Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 8 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 468/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 24 lutego 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art 61 ust. 1, art. 53 ust. 3 i 4 pkt 9, art. 54 i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa", § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. nr 164 poz. 1588) - dalej w skrócie jako "rozporządzenie", § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., nr 164 poz. 1589) - dalej w skrócie jako: "rozporządzenie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa", Prezydent Miasta odmówił E. P. ustalenia warunków zabudowy działki nr [...], KM [...], obręb W. przy ul. P. [...] w G., dla inwestycji polegającej na rozbudowie o klatkę schodową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie w zakresie określonym we wniosku inwestora nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy. Wskazał, że zamierzeniem inwestora jest rozbudowa o klatkę schodową budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej od strony wschodniej, co spowoduje zwiększenie szerokości elewacji frontowej o szerokość tej klatki tj. o 2,5 m. Tym samym szerokość elewacji frontowej budynku nr [...] wyniesie ok. 13 m. Tymczasem w obszarze analizowanym, poza wnioskowanym budynkiem w zabudowie bliźniaczej, znajdują się budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej o szerokości jednego segmentu 6 m lub 9 m. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi zatem: 6,5 m + 20%, co daje maksymalną szerokość elewacji - 7,8 m. Przyległy budynek w zabudowie bliźniaczej nr [...] ma szerokość elewacji frontowej 10,6 m. Tak więc w obszarze analizowanym nie ma możliwości ustalenia szerokości elewacji frontowej na 13 m. Takie ustalenie spowodowałoby bowiem zakłócenie ładu urbanistycznego w tym obszarze.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił nadto, powołując się na pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1336/08, ze szerokość elewacji frontowej, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia, "określa linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki". Zdaniem organu, oznacza to, że szerokość elewacji frontowej po rozbudowie została przyjęta prawidłowo. Organ stwierdził przy tym, że zarówno w obszarze analizowanym, jak też w dalszym sąsiedztwie znajduje się jedynie zabudowa szeregowa, do której nie można nawiązać przy ustalaniu szerokości elewacji budynku, a jedyny porównywalny zespół 2 budynków na działkach nr [...] i [...] przy ul. P. [...] i [...] posiada szerokość elewacji budynku nr [...] ok. 8,5m a budynku [...] ok. 6,5m czyli w sumie ok. 15m.

Ponadto organ pierwszej instancji wyjaśnił, że postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 1 marca 2012r., sygn. akt [...], stanowi upoważnienie strony do wykonania określonych robót budowlanych, a co za tym idzie uprawnia stronę do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie to w żadnym przypadku nie przesądza, że możliwe będzie ustalenie warunków zabudowy dla planowanej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, związanej z zamierzonymi przez stronę robotami budowlanymi. W postanowieniu tym Sąd stwierdził wprost, że upoważnia stronę do uzyskania stosownych uzgodnień i pozwoleń, co nie oznacza, że organy administracji, będąc związanymi takim orzeczeniem Sądu, winny dokonać wszelkich uzgodnień i udzielić pozwoleń niezależnie od ich zgodności z obowiązującym prawem.

Odnośnie opinii biegłego sądowego, na którą powoływała się wnioskodawczyni, organ wyjaśnił, że z treści tej opinii wynika, iż biegły uznał, że ustanowienie odrębnej własności lokali w budynku przy ul. P. [...] w G. jest możliwe pod warunkiem wykonania określonych robót budowlanych oraz oszacował ich koszty. W żadnym miejscu opinii, zdaniem organu, nie wskazano wprost, iż dla koniecznej zmiany sposobu zagospodarowania terenu możliwe będzie ustalenie warunków zabudowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. P. wniosła o jej uchylenie i orzeczenie o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy w zw. z § 3 i 6 rozporządzenia, art. 2, art. 7, art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 i 9, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, a także art. 7, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013r., poz. 267 ze zm.) – dalej w skrócie jako "k.p.a.", przez niezasadną odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i wadliwe przyjęcie, że obszar analizowany winien być ograniczony do terenu oznaczonego w części graficznej decyzji bez żadnego wyjaśnienia sposobu jego wyznaczenia, co powoduje, że poza obszarem analizy organ pozostawił gros zabudowy bliźniaczej oraz zabudowy wolnostojącej i szeregowej, w jednorodnej pod względem funkcji jednostce urbanistycznej, jakim jest dzielnica D., gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa, której szerokość elewacji frontowej przekracza 13 m. Rozwijając powyższy zarzut skarżąca stwierdziła, że organ wyznaczył granice obszaru analizowanego w sposób, o którym nawet nie wiadomo z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy dochowuje normatywnego minimum określonego w § 3 ust 2 rozporządzenia, skoro ani w decyzji, ani w analizie nie ma nawet wzmianki jaka jest szerokość frontu działki w zabudowie bliźniaczej, objętej wnioskiem skarżącej.

W konsekwencji nie wiadomo też, jak zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego i czy spełniają one minimalne wymogi określone w powołanym wyżej przepisie prawa. Skarżąca stwierdziła też, że organ winien wykazać i uzasadnić w zaskarżonej decyzji, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, w którym występuje już zrealizowana podobna zabudowa, w tym jednorodzinna zabudowa mieszkaniowa bliźniacza, nie zaś jedynie w celu poszukiwania formalnego uzasadnienia dla wydania decyzji odmownej.

Skarżąca - odnosząc się do ustaleń organu pierwszej instancji, iż w obszarze analizowanym poza wnioskowanym do rozbudowy budynkiem skarżącej i budynkiem bliźniaczym brak jest zabudowy o takim charakterze (bliźniaczym), gdyż znajdują się na nim wyłącznie budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej – wyjaśniła, że w bliskim sąsiedztwie działki skarżącej występuje także zabudowa bliźniacza i to o szerokości elewacji frontowej większej niż 13m, czyli większej niż dla planowanej rozbudowy budynku skarżącej, która ma być cofnięta od lica budynku o ponad 7,5m i jest niezbędna dla zniesienia współwłasności nieruchomości skarżącej przez wydzielenie w budynku dwóch odrębnych nieruchomości lokalowych, jak również występuje zabudowa szeregowa o szerokości elewacji frontowej przekraczającej 13m.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji także naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 6 rozporządzenia oraz § 2 pkt 1 lit. c i § 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa przez wadliwą analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunku, o jakich mowa w tym przepisie prawa, gdyż z części tekstowej analizy stanowiącej załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji nie wynika, w jaki sposób organ doszedł do określenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy, ustalając ją na 6,5m, a z tolerancją 20% na 7,8m, skoro nawet nie podaje szerokości elewacji frontowych wszystkich budynków posadowionych na 51 zabudowanych działkach objętych analizowanym obszarem, twierdząc jedynie, że szerokość elewacji jednego elementu istniejącej tam zabudowy szeregowej to 6m lub 9 m. W ocenie skarżącej nie pozwala to na weryfikację ustaleń przyjętych w zaskarżonej decyzji nie tylko przez skarżącą, ale też przez organ drugiej instancji, tym bardziej w sytuacji, w której przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza odstępstwo od dokonania ustaleń odnośnie do szerokości elewacji frontowej w oparciu o średnią matematyczną, pod warunkiem, że wynika to z analizy i wymaga szczegółowego uzasadnienia, podczas gdy ani analiza, ani zaskarżona decyzja danych takich nie podają.

Skarżąca zarzuciła również zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 - 12, art. 77 oraz art. 107 § 1, 3 i 4 k.p.a. przez brak ustalenia podstawowych danych przyjętych przez organ w zaskarżonej decyzji, w tym co do sposobu wyznaczenia wielkości obszaru analizowanego (szerokości frontu działki skarżącej) i bezpodstawne zwolnienie się przez organ z uzasadnienia takiego stanu rzeczy.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że z załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji i skali mapy użytej do jego wykonania wynika, że obszar analizowany został wyznaczony w różnych odległościach od działki skarżącej, od 4,5 cm (45 m) do 6 cm (60 m), co jednocześnie stanowi brak spełnienia minimum normatywnego z § 3 ust. 2 rozporządzenia, jak i jego przekroczenie bez równoczesnego jakiegokolwiek uzasadnienia takiego stanu rzeczy i bez możliwości odczytania z tego załącznika graficznego szerokości frontu działki skarżącej.

W ocenie skarżącej organ w sposób rażący naruszył przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., gdyż w żaden sposób nie wyjaśnił, jaką wielokrotność szerokości frontu działki skarżącej przyjął dla wyznaczenia obszaru analizowanego i czy tym samym dochował normatywnego minimum w jego wytyczeniu, czy też je przekroczył i z jakich powodów - przekraczając to minimum, ograniczył obszar analizowany wyłącznie do terenów zabudowy szeregowej o wąskiej szerokości elewacji frontowych, pozostawiając poza obszarem analizowanym zarówno zabudowę bliźniaczą, czyli tożsamą z zabudową działki skarżącej o znacznie większej szerokości elewacji frontowej, jak również o znacznie szerszej elewacji frontowej zabudowę szeregową i wolnostojącą.

W ocenie skarżącej błędne są wniosku autora analizy, w której wskazano, że maksymalna szerokość elewacji wraz z 20% tolerancją wynosi 7,8 m i wartości tej nie można przekroczyć w planowanym do rozbudowy budynku, którego sumaryczna szerokość wyniosłaby po rozbudowie ca 13 m. Twierdzenie to – zdaniem skarżącej, zostało błędnie oparte na segmentach budynków w zabudowie szeregowej, z których są one złożone. Tymczasem bliźniacze i szeregowe budynki zlokalizowane wokół planowanej inwestycji w budynku przy ul. P. [...] wynoszą: przy ulicach P., P., K., M. i S. kolejno ca 30 m, 73 m, 13 m, 79 m, 79,5 m i 69,5 m itp., czyli są wielokrotnie szersze od szerokości elewacji frontowej budynku skarżącej po planowanej rozbudowie, nie mówiąc już o budynkach zlokalizowanych także wokół planowanej inwestycji, a nie objętych obszarem analizowanym, w których szerokość elewacji frontowej licznych segmentów zabudowy bliźniaczej lub szeregowej albo wolnostojącej znacznie przekracza 13 m, a także podane wyżej przykładowo szerokości.

Ponadto skarżąca stwierdziła, że planowania rozbudowa budynku o klatkę schodową o szerokości ca 2,5 m ma być zlokalizowana w głębi działki w oddaleniu ok. 7,5m od fasady frontowej, co w żadnej mierze nie zagraża ładowi przestrzennemu okolicy, czy jej estetyce. Ze względu na oddalenie od lica fasady frontowej, fragment dobudowany nie może być z tą fasadą utożsamiany. Dodała, że przywołane w zaskarżonej decyzji stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny nie wiąże organu w niniejszej sprawie, stanowiąc jedynie jedną z możliwych interpretacji przepisu § 6 ust 1 rozporządzenia i to opracowaną dla budynku realizowanego w skomplikowanej zabudowie wielobryłowej, a zwłaszcza nie może prowadzić do niweczenia celu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym prawa skarżącej do zabudowy własnego terenu.

Decyzją z dnia 19 maja 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 53 ust. 3, art. 54, art. 60 ust. 4 i art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami w sytuacji, gdy front działki będącej terenem inwestycji wynosi około 10,6 m, to wielkość wyznaczonego obszaru analizowanego nie może być mniejsza niż 50 m liczone od granic terenu inwestycji w każdym kierunku. Następnie stwierdził, że analizowany obszar został wyznaczony w sposób zgodny z treścią rozporządzenia, a tym samym może stanowić podstawę dla dokonania analizy funkcji. W związku z tym organ uznał, że zarzuty odwołania odnoszące się do wyznaczenia przez organ pierwszej instancji mniejszego obszaru analizowanego nie znajdują uzasadnienia. Analiza powołuje się na przepis § 3 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium, przepis ten nie wymaga, aby w sytuacji, gdy obszar wyznaczono w sposób spełniający podstawowe kryteria tego przepisu w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem - w decyzji szczegółowo należało uzasadniać przyjęcie tego podstawowego kryterium.

Kolegium stwierdziło również, że teren inwestycji położony jest na obszarze dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - przede wszystkim szeregowej, a wyjątkowo bliźniaczej. W wyznaczonym przez organ pierwszej instancji obszarze analizowanym jednorodzinna mieszkaniowa zabudowa bliźniacza występuje wyłącznie na terenie planowanej inwestycji i sąsiadującej z nią działce nr [...] oraz na działkach nr [...] i nr [...]. O ile szerokość elewacji frontowych aktualnie istniejącej zabudowy na działkach nr [...] i nr [...] wynosi po około 10,6 m, to wielkość tego samego wskaźnika zabudowy bliźniaczej na działkach nr [...] i nr [...] wynosi po 6m na każdej z nich.

Ponadto te ostatnie działki są położone przy innej drodze publicznej niż teren inwestycji, tj. przy ul. P. Zdaniem Kolegium, wyznaczony przez organ pierwszej instancji obszar analizowany obejmuje istniejącą, zwartą zabudowę wzdłuż południowej strony ul. M.; północnej strony ul. S.; północnej strony ulicy P. oraz przy ul. P.. Wyznaczony obszar stanowi harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, czyli ład przestrzenny w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy. Bliźniacza zabudowa, o której pisze skarżąca, znajduje się po północnej stronie ulicy M., jednakże istniejąca tam zabudowa bliźniacza nie posiada zabudowy o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 13 m. Wyznaczony obszar analizowany obejmuje 51 zabudowanych nieruchomości, z czego 41 z nich posiada szerokość elewacji wynoszącą 6 m każda, 5 nieruchomości - 9m, 2 nieruchomości - 10,6 m; 1 nieruchomość ma szerokość elewacji wynoszącą 7m; 2 nieruchomości mają szerokość elewacji wynoszącą 8 m. W sumie szerokość elewacji frontowej wszystkich tych działek wynosi 335,2 m. Wartość ta podzielona przez ilość działek (czyli 51) daje średnią szerokość elewacji frontowej wynoszącą 6,5m (z tolerancją 20% daje to wynik 7,8 m). Takie same wielkości zostały wskazane przez organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji.

Kolegium dodało, że wskazany we wniosku teren inwestycji jest zabudowany budynkiem posiadającym szerokość elewacji 10,5 m, zatem już ta istniejąca wielkość wykracza poza średnią wielkość wskaźnika w obszarze analizowanym. Po dodaniu jeszcze 2,5 m szerokości planowanej klatki schodowej, szerokość elewacji frontowej będzie wynosić 13 m. Taka szerokość elewacji frontowej - po ewentualnej realizacji zamierzenia inwestycyjnego strony - nie byłaby kontynuacją parametrów istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Ponadto - w ocenie Kolegium - istniejąca zabudowa bliźniacza występująca na terenie inwestycji (działka nr [...]), jak też na działce sąsiadującej z nią o nr [...], z samej definicji takiej zabudowy mieszkaniowej oznacza w zasadzie identyczność tej zabudowy po obu stronach wspólnej ściany. Realizacja planowanej inwestycji spowodowałaby wystąpienie widocznych różnic pomiędzy bliźniaczymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. W przypadku zabudowy bliźniaczej właśnie ta identyczność wymagana prawem stanowi realizację zasad określonych w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 i 9 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Odnosząc się do prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt [...] wraz z jego załącznikiem - opinią biegłego sądowego z 21 września 2011 r., Kolegium stwierdziło, że orzeczeniem tym Sąd uznał jedynie za uzasadnione żądanie ustanowienia odrębnej własności lokali na przedmiotowym gruncie, o ile określone w nim obowiązki strony, w tym uzyskanie pozwoleń i uzgodnień w terminie 18 miesięcy od dnia prawomocności postanowienia, zostaną przez nią wykonane. To postanowienie nie jest wiążące dla organów administracji publicznej w tym znaczeniu, że powinny wydać akty prawne (decyzje, postanowienia) uwzględniające treść tego postanowienia Sądu. Wymagane prawem pozytywne orzeczenia tych organów winny być wydawane, o ile będą zgodne z przepisami prawa administracyjnego.

W skardze na powyższą decyzję E. P. wniosła o jej uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. 1. naruszenie art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 i 6 rozporządzenia przez przyjęcie, że projektowana klatka schodowa stanowi element elewacji frontowej oraz błędne określenie szerokości frontowej, która w rzeczywistości wynosi 21 m, a nie - jak dowolnie przyjęto - 10,5m, co miało też wpływ na błędne wyliczenie wskaźnika przez organ odwoławczy,
2. 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:
3. a. niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy,
4. b. niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewzięciu pod uwagę faktu usytuowania klatki i rzeczywistej szerokości elewacji frontowej, poprzez zaniechanie wizji lokalnej na terenie nieruchomości, co pozwoliłoby na odmienną interpretację okoliczności faktycznych i prawnych sprawy,
5. c. brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej i wnikliwego działania, dowolne przyjęcie, że w danym obszarze analizy architektoniczno-budowlanej klatka schodowa stanowi część elewacji frontowej i błędne wyliczenie jej wskaźnika,
6. d. dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji co do wskazania dlaczego klatka schodowa na bocznej ścianie została zaliczona do elewacji frontowej a do dokonanego przeliczenia wskaźnika przyjęto szerokości elewacji - 10,5m zamiast 21m;
7. 3. naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez naruszenie prawa własności,
8. 4. bezpodstawne uznanie za stronę w postępowaniu administracyjnym byłego męża wnioskodawczyni M. L., który został pozbawiony tego przymiotu na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego o podziale majątku wspólnego, zobowiązującego skarżącą E. P. do podjęcia czynności w postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. Podkreśliła, iż organ odwoławczy nie odniósł się do głównego zarzutu skarżącej, że projektowana klatka schodowa nie może być zaliczana do elewacji frontowej tego budynku w sytuacji, kiedy oddalona jest o 13m od lica elewacji frontowej i nie zakłóca ładu przestrzennego. Na poparcie swojej tezy przywołała opinię architektoniczno-budowlaną załączoną do skargi. Zdaniem skarżącej, błędne określenie szerokości elewacji zewnętrznej przedmiotowego budynku i innych budynków doprowadziło do wadliwej konkluzji i fałszywego wyliczenia wskaźnika przez organ II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewłaściwie bowiem przyjęło szerokość elewacji frontowej budynku na 10,5m, zamiast 21m, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionych wniosków i utrzymania decyzji organu pierwszej instancji w mocy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło przy tym, że planowana inwestycja w postaci zewnętrznej klatki schodowej stanowiłaby część szerokości elewacji frontowej zabudowy, położonej na terenie inwestycji. Klatka ta byłaby widoczna od strony ulicy, przy której położony jest teren inwestycji, czyli od frontu działki. Stwierdziło nadto, że dołączona do skargi opinia architektoniczno-budowlana nie może stanowić podstawy dla innego odczytywania § 6 rozporządzenia w niniejszej sprawie. Ponadto nie może stanowić dowodu w sprawie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną pozostawało, że dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, brak było w czasie wydawania kwestionowanych decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) - w dalszej części rozważań określanej jako "ustawa", inwestycja ta wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wyżej wymieniony przepis stanowi bowiem, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Planowana w przedmiotowej sprawie inwestycja - polegająca na rozbudowie budynku o zewnętrzną klatkę schodową - stanowi zmianę zagospodarowania terenu w rozumieniu ww. art. 59 ust. 1 ustawy. Przez budowę obiektu budowlanego, w myśl art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) należy bowiem rozumieć m.in. jego rozbudowę.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503).

Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) - w dalszej części rozważań określanym jako "rozporządzenie".

W rozporządzeniu tym określono wymagania dotyczące ustalania:

1. 1) linii zabudowy;
2. 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
3. 3) szerokości elewacji frontowej;
4. 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
5. 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W rozporządzeniu wskazano nadto, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia), natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Z ustępu drugiego cytowanego paragrafu wynika natomiast, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

W przepisach zawartych w §§ 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia określono natomiast wymagania dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu.

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia).

Oceniając zgodność z prawem kwestionowanej przez skarżącą decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta z dnia 24 lutego 2014 roku zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została w niniejszej sprawie przeprowadzona nieprawidłowo. Obszar analizowany został bowiem wyznaczony w sposób naruszający § 3 ust. 2 rozporządzenia. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że w każdym kierunku obszar ten musi zostać wytyczony w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki – a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W analizie urbanistycznej, jak i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zabrakło ustalenia, jaka jest rzeczywista szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Organ II instancji stwierdził natomiast (badając najprawdopodobniej załącznik graficzny analizy oraz podaną skalę mapy), że wynosi ona ok. 10,6 m, a zatem słusznie uznał, że minimalna odległość granic obszaru analizowanego od granicy działki objętej wnioskiem wynosić musi 50 m. Błędnie natomiast organ odwoławczy stwierdził, że parametr ten jest w niniejszej sprawie zachowany.

Granice obszaru analizowanego wyznaczonego w przedmiotowej sprawie nie spełniają wymogu wyznaczenia ich w minimalnej odległości 50 m od granic działki objętej wnioskiem. Jak to bowiem słusznie podnosiła skarżąca już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, od strony wschodniej granica ta wyznaczona została w odległości 45 m (wynika to wprost z załącznika graficznego do analizy i podanej tam skali mapy), zaś od strony zachodniej w odległości 60 m od granic przedmiotowej działki. Przepisy rozporządzenia wyznaczają minimalną odległość granic obszaru analizowanego od granic działki objętej wnioskiem w celu dokonania ustaleń dotyczących cech i parametrów zabudowy sąsiadującej z działką objęta określoną inwestycją. Przepisy te dopuszczają jedynie poszerzenie obszaru analizowanego poza opisane minimum, co z kolei wymaga uzasadnienia zarówno zawartego w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji organu rozpatrującego wniosek o ustalenie warunków zabudowy.

Zdaniem Sądu jest oczywiste, że nie jest dopuszczalne wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż określona w przepisach § 3 ust. 2 rozporządzenia. Tak sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, w tym także decyzji odmownej. Nie odzwierciedla bowiem rzeczywistych cech zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiadujących z działką objętą wnioskiem, które zgodnie z tym przepisem musiały znaleźć się w obszarze analizowanym.

Również w odniesieniu do wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości przekraczającej minimalną odległość 50 m, analiza urbanistyczna nie wykazuje przyczyn uzasadniających tego rodzaju podejście.

Powyższe naruszenia skutkują błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, albowiem rzeczą organów rozpatrujących wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest ustalenie, czy objęta wnioskiem inwestycja jest możliwa do pogodzenia z zasadą "dobrego sąsiedztwa" określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, przy czym ustaleń tych winny organy dokonywać w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego przez autora analizy urbanistycznej, dysponującego wiedzą specjalistyczną z zakresu urbanistyki i architektury. Błędne wyznaczenie terenu obszaru analizowanego powoduje, że sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 listopada 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1504/06, Baza Orzeczeń LEX nr 302537).

Niezgodności decyzji organu pierwszej instancji z przepisami rozporządzenia w powyższym zakresie nie uwzględnił w żaden sposób organ odwoławczy. Wbrew stanowisku Kolegium, obszar analizowany nie został w sprawie wyznaczony zgodnie z podstawowym kryterium, tj. jako trzykrotność szerokości frontu działki. Takie ustalenie nie było możliwe z uwagi na wielkość tego parametru (ok. 10,6 m). Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie spełnia także podstawowego wymogu, to jest minimalnej odległości 50 m od granic działki. Z kolei poszerzenie w jednym kierunku granic obszaru ponad określone minimum nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Braki w tym zakresie uzasadniały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem analiza oparta na nieprawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, nie może być podstawą do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Rozstrzygnięcia opartego na takiej analizie organ II instancji nie miał zatem prawa zaakceptować, a tak w niniejszej sprawie postąpił. Dopiero prawidłowo wyznaczony obszar analizowany może być podstawą do ustalenia funkcji oraz cech zabudowy występującej na tym obszarze, które wyznaczałyby dopuszczalne funkcję oraz parametry nowej zabudowy. Co istotne wszystkie te ustalenia winny wynikać jednoznacznie z analizy urbanistycznej, albowiem to autor tej analizy winien prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany i w toku badania funkcji i cech istniejącej zabudowy wykazać, czy wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnej odległości od granic działki objętej wnioskiem jest wystarczające dla ustalenia dominujących cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki podlegającej planowanemu zainwestowaniu.

Jednocześnie, skoro obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny ale w zgodzie ze specyfiką okolicy, organ ten – w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną - musi wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie został przyjęty do analizy taki, a nie inny teren. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, uzasadnienie takiego właśnie wyznaczenia, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 919/07 - Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach http://orzeczenia.nsa.gov.pl; tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 25 września 2007 roku, sygn. akt II SA/Łd 719/07, Baza Orzeczeń LEX nr 394827). Takich wyjaśnień zabrakło w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji orzekających w przedmiotowej sprawie.

Dodatkowo Sąd zważył, że stanowisko Kolegium, w którym zakwestionowało dopuszczalność planowanej zabudowy z uwagi na to, że doprowadzi ona do zachwiania symetrii zabudowy bliźniaczej nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. W ocenie Sądu zachowanie takiej cechy zabudowy bliźniaczej nie jest niezbędne dla pozostawania jej w zgodzie z ładem przestrzennym w każdym przypadku. Jeżeli odstępstwo od cechy identyczności obu bliźniaczych segmentów nie jest szczególnie rażące i znaczne, nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji, szczególnie z takim lakonicznym uzasadnieniem, jak przedstawione w zaskarżonej decyzji. To od okoliczności faktycznych konkretnej inwestycji zależy, czy można dopuścić pewne odstępstwa od tak rozumianej cechy zabudowy bliźniaczej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt

II OSK 1587/11, słuszny stwierdził, że: "Spełnienie wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza, że w przypadku zabudowy bliźniaczej planowana inwestycja musi mieć identyczne gabaryty jak budynek sąsiadujący.".

Powyższe uchybienia stanowią naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 rozporządzenia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto stanowią istotne naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67).

Stosownie natomiast do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy obu instancji naruszyły ten przepis albowiem przyjęły za podstawę swoich rozstrzygnięć analizę, w której obszar analizowany został wyznaczony nieprawidłowo. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi środek dowodowy pozwalający na ustalenie faktów mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Oparcie decyzji na błędnie sporządzonej analizie oznacza, że organy - rozstrzygając - nie zebrały całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia prawidłowej decyzji w sprawie. Oparcie zaś rozstrzygnięć organów na niepełnym materiale dowodowym czyni ustalenia faktyczne dowolnymi, niestanowiącymi wypełnienia, określonej w art. 80 k.p.a., zasady swobodnej oceny dowodów.

Należy ponadto wyjaśnić, że w uzasadnieniu decyzji organów rozstrzygających w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powinny zostać zawarte wszelkie dane umożliwiające weryfikację prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, a w konsekwencji - parametrów ustalonych dla nowej zabudowy na prawidłowo wyznaczonym obszarze. Brak w kwestionowanych decyzjach organów obu instancji należytego uzasadnienia ich stanowiska w tym zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organy nie wyjaśniły bowiem dlaczego w części obszar analizowany został wyznaczony w odległości mniejszej niż wymagana przepisami, a w innej część szerzej niż określają to podstawowe przepisy rozporządzenia regulujące tę kwestię. Organ odwoławczy nie wyjaśnił także w sposób wyczerpujący dlaczego - w tym konkretnym przypadku - cechy zabudowy bliźniaczej wykluczały (jego zdaniem) realizację planowanej rozbudowy.

Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, Baza Orzeczeń LEX 166546). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106), obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw, stanowi jeden z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji.

Motywy podjęcia przez organ decyzji powinny znaleźć swój wyraz w jej uzasadnieniu faktycznym i prawnym, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. Przy czym uzasadnienie prawne decyzji powinno polegać nie tylko na powołaniu przez organ artykułu czy też paragrafu przepisu prawa, ale także na dokonaniu umotywowanej oceny stanu faktycznego sprawy w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazaniu jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia.

Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione (zob. także glosę Jana Zimmermanna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., sygn. akt V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd ocenił jako bezzasadny zarzut skarżącej dotyczący sposobu wyznaczania szerokości elewacji frontowej. Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela pogląd zawarty w powołanym w zaskarżonej decyzji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1336/08 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.gov.pl), zgodnie z którym: "Szerokość elewacji frontowej, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) określa linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki.". Zdaniem Sądu, powyższa wykładnia pojęcia "szerokość frontu działki" zgodna jest z ratio legis przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., które mają na celu takie ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego aby zapewniona została kontynuacja parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - tzw. zasada dobrego sąsiedztwa.

Przy wykładni przepisów ww. rozporządzenia uwzględnić zatem należy, że nowa zabudowa musi dostosować się do standardów wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, w tym do wyznaczonych przez ten stan cech i parametrów o charakterze architektonicznym, a więc związanych z ukształtowaniem wzniesionych obiektów. Z tych też przyczyn przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. zawierają regulacje pozwalające ustalić wygląd przyszłej zabudowy – szczególnie od frontu działki, w tym szerokość elewacji frontowej budynku, jako istotny parametr wpływający na wygląd budynku.

W ocenie Sądu, skoro taka interpretacja ww. przepisu znalazła zastosowanie do obiektu wielobryłowego o złożonej elewacji frontowej, to tym bardziej słusznym jest odniesienie jej do obiektu objętego przedmiotową sprawą, który nie posiada szczególnie złożonej bryły, czy fasady. Nie jest zatem dopuszczalne, aby przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej przedmiotowego budynku pomijać planowaną rozbudowę o zewnętrzną klatkę schodową. Aby ustalić szerokość elewacji frontowej przedmiotowego budynku należało zatem poprowadzić linię prostą łączącą dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki (z uwzględnieniem planowanej rozbudowy) tj. od strony ul. P., bez względu na to, czy elementy elewacji znajdują się w fasadzie (licu) budynku, czy też są umiejscowione w głębi działki. Przy takim określeniu tego parametru, zgodnie ze słusznymi ustaleniami organów, szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku wyniesie po planowanej rozbudowie ok. 13 m. Nie ma przy tym znaczenia z jakiego punktu od strony frontu działki widok budynku się uzyskuje, jak również okoliczność, że planowany element elewacji jest lub nie jest zasłonięty roślinnością, która nie stanowi trwałego elementu zagospodarowania terenu.

Niemniej jednak prawidłowe ustalenie, czy taka szerokość elewacji frontowej będzie dopuszczalna do uzyskania na podstawie cech i parametrów zabudowy sąsiedniej, będzie możliwa dopiero po prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego.

Niezasadnie skarżąca podnosiła także, iż jako szerokość elewacji frontowej należy przyjmować szerokość całych zespołów zabudowy szeregowej, czy bliźniaczej. Parametry zabudowy, w tym szerokość elewacji, wyznacza się bowiem dla poszczególnych zabudowanych działek znajdujących się na obszarze zabudowanym. Jeżeli poszczególne segmenty zabudowy szeregowej lub bliźniaczej usytuowane są na odrębnych działkach gruntu, wówczas szerokość elewacji frontowych wyznaczać należy według tej wartości odnoszącej się do każdego z segmentów, jak to słusznie uczyniły organy w niniejszej sprawie. Analizę przeprowadza się bowiem w odniesieniu do nieruchomości stanowiących wyodrębnione działki gruntu objęte zabudową, nie zaś w odniesieniu do nieruchomości stanowiących zespoły wielu działek. Charakterystyka zabudowy szeregowej oraz bliźniaczej polega właśnie na tym, że każdy z segmentów takiej zabudowy stanowi odrębny przedmiot własności, związany z działką gruntu, na którym jest usytuowany, a zatem cechy zabudowy winny być ustalone dla poszczególnych segmentów, nie zaś dla całości zabudowy tego typu.

W konsekwencji również bezzasadnie skarżąca domagała się, aby szerokość elewacji frontowej budynku objętego wnioskiem wyznaczyć jako szerokość zespołu zabudowy bliźniaczej, który obejmuje przedmiotowy budynek oraz budynek na działce sąsiedniej nr 235/106 (tj. drugi segment). Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy bowiem konkretnej działki oraz określonej zabudowy na tej działce istniejącej i planowanej. To cechy i parametry tej zabudowy stanowią przedmiot postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, nie zaś cechy zabudowy na działce sąsiedniej.

W tym miejscu wyjaśnić jednak należy, że przy prawidłowym przyjęciu przez organy, iż parametry zabudowy szeregowej należy ustalać w oparciu o wartości dotyczące każdej z działek, na której usytuowany jest konkretny segment takiej zabudowy, to w ocenie Sądu występowanie takiej zabudowy w obszarze zabudowanym winno - w tej przedmiotowej sprawie - skutkować przynajmniej rozważeniem przez autora analizy, a także przez organ wydający decyzję, czy w odniesieniu do parametru szerokości elewacji frontowej przedmiotowego budynku po planowanej rozbudowie nie jest zasadnym zastosowanie odstępstwa określonego w § 6 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Podkreślenia wymaga, czego nie uwzględniły organy obu instancji, że budynek planowany do rozbudowy, stanowiący całość zabudowy bliźniaczej z budynkiem na działce nr [...], stanowi wyraźne odstępstwo od przeważającej na tym obszarze zabudowy szeregowej.

Również zabudowa bliźniacza na terenie działek nr [...] i nr [...] przy ul. P. w zakresie parametru szerokości elewacji frontowej jest w zasadzie zbieżna z parametrem istniejącej zabudowy szeregowej. W ocenie Sądu istnienie tego rodzaju zabudowy bliźniaczej, jak objęta wnioskiem, o odmiennych parametrach zabudowy niż w przypadku istniejącej, przeważającej zabudowy szeregowej, uzasadnia rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem tych istotnych różnic. Obecny stan zabudowy na przedmiotowych terenie charakteryzuje się już bowiem występowaniem dominanty przestrzennej w postaci zabudowy bliźniaczej na działkach nr [...] i nr [...] przy ul. P., z jednoczesnym usytuowaniem przeważającej zabudowy szeregowej. Oznacza to, że w sprawie wymaga szczególnego rozważenia, czy zabudowa szeregowa powinna stanowić w obecnym stanie jedyne kryterium wyznaczenia dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej przedmiotowego budynku po planowanej rozbudowie.

Analiza oraz decyzja wydana w niniejszej sprawie winna bowiem udzielać odpowiedzi na pytanie, czy wykonanie planowanej klatki schodowej zewnętrznej, poszerzającej elewację frontową budynku z 10,5 m do 13 m, będzie dopuszczalne na obszarze analizowanym z uwzględnieniem okoliczności, że przedmiotowy budynek bliźniaczy już w chwili obecnej stanowi zabudowę wyjątkową na obszarze zabudowy szeregowej, oraz czy w związku z tym planowana rozbudowa w sposób znaczący wpłynie na zakłócenie istniejącego na tym obszarze ładu przestrzennego. Brak rozpatrzenia opisanego powyżej zagadnienia należy również uznać za naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 6 ust. 2 i § 3 rozporządzenia oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu, bezzasadnie skarżąca podnosiła też, że organ winien był przeprowadzić z jej udziałem wizję lokalną, w celu ustalenia - czy planowana rozbudowa będzie naruszała istniejący na rozpatrywanym terenie ład przestrzenny. Podkreślić należy, że funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu podlegają ustaleniu w analizie sporządzonej przez jej autora, która to analiza jest w zasadzie jedynym niezbędnym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dla jej sporządzenia zbędnym jest udział strony w czynnościach autora analizy.

Należy przy tym wyjaśnić również, że w toku postępowania przed sądem administracyjnym można przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (vide art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tych względów załączona do skargi opinia architektoniczno-budowlana nie mogła stanowić dowodu, do którego przeprowadzenia byłby zobowiązany Sąd. Nie zachodziły bowiem przesłanki opisane w ww. przepisie, a ponadto dowód ten w istocie stanowi dowód z opinii biegłego, a nie z dokumentu.

Zarzut skarżącej co do nieprawidłowego przyznania statusu strony drugiemu z współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] był bezzasadny. Z tytułu służącego M. L. prawa własności nieruchomości przysługują mu w tym postępowaniu - na mocy art. 28 k.p.a. - uprawnienia strony, albowiem ustalenie dla stanowiącej jego współwłasność nieruchomości określonych warunków zabudowy dotyczy jego interesu prawnego. Tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości ww. nie utracił również na skutek wydania postanowienia wstępnego sądu powszechnego w postępowaniu o podział majątku wspólnego.

Dodać przy tym należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji nie jest uzależnione ani od zgody ww. współwłaściciela nieruchomości, czy też zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich. Również prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 1 marca 2012r., sygn. akt [...], przywoływane przez skarżącą, nie może przesądzić o tym czy w niniejszej sprawie zostanie uwzględniony wniosek skarżącej, czy też nie. Zastępuje ono bowiem jedynie zgodę drugiego współwłaściciela nieruchomości na wykonanie wskazanych w nim prac, nie przesądza natomiast o tym czy w świetle prawa administracyjnego prace te mogą zostać wykonane (wynika to wprost z sentencji postanowienia, w którym Sąd upoważnia skarżącą do uzyskania m. in. stosownych pozwoleń na ich wykonanie). Uwzględnienie wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy jest zależne od ziszczenia się przesłanek uregulowanych w przepisach administracyjnych, regulujących tę kwestię, tj. w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń.

Brak było również podstaw aby istotne znaczenie w sprawie przyznać temu, że upłynął już - określony w ww. postanowieniu wstępnym Sądu Rejonowego z dnia 1 marca 2012 r., termin na uzyskanie przez skarżącą niezbędnych pozwoleń i wykonanie planowanej rozbudowy. Podkreślić należy, że skarżąca może wystąpić o ustalenie warunków zabudowy bez względu na bieg ww. terminu, a jedynie rzeczą skarżącej jest wykazanie się na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym postępowaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane się nie bada. Strona może bowiem wystąpić o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości nawet wtedy gdy nie ma do niej żadnego tytułu prawnego.

Sąd nie dopatrzył się także w tym postępowaniu zarzucanego w skardze (bez uzasadnienia) naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez naruszenie prawa własności skarżącej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały zarówno z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności z naruszeniem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku, jak i z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi (500zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego (480zł) wraz z kosztami opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).

Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organy będą miały na uwadze wskazania Sądu co do dalszego postępowania zawarte w treści przedmiotowego uzasadnienia oraz wyrażoną w nim ocenę prawną. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.