Uzasadnienie
W dniu 29 sierpnia 2011 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek D. C. i A. C. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie piętrzenia i poboru wód powierzchniowych C. oraz zrzut wód poprodukcyjnych z hodowli pstrąga do rowu [...], dla Gospodarstwa Rybackiego w Ś., zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...]. Do wniosku załączony był: "Operat wodnoprawny na piętrzenie i pobór wód powierzchniowych C. oraz zrzut wód poprodukcyjnych z Rolnego Gospodarstwa Produkcyjno Handlowego w Ś., gm. K.".
Starosta, decyzją z dnia 8 października 2014 r. nr [...], nr [...] i nr [...], udzielił D. C. i A. C., do dnia 31 grudnia 2018 r. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód tj.: 1) na piętrzenie i retencjonowanie wód powierzchniowych na cieku bez nazwy oraz na doprowadzalniku - kanale bez nazwy, doprowadzającym wody z części źródeł zlokalizowanych w rezerwacie "A";
2) na pobór wód powierzchniowych ze źródeł zasilających rzekę C. wskazanymi w decyzji ujęciami, ze wskazaniem, że 50% pobranej wody z ujęcia tzn. Qmax = 0,125 m3/s zostanie przekazane na potrzeby drugiej części gospodarstwa należącej do I. i J. C.;
3) na odprowadzanie podczyszczonych wód pohodowlanych z terenu gospodarstwa rybnego w Ś. do rowu numer [...], uchodzącego do rzeki C. oraz 4) na okresowy pobór wody z rurociągu zasilającego stawy hodowlane z zastawki oznaczonej w operacie wodnoprawnym jako nr 1 oraz zrzut, średnio co dwa lata, wód ze stawu karpiowego III do rowu [...], uchodzącego do rzeki C. Jednocześnie, w decyzji tej, Starosta zobowiązał użytkownika m. in. do zapewnienia możliwości poboru 50% wody dopływającej do urządzeń wodnych piętrzących i retencjonujących wody wymienione w punkcie A1a i b decyzji przez właścicieli drugiej części gospodarstwa a także zatwierdził "Instrukcję gospodarowania wodą, eksploatacji i utrzymania budowli piętrzących na terenie Rolnego Gospodarstwa Produkcyjno Handlowego w Ś.", opracowaną przez D. C. w maju 2014 r.
Uzasadniając wydaną decyzję Starosta wyjaśnił, że Gospodarstwo hodowlane w Ś. zlokalizowane jest na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb geodezyjny [...] Ś., gmina K., powiat p., województwo p. Obiekt ten powstał w końcu lat 70 - tych ubiegłego wieku, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, wydanego przez Wojewodę w dniu 29 września 1978 r. nr [...] na rzecz R. C. Projektując gospodarstwo hodowli ryb wykorzystano istniejący od końca XIX wieku system zasilania w wodę obiektu "R.": sztucznie wykopany rów zbierający wodę z terenu źródlisk zasilających rzekę C. i doprowadzający ją do stawu młyńskiego (obecnie staw nr I), który powstał z przegrodzenia cieku spływającego z wysoczyzny. Do końca lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku obiekt hodowlany był przebudowywany i modernizowany. W momencie wydawania przez Wojewodę, w dniu 2 grudnia 1998 r., pozwolenia wodnoprawnego obiekt ten składał się z: 7 betonowych stawów pstrągowych, narybkowo-tuczowych (N1-N7), 5 betonowych stawów pstrągowych, tuczowych (A1 - A5), wraz z płuczką o konstrukcji betonowej, 3 betonowych stawów pstrągowych, tuczowych (B1 - B3), wraz z płuczką o konstrukcji betonowej (pierwotnie wykonanych jako osadniki), 3 ziemnych stawów karpiowych (I, II i III).
W oparciu o pozwolenie wodnoprawne z dnia 2 grudnia 1998 r. wykonano dodatkowo na terenie gospodarstwa rybackiego betonowy osadnik, który miał służyć do podczyszczania wód pohodowlanych. Gospodarstwo rybackie jest zasilane głównie przez wody pochodzące ze źródeł i na teren obiektu doprowadzane są poprzez: przez sztucznie wykonany w XIX w. doprowadzalnik - określany jako rów dopływający z rezerwatu "A", bezimienny ciek oraz wody podziemne, dopływające bezpośrednio do stawów nr I i II. Wody pohodowlane są zaś odprowadzane do rowu melioracji szczegółowych, który w rejestrze prowadzonym przez Marszałka Województwa ma numer [...]. Przed rokiem 2009 nastąpił nieformalny podział gospodarstwa na dwa obiekty: wnioskodawców, użytkujących stawy pstrągowe A1 - A5 i B1 - B3 oraz stawy karpiowe II i III oraz I. C. i J. C., użytkujących stawy pstrągowe N1 - N7. Staw I stanowi współwłasność wnioskodawców i I. i J. C. Przed Sądem Rejonowym toczy się obecnie postępowanie dotyczące uregulowania spraw własności działek, na których zlokalizowano obiekty.
Obecnie, zgodnie z operatem wodnoprawnym, wnioskodawcy są właścicielami działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], natomiast działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowią współwłasność wnioskodawców oraz I. i J. C. Właścicielem działek nr [...] i [...], na których zlokalizowano urządzenie piętrzące wodę na doprowadzalniku - rowie wypływającym z rezerwatu "A" oraz jedno z ujęć wody dla potrzeb gospodarstwa, jest Skarb Państwa, w zarządzie B, Nadleśnictwo W. Właścicielem działki nr [...], obejmującej rów [...], na której zlokalizowano fragment jednego ze zbiorników stawowych jest Skarb Państwa, w użytkowaniu C w G. Starosta wskazał następnie, że Wójt Gminy, decyzją z dnia 17 września 2009 r., ustalił środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji polegającej na modernizacji tego gospodarstwa (wyposażenia go w układ oczyszczania i recyrkulacji wody) oraz budowie biologicznej oczyszczalni ścieków w formie labiryntowej laguny a także na zwiększeniu produkcji ryb łososiowatych.
W dniu 9 listopada 2009 r. A. C. i D. C. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód powierzchniowych z rowu leśnego do celów hodowli ryb łososiowatych a także odprowadzania wód wykorzystanych do rzeki C. Do wniosku załączono operat wodnoprawny wykonany przez T. Z. Postępowanie, wszczęte tym wnioskiem, zostało jednak zawieszone do czasu uregulowania spraw własnościowych oraz do czasu uzupełnienia braków złożonego wniosku. Wniosek, złożony w dniu 25 sierpnia 2011 r., nie obejmuje spraw związanych z planowaną modernizacją gospodarstwa i budową oczyszczalni ścieków przy czym, wnioskodawcy zadeklarowali, że po uzyskaniu pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód, wystąpią o udzielenie pozwolenia na wykonanie urządzeń wodnych związanych z realizacją urządzeń do podczyszczania wód pohodowlanych i modernizacji gospodarstwa.
Starosta wyjaśnił również, że pomimo podjętych prób, A. i D. C. oraz I. i J. C., nie złożyli wniosku o wydanie jednego pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie i obór wód powierzchniowych ze źródeł zasilających rzekę C. oraz na zrzut wód pohodowlanych do rowu [...] w Ś. z Rolnego Gospodarstwa Produkcyjno Handlowego w Ś. Przed Starostą toczy się więc równocześnie sprawa o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, wszczęta na wniosek złożony w dniu 21 października 2011 r. przez współwłaścicieli gospodarstwa – I. i J. C. Starosta uznał jednocześnie, że E. P. – właściciel stawów, zasilanych przez wody płynące rowem [...], do którego odprowadzane są wody pohodowlane z obiektu objętego postępowaniem nie ma interesu prawnego i nie może być uznany za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwoleń wodnoprawnych. Nie dysponuje bowiem pozwoleniami wodnoprawnymi na budowę stawów, zasilanych przez rów [...] oraz na szczególne korzystanie z wód związane z ich eksploatacją.
Organ stwierdził przy tym, że E. P. uczestniczy w postępowaniu jedynie jako współautor operatu wodnoprawnego, będącego załącznikiem do wniosku I. C. i J. C. W toku postępowania, w dniu 3 lutego 2012 r., A. C. i D. C. dostarczyli skorygowany wniosek wraz z poprawionym operatem wodnoprawnym a w dniu 2 lipca 2012 r. przedstawili kolejny operat wodnoprawny wykonany przez D. C. Starosta wyjaśnił także, że decyzją z dnia 13 listopada 2012 r. udzielił A. i D. C. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód jednakże, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, decyzją z dnia 25 lutego 2013 r., uchylił tę decyzję i przekazał mu tę sprawę do ponownego rozpatrzenia a w szczególności do określenia w decyzji: 1) ilości wody pobieranej i odprowadzanej ze stawów, 2) wymogu zapewnienia technicznej możliwości zamknięcia dopływu wód pohodowlanych odprowadzanych do odbiornika (rowu nr [...]) w przypadku wystąpienia chorób wirusowych lub awarii obiektów służących oczyszczaniu wód pohodowlanych, 3) sposobu postępowania w przypadku awarii innych urządzeń istotnych do realizacji pozwolenia wodnoprawnego, 4) sposobu rozdziału wody, szczególnie przy wysokich stanach z rozważeniem częściowego odprowadzania nadmiaru wody do rezerwatu "A", 5) zapisu o prowadzeniu pomiarów położenia zwierciadła wody na zainstalowanych łatach wodowskazowych z częstotliwością jeden raz w tygodniu, 6) zapisu zobowiązującego użytkownika do systematycznego pomiaru ilości pobieranej wody oraz odprowadzanych wód pohodowlanych przy istotnych zmianach poziomu wody na wodowskazie.
Jednocześnie Dyrektor RZGW uznał, że E. P. przysługują uprawnienia strony. Decyzją Wojewody z dnia 27 października 1980 r. Uzyskał on bowiem pozwolenie wodnoprawne na budowę stawów oraz pobór wody na potrzeby hodowli. Pozwolenie to straciło ważność w 1990 r. ale, ponieważ nie wydano decyzji o jego wygaszeniu, to nadal funkcjonuje ono w obiegu prawnym.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy, pismem z dnia 9 września 2013 r., Starosta zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z zapytaniem o możliwą ilość wyhodowania ryb przy określonym przypływie minimalnym 0,04 m3/s. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 15 stycznia 2014 r., wyjaśniono, że docelowa produkcja nie może przekroczyć 35 t ryb rocznie, przy czym podaną ilość należy traktować łącznie a nie jako odrębną wartość, którą można powielać w kilku pozwoleniach wodnoprawnych. W dniu 27 lutego 2014 r. A. i D. C. złożyli aneks do operatu wodnoprawnego zawierający m.in. zaktualizowaną mapę poglądową, kopię najnowszych wyników badań wody oraz uzupełnienia dotyczące zasobności wodnej na terenie gospodarstwa a w dniu 12 marca 2014 r. dostarczyli zgodę Starosty, reprezentującego Skarb Państwa na dysponowaniem działką nr [...] na cele hodowli ryb w stawach. Pismem z dnia 11 czerwca 2014 r. wnioskodawcy dostarczyli z kolei zaktualizowaną instrukcję gospodarowania wodą.
W toku postępowania uwagi i zastrzeżenia co do złożonego wniosku zgłaszali: Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, E. P., I. i J. C. oraz D z siedzibą w G. Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Starosta wyjaśnił, że protesty współwłaścicieli gospodarstwa, związane z prawem współwłasności obiektów hodowlanych i urządzeń wodnych nie mogą być przeszkodą w wydaniu pozwolenia wodnoprawnego wnioskodawcom. Zgodnie bowiem z art. 123 ust. 2 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości ani urządzeń potrzebnych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń wodnych. Stanowi ono jedynie podstawę do szczególnego korzystania z wód lub wykonania określonych w nim urządzeń wodnych i nie daje dalej idących uprawnień do nieruchomości i urządzeń za pomocą których realizuje się uprawnienia wynikające z tego pozwolenia.
Z tego względu organ przeprowadzający postępowanie wodnoprawne nie jest obowiązany do uzyskania zgody stron na wydanie pozwolenia wodnoprawnego, gdyż sama decyzja nie uprawnia wnioskodawcy do realizacji wskazanego w decyzji korzystania z wód, czy wykonania urządzeń wodnych. Strona, której udzielono pozwolenia wodnoprawnego, chcąca zrealizować wynikające z niego uprawnienie musi uzyskać zgodę stron, jeżeli taka jest konieczna, ale czynności do tego prowadzące nie są przedmiotem postępowania wodnoprawnego, ani nie są prowadzone w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji naruszenia prawa własności, w związku z realizacją pozwolenia wodnoprawnego, strona ma prawo dochodzić swoich roszczeń z tytułu naruszenia prawa własności w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Ponadto wnioskodawcy, zgodnie z żądaniem I. C. i J. C., zobowiązani zostali w punkcie C1 decyzji do udostępnienia 50% pobieranej wody właścicielom drugiej części gospodarstwa.
Starosta uznał ponadto, że ilość wody dopływającej do gospodarstwa jest zmienna lecz dopływa do niego zwykle więcej wody niż 0,04 m3/s, dlatego też określił wielkość maksymalnego przepływu Qmax na 0,250 m3/s. Starosta wziął bowiem pod uwagę, że przyjęcie maksymalnego poboru wody dla obu gospodarstw rybackich (wnioskodawców i J. i I. C.) na poziomie 0,04 m3/s oznaczałoby, że już w dniu wydania decyzji wnioskodawcy bezwiednie łamaliby jej postanowienia z konieczności pobierając większe ilości wody i zrzucając większe ilości wód pohodowlanych a w efekcie ponieśliby odpowiedzialność za wykroczenie z art. 192 ust. 1 Prawa wodnego.
W ocenie Starosty, wydanie decyzji ze wskazaniem ilości poboru wody w wysokości 0,04 m3/s wiązałoby się z naruszeniem zasady praworządności, uwzględnienia przez organ z urzędu słusznego interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli a także zasady pogłębiania zaufania. Ponadto, istniejący obieg wody na terenie obu części gospodarstw powoduje, że wody wykorzystane na cele hodowlane w stawach należących do I. i J. C. są zrzucane do stawów A. i D. C. Łączna ilość wód pohodowlanych odprowadzanych przez wnioskodawców stanowi więc sumę ilości wód wykorzystanych w obu gospodarstwach. Ustalenie zaś faktycznej ilości wód doprowadzanych i odprowadzanych na terenie obiektu umożliwią systematyczne pomiary.
Starosta wyjaśnił również, że ze względu na położenie doprowadzalnika oraz sztucznej przegrody w obszarze chronionym zobowiązał wnioskodawców w punkcie C11 pozwolenia do niezwłocznego powiadamiania Nadleśnictwa W. oraz Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska o zamiarze wykonywania prac związanych z utrzymaniem rowu doprowadzającego wodę z terenu rezerwatu "A". Wykonywanie zaś jakichkolwiek innych prac na terenie rezerwatu może odbywać się wyłącznie po uzgodnieniu ich zakresu z Nadleśnictwem oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.
Starosta uznał jednocześnie, że wydana decyzja nie narusza ustaleń "Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły" (Monitor Polski nr 49, z 2011 r., poz. 549). Nie ma ponadto podstaw aby sądzić, że korzystanie z wód naruszy wymagania dotyczące ochrony zdrowia, ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów. Załączona do wniosku "Instrukcja gospodarowania wodą, eksploatacji i utrzymania budowli piętrzących na terenie rolnego gospodarstwa produkcyjno handlowego w Ś." spełnia zaś wymogi prawa.
Od decyzji Starosty z dnia 8 października 2014 r. odwołania wnieśli E. P. oraz I. i J. C. E. P. wniósł sprzeciw, zastrzeżenia i uwagi podnosząc, że:
- 1. w punkcie A1 decyzji i w instrukcji gospodarowania wodą w opisie współrzędnych mnicha nr 3a występują rozbieżności, a określenie zbiornika jako stawu karpiowego jest sformułowaniem błędnym, gdyż zasilanie z niego stawów pstrągowych jest zaprzeczeniem zasad rybackich, poprzez zagrożenie weterynaryjne hodowli pstrąga, a ponadto karpie są rybami ciepłolubnymi i nie są trzymane na przepływie wód źródliskowych;
- 2. w punkcie A2 decyzji przyjęte wartości Qmax - 250 l/s są sprzeczne z wydanymi wcześniej w sprawie decyzjami (decyzją z dnia: 2 grudnia 2012 r., 17 września 2009 r. i 13 listopada 2012 r.), z operatami wodnoprawnymi z 2011 r. i 2012 r., ze stanowiskiem Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska przedstawionym podczas rozprawy administracyjnej w dniu 20 stycznia 2012 r., a także z projektem decyzji, gdzie wartość przepływu określono na poziomie 0,04 m3/s. Organ nie określił istotnej w sprawie kwestii tj. jaka została przyjęta wielkość zasilania wody dla budynków mieszkalnego i gospodarczego. Organ błędnie przedstawił stanowisko co do sposobu i możliwości przepływu wody przez gospodarstwo rybackie;
- 3. w punkcie A3 przyjęto nierzeczywiste ilości odprowadzanych wód pohodowlanych do rowu nr [...], tj. 0,25 m3/s poprzez osadnik, rurociągiem o średnicy Ø 315 mm. W decyzji organ nie określił ładunku zrzutu ścieków z budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych oraz ich ilości, a w dokumentacji fakt ten nie jest podnoszony. Zdaniem odwołującego się brak jest zaś fizycznej możliwości przepływu przyjętej ilości wód pohodowlanych poprzez rurociąg Ø 315 mm, co oznacza, że nadwyżka wody z płuczki B odpływać będzie przez przelew do rowu nr [...] w formie nieoczyszczonych ścieków. Również wielkość produkcji, którą wnioskodawca określa na 20 ton pstrąga, wyklucza możliwość osiągnięcia przyjętych przez organ najwyższych dopuszczalnych przyrostów ilości substancji. Nadwyżka wód z gospodarstwa pstrągowego będzie nieoczyszczonym ściekiem, z czego organ musi sobie zdawać sprawę, skoro w decyzji pominął określenie wielkości produkcji pstrąga;
- 4. pobór wody z rurociągu opisanego w punkcie 2b decyzji (okresowo co dwa lata) zasilającego staw nr III, jest sprzeczny z zapisem mówiącym o 50% przekazaniu wody drugiej części gospodarstwa, należącej do I. i J. C. Ponadto, określając wskaźniki zrzutu wody ze stawu nr III do rzeki C., rowem [...], pominięto określenie obsady stawu i ilości skarmianej paszy, które decydują o ładunku odprowadzanym do rzeki;
- 5. nie wiadomo ile i jakimi urządzeniami są zasilane obiekty stawowe, a przyjęta wielkość przepływu 0,25 m3/s nie ma możliwości fizycznej przepływu i poboru przez urządzenia nr 1, nr 2 i nr 3, a także przez wylot z osadnika - rurociąg Ø 315 mm;
- 6. działaniem na jego szkodę jest zapis w punkcie B (str. 2), gdzie organ określił przepływ wody w rowie nr [...] poprzez dz. [...] (obiekty stawowe), czym spowodować chce uniemożliwienie zasilania wodą 6 stawów oraz zbudowanej infrastruktury na dz. [...]. Organ nie uwzględnił, że wody pohodowlane z gospodarstwa, rowem nr [...] spływają do stawu 10 i 9 na dz. nr [...], powodując od strony wpływu jego zamulenie, przy jednoczesnym działaniu stawów 10 i 9 jako osadnika dla gospodarstwa wnioskodawcy. Dodatkowo organ na str. 9 przywołał dostarczoną przez wnioskodawcę zgodę Starosty na dysponowanie dz. nr [...] obr. Ś., a przeoczył zgłaszany przez strony fakt, że działka nr [...] (jej część) została zabudowana przez wnioskodawców stawami hodowlanymi z pominięciem od wielu lat zgody Starosty.
- I. i J. C. wnieśli zaś o uchylenie decyzji Starosty w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucili, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, gdyż błędnie określa maksymalne ilości pobranych i odprowadzanych wód, w tym nie określa maksymalnej ilości pobranych wód na godzinę, dobę i rok. W tym stanie rzeczy decyzja nie zawiera podstawowych elementów jakie winna zawierać. Organ określając maksymalną ilość wody na 0,25 m3/s, nie mając wiarygodnych danych dotyczących maksymalnego przepływu wody przez gospodarstwo określił w ten sposób, maksymalną ilość wody nie w oparciu o stan rzeczywisty a w sposób dowolny i uznaniowy. Tym samym organ nie rozpoznał sprawy co do istoty. Ponadto, w ocenie odwołujących się, w decyzji tej organ:
- 1. nie określił wielkości produkcji zamierzonej przez wnioskodawców oraz nie określił wielkości skarmianej paszy dziennej i całorocznej;
- 2. nie określił odprowadzanych ścieków oraz ich wskaźników z budynków mieszkalnego oraz gospodarczych;
- 3. narzucając odprowadzanie wód pohodowlanych z drugiej części gospodarstwa przez osadnik wnioskodawców, organ przenosi po 50:50 odpowiedzialność za przekroczenie przyjętych w decyzji wskaźników na współwłaścicieli I. i J. C., przy czym wnioskodawcy (co pomija organ w decyzji) występują i określają swoją produkcję na 20000 kg, gdy I. i J. C. w wysokości 4000 kg;
- 4. w operacie w punkcie 4.2 str. 28 - 31 przedstawiono wyliczenia ładunku i wzrost stężenia wskaźników, przy wysokości produkcji 4000 kg a wody pohodowlane odprowadzane do odbiornika nie mają możliwości uzyskania wskazanych przyrostów;
- 5. choć w punkcie A 2) b) organ obliguje do przekazania 50 % pobranej wody tzn. Qmax - 0,125 m3/s na potrzeby drugiej części gospodarstwa to jednak nie wskazuje, kto przekaże te 50 % pobranej wody i w jakiej ilości w 1/s, m3/s z każdego ujęcia;
- 6. w uzasadnieniu decyzji organ wyraził zgodę dla wnioskodawców na pobór wody poza ustalonym i określonym przez siebie w punkcie A 2) b) i C) 1), zasady podziału wody 50:50, dla drugiej części gospodarstwa, poprzez: pobór wody bezpośrednio z zastawki nr 1 do budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych, bez określenia we wniosku, operacie oraz decyzji wielkości poboru, co ma znaczenie w kontekście zrzucanych ścieków z budynków oraz poprzez pobór wody rurociągiem z rurociągów pomiędzy zastawką nr 1 a urządzeniem rozdzielającym wodę, zasilającym staw nr 3 w ilości 2135 m3, podział wody z zastawki nr 1, następuje w urządzeniu nr 2 a także przez pobór wody do stawu nr 2 (o poj. 8750 m3) bezpośrednio z zastawki nr 1, jego napełnienie i zapewnienie przepływu wody;
- 7. wydaną decyzją organ próbuje zalegalizować obiekt zbudowany na działce nr [...] przez wnioskodawców bez pozwolenia, określając funkcję obiektu jako "osadnik" i wymusza dla drugiej części obiektu (należącego do I. C. i J. C.) przepływ wód pohodowlanych przez ten nielegalny obiekt;
- 8. organ pominął fakt, że A. C. jest członkiem zarządu spółki wodnej utrzymującej rów [...];
- 9. organ błędnie przyjął, że wnioskodawcy mieli tytuł prawny na dysponowanie działką nr [...] obr. Ś. gm. K. na cele hodowli ryb w stawach.
W piśmie z dnia 27 stycznia 2015 r. A. i D. C. wnieśli o utrzymanie w mocy decyzji Starosty z dnia 8 października 2014 r.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, decyzją z dnia 19 czerwca 2015 r., uchylił decyzję Starosty z dnia 8 października 2014 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał bowiem, że przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem prawa w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy przed wydaniem orzeczenia.
Jak wskazał organ odwoławczy, Starosta w wydanej decyzji określił jedynie maksymalny dopływ wody do gospodarstwa, przyjmując, że przepustowość urządzeń wlotowych i wylotowych eksploatowanych stawów (mnichów, przelewów i rurociągów) zapewni bezpieczny przepływ takiej ilości dopływających wód. Zgodnie zaś z art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Przy czym określona w pozwoleniu ilość pobieranej wody powinna być powiązana z celem korzystania z wód, który też powinien być w pozwoleniu określony.
Ponadto, ani w operacie wodnoprawnym, ani w instrukcji gospodarowania wodą, nie zamieszczono krzywych wydatku dla poszczególnych wlotów i wylotów, jak też krzywych konsumpcyjnych rowu nr [...] i kanału – dopływu nr 2, które potwierdziłyby "przepustowość hydrauliczną" gospodarstwa. Jedyna krzywa wydatku przedstawiona w dokumentacji to krzywa wydatku przelewu na wylocie z osadnika, projektowanego na przepływ rzędu 0,040 m3/s, która obejmuje zakres przepływu do 0,365 m3/s. Brak jest natomiast krzywej wydatku bezpośredniego wylotu do rowu [...] – rurociągu betonowego Ø 315 mm. Z uwagi zaś na to, że bezpieczny maksymalny przepływ wody przez gospodarstwo uzależniony jest od przepustowości zainstalowanych urządzeń wodnych, przez określeniem maksymalnej ilości pobieranej wody należy uzupełnić operat wodnoprawny i instrukcję gospodarowania wodą o krzywe wydatku poszczególnych urządzeń wlotowych i wylotowych. Określony przy uwzględnieniu krzywych wydatku rozdział wody na poszczególne części gospodarstwa umożliwi też określenie rzeczywistych proporcji w podziale ujmowanych wód.
Organ odwoławczy wskazał również, że w pozwoleniu wodnoprawnym, w ramach określenie celu korzystania z wód, powinno przestawić się podstawowe parametry określające przewidywaną wielkość i technologię produkcji zakładu, co w przypadku gospodarstwa pstrągowego oznacza m.in. rozmiar stawów hodowlanych oraz wielkość maksymalnej obsady i zużycie paszy. Parametry te powinny również wpływać na określoną w pozwoleniu ilość pobieranej wody. Do tego powinny być również przystosowane urządzenia oczyszczające wody pohodowlane (ścieki), w których stabilność przepływu decyduje o efektach procesu oczyszczania. Dlatego też maksymalny pobór wody określony w pozwoleniu powinien wynikać z potrzeb technologicznych zakładu.
Natomiast nadmiar wody (przy ekstremalnych przepływach) powinien być przepuszczany upustami jałowymi poza zakładem a nie przez stawy hodowlane i osadniki, z których może wypłukiwać osad. W aktach sprawy brak jest zaś opracowania dotyczącego redukcji w osadniku wskaźników zanieczyszczeń w zależności od wielkości przepływu wody.
Jednocześnie organ odwoławczy uznał za niezasadne zarzuty odwołujących się dotyczące: określenia ładunku w odprowadzanych ściekach z budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych; nielegalności wykonania osadnika na działce nr [...] i wyjaśnił, że stawy I i II, nazwane karpiowymi, w istocie pełnią rolę zbiorników retencyjnych umożliwiających wyrównanie dopływu wody do stawów pstrągowych. Nazwa związana jest z wykorzystaniem tych stawów do ekstensywnej produkcji karpia. Organ wyjaśnił również, że fakt wykonania urządzeń i funkcjonowania obiektów, na podstawie poprzednio wydanych pozwoleń wodnoprawnych, nie jest argumentem wpływającym na konieczność wydania obecnie pozwolenia wodnoprawnego dla istniejących obiektów. Obecnie obowiązują bowiem inne przepisy i wnioski o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego muszą być dostosowane właśnie do tych przepisów.
Organ wyjaśnił, że E. P. jest zainteresowany sposobem wykorzystania wód ujmowanych przez gospodarstwo rybackie w Ś. i wprowadzanych do rowu nr [...]. E. P. jest bowiem właścicielem stawów – gospodarstwa rybackiego ujmującego wodę z rowu nr [...], do którego wprowadzane są wody pohodowlane z gospodarstwa rybackiego w Ś. Podsumowując, Dyrektor wskazał, że podczas ponownego rozpoznawania sprawy zwrócić należy uwagę na konieczność dostosowania w najbliższych latach gospodarki wodnej zakładu do współczesnych wymagań, poprzez wykonanie urządzeń wodnych umożliwiających odprowadzanie całości dopływających wód do rowu [...] lub C. z ominięciem stawów gospodarstwa rybackiego. Zanim wykonane zaś zostaną urządzenia wodne umożliwiające odprowadzanie całości dopływających wód do rowu [...] lub C. z ominięciem stawów pstrągowych przy określeniu przepływu Qmax przez stawy pstrągowe należy rozpatrzeć możliwości retencyjne stawów karpiowych, w tym wyłączonego stawu nr II oraz możliwości zrzutu wody przez staw nr III i rów nr [...] do C. Należy też oszacować przepływ w kanale – dopływie nr 2, przy którym woda przeleje się przez zastawkę na terenie rezerwatu.
W przypadku udzielenia zgody na przepływ przez stawy pstrągowe wód w ilości znacznie przekraczającej przepływ dyspozycyjny należy sprawdzić sprawność osadnika w zakresie zmienności przepływów a przy określeniu wody dyspozycyjnej (gwarantowanej) dla gospodarstwa pstrągowego przydatne może być opracowanie przedłożone w dniu 27 stycznia 2015 r. "Operat pomiarowy wraz z oszacowaniem przepływów ekstremalnych oraz charakterystycznych na odpływie z Gospodarstwa Rybackiego w Ś.", wykonany przez dr hab. inż. P. Z. w grudniu 2014 r.
Dyrektor wskazał ponadto, że ponownie przeprowadzając postępowanie należy uwzględnić, że w równolegle prowadzonym postępowaniu Starosta, decyzją z dnia 12 stycznia 2015 r., udzielił I. C. i J. C. pozwolenia wodnego na piętrzenie, retencjonowanie i pobór wód w zakresie identycznym, jak w zaskarżonej decyzji. Ustawa Prawo wodne umożliwia wydanie takich decyzji, gdyż zgodnie z art. 123 ust. 2 pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń innych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa do własności sytuacji nierozstrzygniętego sporu w sprawie podziału prawnego nieruchomości i istniejącej infrastruktury należy, w przedmiotowej sprawie, uświadomić zainteresowanym, że zgodnie z art. 130 ustawy Prawo wodne na wspólne korzystanie z wód przez kilka zakładów może być wydane jedno pozwolenie wodnoprawne. Zakłady występują z jednym wspólnym wnioskiem, wskazując jeden z tych zakładów, jako zakład główny, który utrzymuje urządzenia wodne służące do wspólnego korzystania, w tym przypadku doprowadzające wodę do poszczególnych części gospodarstwa oraz wylot podczyszczonych wód pohodowlanych do rowu nr [...].
Na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli I. i J. C. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 469/15.
Skarżący zarzucili, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie skarżących organ w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się ponadto do wszystkich postawionych zarzutów a ustosunkował się jedynie do części z nich używając sformułowania "inne znaczące zarzuty". Organ w uzasadnieniu poruszył kwestie dotyczące prowadzenia gospodarki wodnej zakładu w przyszłości, nie rozważając wszystkich istotnych kwestii przy obecnym stanie faktycznym.
Skarżący zarzucili także, że opracowanie dr hab. inż. P. Z.: "Operat pomiarowy wraz z oszacowaniem przepływów ekstremalnych oraz charakterystycznych na odpływie z Gospodarstwa Rybackiego w Ś.", nie może być przydatne przy określaniu wody dyspozycyjnej dla gospodarstwa pstrągowego a ponadto badanie to uznać należy za niemiarodajne, gdyż to sam organ powinien przeprowadzić niezbędne badanie w celu określenia wody dyspozycyjnej. Jednocześnie skarżący uważają, że w przedmiotowej sprawie niemożliwe jest wydanie jednego pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ zakłady nie występują ze wspólnym wnioskiem, co wyklucza wskazanie jednego zakładu jako zakładu głównego.
Na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli również D. i A. C. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 470/15.
Skarżący A. i D. C. zarzucili natomiast, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem: art. 8 i art. 107 § 1 i 3 kpa – poprzez nienależyte jej uzasadnienie a wyrażające się brakiem podania uzasadnienia faktycznego i prawnego dla nałożenia obowiązku zastosowania przez skarżących przytoczonych w skarżonej decyzji szczegółowych rozwiązań technicznych m.in. wykonania urządzeń wodnych (upustów jałowych) odprowadzających całość dopływających wód do rowu nr [...] lub C. z ominięciem gospodarstwa oraz obowiązku uzupełnienia przez skarżących operatu wodnoprawnego i instrukcji gospodarowania wodą o krzywe wydatku poszczególnych urządzeń wlotowych i wylotowych oraz krzywych konsumpcyjnych rowu nr [...] i kanału – dopływu nr 2. Skarżący zarzucili także, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 9 i art. 11 kpa – poprzez niewystarczające wyjaśnienie podstaw i przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji, polegające zwłaszcza na zaniechaniu przez organ I instancji podania okoliczności prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżących, poprzestając jedynie na ogólnym powołaniu się na obowiązujące przepisy i współczesne wymagania gospodarki wodnej.
Ponadto skarżący, podnieśli, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa z uwagi na wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie i jego dowolną ocenę, wyrażającą się w szczególności stwierdzeniem, że nie zasługuje na uznanie argument skarżących, iż nie mają możliwości regulowania ilości wody dopływającej z rezerwatu i muszą ją przyjąć w całości, pomimo faktu, iż taki stan faktyczny ustalił na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów i przeprowadzonych oględzin organ I instancji, zaś organ II instancji nie przywołał żadnych dowodów, które dawałyby podstawę do ustalenia odmiennych faktów, zwłaszcza istnienia na terenie gospodarstwa w bezpośrednim sąsiedztwie nieczynnego młyna wodnego oraz dawnych upustów jałowych zdolnych przepuszczać całość dopływającej wody.
Jednocześnie, skarżący uważają, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 127 ust. 1 kpa w zw. z art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne – poprzez uznanie, że E. P. posiada legitymację do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, pomimo, że nie spełnia on żadnej z przesłanek warunkujących mu przyznanie statusu strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, określonych w tym przepisie, co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji m.in. w oparciu o zarzuty podniesione przez podmiot nieuprawniony do wniesienia odwołania.
W odpowiedzi na wniesione skargi Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o ich oddalenie. Organ wskazał, że zasadne było uchylenie decyzji organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Operat, na podstawie którego organ I instancji wydał decyzję, miał poważne braki, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organ I instancji wydał pozwolenie wodnoprawne zgodnie z wnioskiem, ale nie ustalił prawidłowych wielkości pobranych i odprowadzanych wód, a także nie opisał urządzeń wodnych. Wyjaśnienie stanu faktycznego w obiektach jest zaś niezbędne, gdyż to, że nigdy do tej pory nie istniało zagrożenie dopływu większej ilości wody niż przepustowość wykonanych urządzeń wodnych, nie jest argumentem, że taka sytuacja nie nastąpi w przyszłości. W operacie wodnoprawnym ani w instrukcji gospodarowania wodą nie zamieszczono także krzywych wydatku dla poszczególnych wlotów i wylotów czy też krzywych konsumpcyjnych rowu nr [...] i kanału - dopływu nr 2, które potwierdziłyby "przepustowość hydrauliczną" gospodarstwa.
Organ wyjaśnił ponadto, że E. P. jest stroną niniejszego postępowania. Jest on bowiem właścicielem urządzeń wodnych, które korzystają z tej samej wody, z której korzystają skarżący. Ze względu na bliskie położenie, jego gospodarstwo leży w zasięgu oddziaływania gospodarstwa skarżących. Brak zaś przekroczeń dopuszczalnych wskaźników zanieczyszczeń nie pozbawia go statusu strony.
Dyrektor wyjaśnił również, że rozpatrywał odwołania od trzech decyzji Starosty dotyczących pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód przez dwa gospodarstwa rybackie położone na wodach rzeki C. Sprawa jednego pozwolenia wodnoprawnego na wspólne korzystanie z wód określona jest w prawie wodnym. Logiczne jest, że w tym przypadku z uwagi na to, że dwóch wnioskodawców, chce korzystać i eksploatować m.in. jedno i to samo urządzenie wodne powinni oni wyznaczyć zakład główny i złożyć kolejny wniosek. Brak zgody między wnioskodawcami uniemożliwia złożenie wspólnego wniosku. Prawo przewiduje zaś wydanie dwóch jednakowych pozwoleń wodnoprawnych innym podmiotom, chętnym do korzystania z tych samych uprawnień, lecz tylko właściciel urządzenia będzie mógł korzystać z tych uprawnień.
Dyrektor stwierdził również, że dołączona w trakcie postępowania drugoinstancyjnego dokumentacja wykonana przez P. Z. była niewystarczającym uzupełnieniem wniosku, aby orzec w niniejszym postępowaniu. To operat wraz z instrukcją gospodarowania wodą powinien zawierać informacje na temat badań przeprowadzonych w celu określania wody dyspozycyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 470/15, wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), połączył sprawę ze skargi A. C. i D. C. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 19 czerwca 2015 r., nr [...] do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia ze sprawą toczącą się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku pod sygnaturą akt II SA/Gd 469/15 ze skargi I. C. i J. C. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 19 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego i prowadzić dalsze postępowanie pod sygnaturą akt II SA/Gd 469/15.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 19 czerwca 2015 r., mocą której uchylono decyzję Starosty z dnia 8 października 2014 r. i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 19 czerwca 2015 r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W orzecznictwie i doktrynie ustalono, że konstrukcja prawna decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 kpa opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie a mianowicie - po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 518). Wskazano również, że orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa, zgodnie z którym, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 kpa, realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 kpa), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy.
Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem przede wszystkim podjąć wszelkie kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, korzystając przy tym ewentualnie z uprawnień nadanych mu mocą art. 136 kpa. Podkreślić również należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 kpa organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, a także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa.
W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawniczy 2004/2/60; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, Lex nr 48722; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, Lex nr 48721). Samo bowiem uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 519).
Zatem w sprawach, w których organ I instancji, nie wyjaśnia w sposób wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy, naruszając przy tym przepisy postępowania, nie ma innej możliwości orzekania jak stosowanie art. 138 § 2 kpa, a wtedy zawsze musi nastąpić przekazanie sprawy do organu niższej instancji. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego nie ma prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12, LEX nr 1450732). W takiej sytuacji nie może znaleźć zastosowania art.136 Kpa, który umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie wyłącznie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organ odwoławczy nie może jednakże zastąpić organu I instancji, gdy ten nie przeprowadził właściwie postępowania wyjaśniającego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że postępowanie Starosty zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania a konwalidowanie tych błędów na poziomie organu II instancji spowodowałby pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy. Zakres koniecznego do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przekracza zaś granice określone w art. 136 kpa.
Z art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 469) wynika, że na szczególne korzystanie z wód (tj. m.in. piętrzenie i retencjonowanie wód powierzchniowych, pobór wód powierzchniowych, odprowadzanie podczyszczonych wód pohodowlanych oraz na okresowy pobór wody) wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Pozwolenie to wydaje się na wniosek, do którego dołącza się operat wodny, decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana - w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego oraz opis zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym (art. 131 ust. 1 i 2 ustawy). Do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód powierzchniowych lub na zależne od siebie korzystanie z wód przez kilka zakładów dołącza się projekt instrukcji gospodarowania wodą, zawierający opis sposobu gospodarowania wodą i zaspokojenia potrzeb wszystkich użytkowników odnoszących korzyści z urządzenia wodnego, którego dotyczy instrukcja (art. 131 ust. 2a ustawy).
W ocenie Sądu prawidłowo organ odwoławczy uznał, że Starosta, udzielając pozwolenia wodnoprawnego, nie ustalił prawidłowych wielkości pobranych i odprowadzanych wód.
Art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne stanowi bowiem, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, a w szczególności ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Starosta, w wydanej decyzji, wskazał zaś, że pobór wód powierzchniowych ze źródeł zasilających rzekę C., ujęciami: a) mnichem oraz b) na zastawce betonowej w ilości Qmax = 0,250 m3/s = 900 m3/h, z kolei odprowadzanie podczyszczonych wód pohodowlanych z terenu gospodarstwa rybnego w Ś. do rowu numer [...], uchodzącego do rzeki C., w ilości wody pobranej Qmax= 0, 250 m3/s. Tak wskazane wielkości nie odpowiadają wymogowi określonym w powołanym przepisie. Brak bowiem wskazania maksymalnej ilości pobranej wody na rok oraz średniej ilości pobranej wody na dobę.
Ponadto, brak wskazania maksymalnej ilości odprowadzanej wody na godzinę, średniej ilości tej wody na dobę oraz maksymalnej ilości wody odprowadzanej na rok. Brak zaś któregokolwiek z elementów określonych w art. 128 ust. 1 ustawy Prawo wodne powoduje istotną wadliwość wydanego pozwolenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 157/11, https://orzeczeinia.nsa.gov.pl).
Ustaleń tych organ powinien zaś dokonać na podstawie operatu wodnoprawnego, dołączonego do wniosku. Zgodnie bowiem z art. 132 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne operat, na którego podstawie wydaje się pozwolenie wodnoprawne na pobór wód, oprócz odpowiednich danych, o których mowa w ust. 2 i 3, zawiera: określenie w m3 wielkości maksymalnego godzinowego, średniego dobowego oraz maksymalnego rocznego poboru wody. Co więcej, organ powinien uwzględnić informacje zawarte na ten temat w instrukcji gospodarowania wodą. § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 sierpnia 2006 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą (Dz.U. z 2006 r., nr 150, poz. 1087) stanowi bowiem, że część opisowa instrukcji dla zbiorników i stopni wodnych zawiera: podstawowe informacje dotyczące urządzenia wodnego, odnoszące się do: a) poziomów piętrzenia, w tym minimalnego poziomu piętrzenia, minimalnego poziomu energetycznego, normalnego poziomu piętrzenia, maksymalnego poziomu piętrzenia, nadzwyczajnego poziomu piętrzenia, i okresów ich obowiązywania, b) wysokości piętrzenia, c) przepływów, w tym przepływu średniego niskiego, przepływu gwarantowanego, przepływu nienaruszalnego, przepływu dozwolonego, przepływu powodziowego, przepływu katastrofalnego, przepływu wyprzedzającego, d) dopuszczalnych prędkości obniżania i podwyższania poziomów wody na górnym i dolnym stanowisku, e) maksymalnej przepustowości urządzenia wodnego, f) zagrożeń i uwarunkowań w gospodarowaniu wodą występujących przy obniżeniu poziomu piętrzenia poniżej minimalnego a także. Ponadto, zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 3 tego rozporządzenia część graficzna instrukcji dla zbiorników i stopni wodnych zawiera: krzywe wydatku urządzeń upustowych.
Wbrew zarzutom skargi, pomocny więc niewątpliwie, w dokonaniu tych ustaleń może być "Operat pomiarowy wraz z oszacowaniem przepływów ekstremalnych oraz charakterystycznych na odpływie z Gospodarstwa Rybackiego w Ś.", wykonany przez dr hab. inż. P. Z. w grudniu 2014 r. a przedłożony dopiero w toku postępowania przez organem odwoławczym. Z kolei ponowne sporządzenie operatu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie i powoduje konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1398/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Operat wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Strony muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji.
Niedokonanie przez Starostę ustaleń we wskazanym zakresie świadczy zaś o ustaleniu stanu faktycznego sprawy w oparciu o niewyczerpująco zebrany materiał dowodowy. Nieustalenie poprawnie stanu faktycznego rodzi obowiązek uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. W takiej sytuacji organ odwoławczy ma ustawowy nakaz uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zatem w sprawach, w których organ I instancji nie wyjaśnia stanu faktycznego sprawy, nie ma innej możliwości orzekania jak stosowanie art. 138 § 2 kpa a wtedy zawsze musi nastąpić przekazanie sprawy do organu niższej instancji. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego nie ma prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12, LEX nr 1450732).
W ocenie Sądu szczegółowego wyjaśnienia wymaga również, sporna w niniejszej sprawie, kwestia podziału wód między skarżącymi, którą organ I instancji określił w decyzji, zobowiązując adresatów decyzji do zapewnienia możliwości poboru 50% wody dopływającej do urządzeń wodnych piętrzących i retencjonujących wody. W szczególności zaś, zdaniem Sądu, wyjaśnienia wymaga podstawa prawna takiego rozwiązania. Organ I instancji nie wskazał bowiem w decyzji, na jakiej podstawie to właśnie rozstrzygnięcie zostało podjęte.
Wskazać w tym miejscu należy, że z art. 128 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego wynika, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności obowiązki wobec innych zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne lub uprawnionych do rybactwa, narażonych na szkody w związku z wykonywaniem tego pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie zaś z art. 136 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne można nawet cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania, jeżeli zakład nie realizuje obowiązków wobec innych zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne, uprawnionych do rybactwa oraz osób narażonych na szkody, albo nie realizuje przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko, ustalonych w pozwoleniu.
W sprawie bezsporne jest jednakże, że w dacie wydawania przez organ I instancji decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym dla D. C. i A. C. nie było w obrocie prawnym ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego dla J. C. i I. C. Stąd też przepis art. 128 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego nie mógł stanowić podstawy do podjęcia takiego rozstrzygnięcia.
Jak trafnie wskazał organ, możliwe byłoby rozwiązanie zaistniałej między skarżącymi sytuacji na podstawie art. 130 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem na wspólne korzystanie z wód przez kilka zakładów może być wydane jedno pozwolenie wodnoprawne (ust. 1). Zakłady, o których mowa w ust. 1 występują z wnioskiem o pozwolenie wodnoprawne, wskazując jeden z tych zakładów jako zakład główny. Urządzenia wodne służące do wspólnego korzystania z wód utrzymuje zakład główny (ust. 3). Rozliczenie finansowe zakładu głównego z pozostałymi zakładami, posiadającymi wspólne pozwolenie wodnoprawne, następuje zaś na podstawie umowy (ust. 4). O konieczności zastosowania powołanego art. 130 przesądza więc nie aspekt przedmiotowy tj. teren, którego ma dotyczyć pozwolenie wodnoprawne a aspekt podmiotowy tj. ilość podmiotów, które wyrażają wolę nabycia uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący jednakże ostatecznie nie wystąpili z wnioskiem o wydanie jednego pozwolenia wodnoprawnego dla gospodarstwa produkcyjno handlowego w Ś., mimo podjętych w tym temacie prób.
Prawidłowe jest także stwierdzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, z powołaniem na art. 123 ust. 2 ustawy Prawo wodne, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Informację tej treści zamieszcza się w pozwoleniu wodnoprawnym. Tak więc, istnieje możliwość wydania w tym samym czasie kilku jednakowych pozwoleń wodnoprawnych dla kilku podmiotów. Co więcej, wnioskodawcy, który nie uzyskał praw do nieruchomości lub urządzeń koniecznych do realizacji pozwolenia wodnoprawnego, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaniem pozwolenia.
Uszło jednakże uwadze orzekających w sprawie organów, że stosownie do treści art. 123 ust. 2 ustawy Prawo wodne jeżeli jednym z zakładów ubiegających się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest właściciel urządzenia wodnego koniecznego do realizacji tego pozwolenia, pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia przysługuje temu zakładowi. Kwestia ta natomiast nie została wyjaśniona mimo toczących się równocześnie postępowań w sprawie pozwoleń wodnoprawnych z wniosków wszystkich jednych i drugich skarżących.
Wyjaśnić jednocześnie należy, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Orzekając na podstawie art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy; nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 906/13, LEX nr 1498377). Skoro zaś nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, to organ odwoławczy nie powinien wypowiadać się w tym zakresie i z tych samych względów również Sąd, kontrolując decyzję kasacyjną, w zasadzie nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne.
Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, Lex Omega nr 1592135).
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zachodziły okoliczności uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 19 czerwca 2015 r. wydana została więc zgodnie z prawem, co skutkować musiało oddaleniem wniesionych skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.