Uzasadnienie
A. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 20 kwietnia 2022 r., którą uchylono decyzję Wójta Gminy z 9 marca 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wójt Gminy decyzją z 9 marca 2022 r., na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odmówił wnioskodawczyni A. T. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką H. T. W toku postępowania ustalono, że wnioskodawczyni mieszka z matką i sprawuje nad nią bezpośrednią opiekę. Na podstawie wywiadu środowiskowego stwierdzono, że A. T. zapewnia swojej matce opiekę polegającą na wykonywaniu przy niej czynności niezbędnych do codziennego funkcjonowania, tj. przygotowuje i wydaje posiłki, pilnuje regularnego przyjmowania leków, asystuje podczas zabiegów związanych z utrzymaniem higieny osobistej oraz pomaga w poruszaniu się.
Ponadto, z uwagi na chemioterapię, matka wymaga dowożenia do Słupska. Jak wynika z oświadczenia A. T., w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką nie podejmuje ona zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej oraz jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Słupsku jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Organ stwierdził też, że obowiązek alimentacyjny wobec H. T. obciąża bezpośrednio A. T., a wykonywanie przez nią czynności związanych ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną przyczynia się bezpośrednio do tego, że nie podejmuje ona zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej. Organ stwierdził przy tym, że H. T. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Słupsku 31 stycznia 2020 r. Z orzeczenia nie wynika jednak, kiedy powstała niepełnosprawność H. T., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się na 28 listopada 2016 r.
W tych okolicznościach organ uznał, że nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25 roku życia, co uzasadniało odmowę przyznania świadczenia.
Rozpoznając odwołanie A. T. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z 20 kwietnia 2022 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy z 9 marca 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium za niedopuszczalne uznało oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodne z jednolitym obecnie orzecznictwem sądów administracyjnych, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13) przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Nadto, Kolegium stwierdziło, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji jest niepełny, bowiem z przedłożonego wywiadu środowiskowego znajdującego się w aktach sprawy nie wynika jednoznacznie, czy aktualny rozmiar sprawowanej opieki nad matką wyklucza aktywność zawodową wnioskodawczyni. W tej sytuacji Kolegium za konieczne uznało przeprowadzenie przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego i ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, jaki jest aktualny stan faktyczny, w tym: czy H. T. samodzielnie wykonuje czynności higieniczne, czy porusza się samodzielnie, czy jest samodzielna w zakresie załatwiania potrzeb fizjologicznych, czy wymaga szczególnej pielęgnacji, ponadto, czy czynności opiekuńcze związane z osobistą opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką świadczą o stałym i tak dużym zaangażowaniu wnioskodawczyni, by nie można było podjąć zatrudnienia oraz, czy w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wszystkie pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy nie spełniał, zdaniem Kolegium, wymogów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
W sprzeciwie od powyższej decyzji A. T. wskazała, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności H. T. zawiera stwierdzenie o konieczności stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Sprawowanie opieki nad matką uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, zatem konieczne warunki do przyznania świadczenia są spełnione.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprzeciw A.T., wniesiony na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 20 kwietnia 2022 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zauważyć należy, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., określony w art. 64e p.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron.
Tym niemniej sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 i z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.
Przy tym wskazać należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.
Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć trzeba, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.
Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2016 r., II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12 oraz z 24 sierpnia 2016 r., II OSK 2958/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048).
W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918).
W niniejszej sprawie, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Wójt Gminy, decyzją z 9 marca 2022 r. odmówił skarżącej ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką H. T., posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Co prawda organ potwierdził związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) przez skarżącą w celu sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, ale uznał, że nie spełniona została przesłanka powstania tej niepełnosprawności przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Tymczasem Kolegium, kwestionując stanowisko organu I instancji dotyczące momentu powstania niepełnosprawności jako przeszkody do przyznania uprawnienia, za przyczynę decyzji kasacyjnej uznało potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy.
Sąd uznał, że wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji z 9 marca 2022 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji jest przepis art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615), zwanej dalej u.ś.r., którego ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Podkreślić przy tym należy, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności.
W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
O ile nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość argumentacji organu odwoławczego w powyższym zakresie, o tyle nie można było zaakceptować tej jej części która stanowiła podstawę decyzji kasacyjnej. Ani odmienna ocena materiału dowodowego w świetle przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 u.ś.r., ani nieznaczne uchybienia procesowe nie uzasadniają decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy, w administracyjnym toku instancji, powołany jest do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w jej całokształcie i to jego zadanie wypełnia istotę postępowania administracyjnego.
Jedynie w sytuacji nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w zakresie uzasadniającym stwierdzenie nierozpoznania istoty sprawy, organ odwoławczy ma kompetencje do wydania decyzji kasacyjnej. Jest to sytuacja wyjątkowa i z uwzględnieniem takiego jej charakteru winny być weryfikowane okoliczności faktyczne każdej sprawy.
Biorąc pod uwagę ustawowo określone przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które wyznaczają niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie, organ I instancji zgromadził materiał dowodowy umożliwiający jego zweryfikowanie, a razie wątpliwości Kolegium – jego uzupełnienie na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Organ I instancji nie dopuścił się przy tym uchybień procesowych, które dyskwalifikowałyby całkowicie wyniki postępowania wyjaśniającego i wymagały jego powtórzenia.
Do akt sprawy przedłożono orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Słupsku z 31 stycznia 2020 r. o znacznym stopniu niepełnoprawności H. T., oświadczenie skarżącej z 24 lutego 2022 r. o sprawowaniu stałej opieki nad matką oraz wywiad środowiskowy, który został przeprowadzony ze skarżącą w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.
Z orzeczenia o niepełnosprawności, wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.), zwanej dalej ustawą o rehabilitacji, wynika wyraźnie, że wraz ze stwierdzeniem znacznego stopnia niepełnosprawności właściwy organ stwierdził konieczność zapewnienia H. T. stałej i długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 2027) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące:
- 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;
- 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;
- 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.
W ust. 2 § 29 powołanego wyżej rozporządzenia prawodawca jednocześnie wskazał, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3. Przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono więc m.in. sprawność psychofizyczną organizmu w zakresie zdolności do samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych, konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspakajaniu podstawowych potrzeb życiowych.
Należy więc uznać, że z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, negując wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą, określone w orzeczeniu o niepełnosprawności właściwego organu (tak wyrok WSA w Gdańsku z 24 marca 2022 r., III SA/Gd 1045/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zarówno organy, jak i Sąd, nie są uprawnione w niniejszym postępowaniu do kwestionowania wskazanego powyżej orzeczenia. Przy czym, należy zaznaczyć, że samo posiadanie orzeczenia nie przesądza, że każdy, zajmujący się osobą legitymującą się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie, ani że uprawnia (wprost) do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidulanej sprawie.
Z wywiadu środowiskowego sporządzonego w niniejszej sprawie wynika, że A. T. opiekuje się matką H. T. posiadającą znaczny stopień niepełnosprawności na stałe i wymagającą stałej opieki, pomocy innej osoby w samodzielnej egzystencji, udzielając jej pomocy w czynnościach higienicznych takich jak kąpiel, czy pomoc w poruszaniu na zewnątrz budynku. Ze względu na chemioterapię wymaga przy tym dowożenia do Słupska na zabiegi. Ze względu na ograniczenia H. T. wymaga pomocy w kontaktach z lekarzami, umawianiu wizyt, a także pomocy przy codziennym zażywaniu leków. H. T. wymaga stałej pomocy w czynnościach dnia codziennego, takich jak przygotowanie posiłków, sprzątanie, palenie w piecu i utrzymywanie czystości. Sporadycznie wymaga pomocy również w nocy. Z uwagi na konieczność opieki nad matką A. T. nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Rejestracja w Urzędzie Pracy potrzebna jest jej w celu korzystania ze świadczeń zdrowotnych.
Matka, H. T. potwierdza, że córka opiekuje się nią i jest to opieka sprawowana właściwie. W ocenie pracownika przeprowadzającego wywiad, A. T. spełnia warunki ustawy ponieważ nie podejmuje zatrudnienia ze względu na konieczność stałej opieki nad matką H. T. posiadającą znaczny stopień niepełnosprawności.
Zdaniem Sądu, sporządzony wywiad środowiskowy w sposób właściwy opisuje, na czym polega opieka skarżącej nad matką, która jest znacznie ograniczona w samodzielnej egzystencji. Wszystkie wskazane czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do wieku i orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Z zakresu tych czynności nie można wykluczyć zwykłych czynności życia codziennego, takich jak sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, którym osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może sprostać ze względu na swoje ograniczenia zdrowotne.
Kolegium powzięło wątpliwości, czy wykonywane przez skarżącą czynności, świadczą o tak dużym zaangażowaniu, że uniemożliwiają jej podjęcie zatrudnienia. Nie oceniło jednak ujawnionych okoliczności faktycznych w ich całokształcie, pomimo, że to na nim spoczywał obowiązek oceny, czy skarżąca sprawuje opiekę nad matką w stopniu uzasadniającym uzyskanie świadczenia. Powyższy obowiązek scedowało bezpodstawnie na organ I instancji.
Kolegium nie zdołało podważyć wynikającej ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego potrzeby sprawowania przez skarżącą całodobowej i kompleksowej opieki nad matką niepełnosprawną w stopniu znacznym, znacznie ograniczoną w możliwości samodzielnej egzystencji. Nie przedsięwzięło bowiem jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej w celu wykazania sporadyczności podejmowania określonych czynności w ramach opieki i pomocy matce, uzasadniających konieczność rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowania zatrudnienia).
Jeśli bowiem organ odwoławczy uznał ustalenia wywiadu środowiskowego za niewystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza w zakresie okoliczności potwierdzający związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, mógł te wątpliwości zweryfikować we własnym zakresie korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 136 § 1 k.p.a., poprzez uzupełnienie i uaktualnienie wywiadu środowiskowego lub zwrócenie się o określone informacje do strony.
Dotyczy to także wyjaśnienia kwestii zakresu pomocy i stopnia zaangażowania skarżącej w opiekę nad matką. Przy tej ocenie należy wziąć jednak pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym wyjaśnienia skarżącej z 14 marca 2022 r., dotyczące pogarszania się stanu zdrowia matki, którego w ramach swoich kompetencji Kolegium nie zweryfikowało.
Wskazać należy, że rolą organów orzekających w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego nie jest weryfikacja samej potrzeby zapewnienia osobie niepełnosprawnej pomocy innych osób, albowiem w tej kwestii wiążąco wypowiedział się właściwy organ w orzeczeniu o niepełnosprawności, ale weryfikacja zakresu tej pomocy, wymagającego rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania.
Art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje wyraźnie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia (zob. wyroki WSA w Gliwicach z 21 lipca 2021 r. II SA/Gl 504/21, LEX nr 3209641, WSA w Rzeszowie z 6 kwietnia 2022 r. III SA/Rz 1781/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolegium winno było zbadać okoliczności odnoszące się do rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą oraz związku tej okoliczności z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w takim zakresie, w jakim świadczy ją skarżąca.
W tych okolicznościach Sąd uznał, że dostrzeżone przez organ odwoławczy braki materiału dowodowego nie uzasadniały przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, albowiem ich wyjaśnienie i uzupełnienie pozostawało w zakresie kompetencji organu odwoławczego, którego zasadniczym zadaniem jest powtórne, w administracyjnym toku instancji, merytoryczne rozpoznanie sprawy, której ze względu na przedmiot nie wyłączono z możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Wadliwość stanowiska Kolegium polega na błędnym przypisaniu kompetencji w zakresie dodatkowego postępowania wyjaśniającego wyłącznie organowi I instancji i w konsekwencji uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stwierdzając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości, albowiem w niniejszej sprawie wątpliwości organu odwoławczego mogły zostać usunięte przez ten organ bez naruszania zarówno art. 136 § 1 k.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku i rozpozna sprawę w jej całokształcie. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie uczyniono kwestie materialnoprawne tylko w takim zakresie, w jakim było to niezbędne dla oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.