Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 marca 2013 r., Burmistrz Miasta i Gminy [...] nakazał A. F. i A. F. przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie poprzez usunięcie pryzmy ziemi z działki nr [...] obręb I położonej w S. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
Wobec niewykonania tego obowiązku, Burmistrz Miasta i Gminy [...] upomnieniami z dnia 20 maja 2013 r. wezwał zobowiązanych do jego wykonania z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienia te zostały doręczone zobowiązanym A. F. i A. F. w dniu 29 maja 2013 r. Następnie w dniu 7 czerwca 2013 r. wystawiony został tytuł wykonawczy nr 1.2013, który został doręczony A. F. w dniu 1 lipca 2013 r. Organ wystawił również w dniu 7 czerwca 2013 r. tytuł wykonawczy nr 2.2013, który został doręczony A. F. w dniu 1 lipca 2013 r.
Burmistrz Miasta i Gminy [...] postanowieniem z dnia 7 czerwca 2013 r., nr [...] na podstawie art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) nałożył na A. F. grzywnę w wysokości 500 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku i wezwał do wykonania tego obowiązku w terminie do dnia 14 czerwca 2013 r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ opisał przebieg postępowania i wskazał, że określając wysokość nałożonej grzywny miał na uwadze, że ma ona zmobilizować do realizacji obowiązku, a nie prowadzić do przedłużenia terminu do osobistego wykonania obowiązku czy też możliwości wykonania zastępczego. Taka sama grzywna została wymierzona również A. F. postanowieniem z tej samej daty nr [...].
A. F. i A. F. złożyli zażalenie na postanowienie z dnia 7 czerwca 2013 r., nr [...] o nałożeniu grzywny na A. F. wskazując, że odwołali się od decyzji z dnia 28 marca 2013 r. nakazującej im przywrócenie poprzedniego stanu wody. Nadto podnieśli, że decyzją Starosty [...] z dnia 19 lutego 2013 r. została czasowo zajęta ich działka nr [...], co uniemożliwia im wykonanie decyzji z 28 marca 2013 r. W tej sytuacji nakładanie grzywny jest bezprawne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art.144 k.p.a. oraz art.18, art. 119-126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uchyliło zaskarżone postanowienie w części dotyczącej daty wykonania obowiązku i orzekło o wezwaniu zobowiązanego do wykonania obowiązku w terminie siedmiu dni od otrzymania tego postanowienia, a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że przy rozpoznawaniu zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny ocenie podlega jedynie prawidłowość tego postanowienia bez oceniania czy obowiązek został nałożony zasadnie czy też nie. Wskazał przy tym, że środkiem prawnym umożliwiającym kwestionowanie istnienia obowiązku jest złożenie zarzutów stosownie do art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisami tej ustawy grzywna w celu przymuszenia nakładana jest gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności. Może ona być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, nie przekraczającej 10.000 zł Nadto postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do jej uiszczenia z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W postanowieniu tym powinno się znaleźć wezwanie do wykonania obowiązku we wskazanym terminie z zagrożeniem, że w razie niewykonania nakładane będą dalsze grzywny.
Organ odwoławczy stwierdził, że egzekwowany obowiązek polega na przywróceniu poprzedniego stanu na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w S. poprzez usunięcie pryzmy ziemi. Obowiązek ten nałożono decyzją z 28 marca 2013 r. wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r., poz. 145 ze zm.). Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu 29 maja 2013 r. doręczono upomnienie, a w dniu 1 lipca 2013 r. tytuł wykonawczy. A. i A. F. wnieśli odwołanie od decyzji nakładającej na nich obowiązek. Decyzją z dnia 31 października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. A. i A. F. wnieśli skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 21/14 skarga została oddalona.
Organ stwierdził, że obowiązek z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego może być egzekwowany w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co wynika z art. 2 § 1 pkt 10 w zw. z art. 3 § 1 tej ustawy. Możliwe do zastosowania w przypadku tej egzekucji środki to grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze, przy czym stosownie do art. 7 § 2 ustawy organ stosuje środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Grzywna jest mniej dolegliwa niż wykonanie zastępcze. Poza tym nie jest karą lecz środkiem przymuszającym, który ma skłonić zobowiązanego do wykonania obowiązku. Powinna być ona określona w takiej wysokości, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczenie w celu przedłużania postępowania egzekucyjnego i oddalenia osobistego spełnienia obowiązku.
Organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji tak co do obowiązku, jak i wysokości nałożonej grzywny. Wskazał, że zobowiązany ma możliwość uniknięcia zapłacenia grzywny pod warunkiem wykonania obowiązku, co powoduje umorzenie nałożonych i nieściągniętych grzywien. Organ pouczył zobowiązanego o zasadach umarzania grzywny określonych w art.125 § 1 i art. 126 ustawy.
Uzasadniając wskazany w rozstrzygnięciu termin wykonania obowiązku, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie powinna to być konkretna data. Poza tym w sprawie niniejszej termin określony przez organ I instancji upłynął przed doręczeniem zobowiązanemu postanowienia.
Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło ponownie, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i w związku z tym stwierdziło, że decyzja Starosty [...] dotycząca przedmiotowej działki może być kwestionowana odrębnym postępowaniu.
Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożył A. F., wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji oraz podnosząc te same argumenty jak w zażaleniu. Nadto skarżący wskazał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 21/14 nie jest prawomocny, gdyż złożył on skargę kasacyjną. Do czasu rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy żądanie usunięcia pryzmy jak i nakładanie grzywny jest bezprawne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W świetle powołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia).
Kontrolując zaskarżone postanowienie w świetle kryterium legalności, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wbrew zarzutom skargi organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa.
Podstawą prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć były przepisy art. 119, 121 i 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.).
Organ egzekucyjny zobowiązany był do zastosowania w niniejszej sprawie środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ ani skarżący A. F., ani też A. F., nie wykonali obowiązku nałożonego na nich decyzją z dnia 28 marca 2013 r. Burmistrza Miasta i Gminy [...], nakazującą przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie poprzez usunięcie pryzmy ziemi z działki nr [...] obręb I położonej w S. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej, tj. grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego.
Zgodnie z dyspozycją art. 119 tej ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). W tej sytuacji organ egzekucyjny winien był rozważyć zasadność zastosowania środków przewidzianych w ustawie w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki.
Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu egzekucyjnego zastosowania wobec zobowiązanego środka o takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Nadto spośród kilku takich środków organ stosuje środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.
W niniejszej sprawie organy egzekucyjne obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu.
Nadto, zgodnie z art. 126 tej ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem, zgodnie z art. 127 i 133 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego.
W niniejszej sprawie egzekucja dotyczy nałożonego na postawie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne obowiązku przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie poprzez usunięcie pryzmy ziemi, zatem ustalenie wysokości grzywny powinno było nastąpić na podstawie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten stanowi, że z zastrzeżeniem § 5, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Przepis ten określa górną granicę grzywny. Organ wymierzając grzywnę na tej podstawie działa w granicach uznania administracyjnego. Uznanie to nie oznacza jednak dowolności, organ winien zatem wskazać przesłanki, jakimi kierował się określając wysokość nałożonej grzywny. Organ winien wziąć pod uwagę takie okoliczności sprawy, jak postępowanie zobowiązanego po nałożeniu obowiązku, przyczyny niewykonania obowiązku, upływ czasu, w jakim zobowiązany zwleka z wykonaniem nałożonego na niego obowiązku.
Rozważając tę kwestię, Sąd uznał, że organy egzekucyjne prawidłowo określiły wysokość grzywny, kierując się przede wszystkim w okolicznościach przedmiotowej sprawy zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Wysokość wymierzonej grzywny mieści się w granicach wskazanych przez art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i została prawidłowo uzasadniona w zaskarżonym postanowieniu. Według Sądu dokonana przez organy ocena nie nosi cech dowolności.
Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego bardziej dolegliwego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. W tej sytuacji w żadnym razie nie można mówić o nieadekwatności nałożonej w kwocie 500 zł grzywny.
Odnosząc się zaś do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie poprzez usunięcie pryzmy ziemi jak i wszelkich okoliczności związanych z jej wydaniem wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Okoliczności związane z zasadnością orzeczenia przywrócenia poprzedniego stanu wody nie podlegają badaniu w postępowaniu egzekucyjnym i nie mogą stanowić argumentów przemawiających przeciwko nałożeniu na skarżącego grzywny.
W konsekwencji zaś Sąd w toku niniejszego postępowania nie jest również uprawniony do oceny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wskazać jedynie należy, że ocena w tym zakresie została dokonana przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 12 marca 2014 r. w sprawie II SA/Gd 21/14 oddającym skargę A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z 31 października 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 28 marca 2013 r., z której to wynika egzekwowany obowiązek. Toczące się postępowanie ze skargi kasacyjnej złożonej przez skarżącego od tego wyroku nie ma jednakże wpływu na dokonanie oceny zaskarżonych postanowień nakładających grzywnę w celu przymuszenia. Decyzja nakładająca obowiązek jest ostateczna.
Co więcej, obowiązek mógł być egzekwowany od razu z uwagi na nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Na ocenę zaskarżonego postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny nie ma również żadnego wpływu przywoływana przez skarżącego decyzja Starosty [...] z dnia 19 lutego 2013 r. wydana w odrębnej sprawie, a dotycząca zezwolenia na czasowe zajęcie przez Zarząd Powiatu [...] części nieruchomości skarżącego w celu udrożnienia urządzenia wodnego – rowu oraz przepustu.
W cenie Sądu tak organ I instancji, jak i organ odwoławczy, prawidłowo uzasadniły wysokość orzeczonej grzywny, uwzględniając istotne okoliczności sprawy. Grzywna w celu przymuszenia nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżącego w wysokości 500 zł spełnia wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarówno wybór tego środka egzekucyjnego, jak i również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku, zostały umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a argumentacja organu w tym zakresie zasługuje na akceptację. Prawidłowo przy tym organ odwoławczy na postawie art. 122 § 2 pkt 2 ustawy orzekł w części dotyczącej wezwania do wykonania obowiązku, ustalając termin w powiązaniu z datą doręczenia postanowienia.
Z tych wszystkich względów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną.