia 3 stycznia 2001 roku, oraz, że państwo K. mieli prawo wykonać roboty budowlane w wymienionym okresie. Okoliczność daty realizacji inwestycji ustalona została bowiem w oparciu o zapisy dziennika budowy przy uwzględnieniu, że budynek powstał na istniejących fundamentach.
Ponadto organ stwierdził, że zgodnie z szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi S. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 24 października 1990 roku przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie określonym jako teren osiedla domków jednorodzinnych na którym dopuszcza się możliwość realizacji budownictwa mieszkaniowego i usługowego w formie uzupełnienia istniejącej zabudowy. Przedmiotowa budowa - rozbudowa nie narusza zatem ustaleń tego planu.
Pismem z dnia 4 stycznia 2003 roku H. i S. K. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako krzywdzącej. Skarżący ponownie zakwestionowali datę realizacji inwestycji wskazując, że ustalenia poczynione przez organy obu instancji oparte są na nieprawdziwym oświadczeniu państwa K. i kierownika budowy, który jest z inwestorami spokrewniony.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. a postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zatem do treści powyższego przepisów Sąd może uwzględnić skargę z powodów innych niż przedstawione w skardze, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 sierpnia 2002 r. podlega uchyleniu, bowiem obie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa.
Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie, roboty budowlane zostały przeprowadzone w czasie, gdy A. i H. K. posiadali ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, czyli jeszcze przed wznowieniem postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu i wydania zezwolenia na budowę.
W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić postępowanie przewidziane w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Ratio legis tych przepisów polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia obiektu budowanego do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego) (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 7 czerwca 2001 roku, IV S.A. 952/99, LEX nr 54192).
W przedmiotowej sprawie, w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenie przepisów prawa przez organy pierwszej jak i drugiej instancji polegało na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Z przepisu jasno wynika, że przedmiotem obowiązku są określone czynności bądź roboty budowlane. Nie można, zatem na podstawie wymienionego wyżej przepisu nałożyć na inwestora obowiązku dostarczenia odpowiednich dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez złożenie takich dokumentów nie można doprowadzić inwestycji do stanu zgodnego z prawem (wyrok WSA z dnia 24 czerwca 2004 roku, IV S.A. 74/03, LEX nr 148875).
Postawą do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, odpowiednich ocen technicznych, ekspertyz bądź innych dokumentów jest art. 50 ust. 3 oraz art. 81 c Prawa budowlanego. Przedmiotowe dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (Komentarz Prawo budowlane, Zdzisław Kostka, 2005 rok, str. 139, wyrok WSA z dnia 24 czerwca 2004 roku, IV S.A. 74/03, LEX nr 148875).
W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 5 sierpnia 2002 roku, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek wykonania i dostarczenia inwentaryzacji budowlanej oraz orzeczenia technicznego dotyczącego całości zrealizowanych robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie przedmiotowego obiektu. Doszło, zatem do naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego.
Skutkiem tego naruszenia jest brak możliwości wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji merytorycznej w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Dopiero bowiem po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz i ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tegoż prawa.
W niniejszej sprawie organ I instancji w utrzymanej w mocy rozstrzygnięciem organu odwoławczego decyzji z dnia 5 sierpnia 2002 roku, oprócz nałożenia na inwestorów obowiązku dostarczenia wskazanych w decyzji dokumentów (inwentaryzacji oraz opinii -- orzeczenia technicznego) stwierdził, że w przypadku konieczności wykonania robót wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, inwestorzy zobowiązani są do ich realizacji w zakreślonym decyzją terminie, jednakże z tak sformułowanego rozstrzygnięcia w żaden sposób nie wynika jakie konkretnie czynności inwestorzy mają wykonać aby doprowadzić wykonywane roboty do stanu zgodnego z prawem.
Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 1999 roku, IV SA 1418/97, LEX nr 47875).
Niewątpliwie decyzja organu I instancji, a co za tym idzie także utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego, nie czynią zadość powyższym wymogom albowiem organy nadzoru budowlanego, nakładając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na inwestorów jednocześnie obowiązek dostarczenia określonych dokumentów i wykonania niesprecyzowanych czynności wynikających z orzeczenia technicznego w razie stwierdzenia nieprawidłowości naruszyły zarówno przytaczany już art. 51 Prawa budowlanego, jak i art. 81 c Prawa budowlanego, na podstawie którego organ nadzoru budowlanego (wydając stosowne postanowienie) może nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów.
Dopiero bowiem po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz i ocen, organy nadzoru budowlanego, w oparciu o zgromadzony w ten sposób materiał dowodowy, powinny podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Przy czym - w przypadku zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - decyzja ta w sposób precyzyjny i jasny winna określać zakres czynności niezbędnych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają wskazane wyżej przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.