Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2014 roku w sprawie [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 20 § 1 pkt 4, art. 34 § 1, § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej jako "u.p.e.a.") oddalił zarzuty wniesione przez E. Z. pismem z dnia 28 marca 2014 roku w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a dotyczące tytułu wykonawczego nr PINB-7146/010/14 z dnia 6 marca 2014 roku.
W uzasadnieniu organ egzekucyjny w pierwszej kolejności przywołał treść przepisu art. 33 u.p.e.a., po czym wskazał, że decyzją nr [...] z dnia 1 kwietnia 2009 roku nakazano E. Z. rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu (w.c), wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w [...] (numer mapy 3) gmina [...]. Powyższa decyzja w trybie odwoławczym została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia 21 grudnia 2009 roku.
Odnosząc się do zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zawartego w art. 33 pkt 5 u.p.e.a., tj. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym z powodu złego stanu zdrowia oraz braku środków na wykonanie obowiązku, organ uznając ów zarzut za nietrafny argumentował, że skarżąca uchyla się od wykonania obowiązku rozbiórki od ponad 5 lat.
Ustosunkowując się z kolei do zarzutu zawartego w art. 33 pkt 10 u.p.e.a. (niespełnienie wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.) organ stwierdził, że wystawiony tytuł wykonawczy zawiera wszystkie elementy zawarte w art. 27 u.p.e.a., które pozwalają precyzyjnie określić osoby zobowiązane oraz zawiera wyczerpujące poinformowanie strony o przysługujących jej prawach.
W zażaleniu od powyższego postanowienia E. Z. zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w oparciu o wniesione przez skarżącą zarzuty z dnia 28 marca 2014 roku dotknięte brakiem formalnym i nie wezwanie skarżącej do ich usunięcia w terminie 7 dni z przewidzianym prawem pouczeniem, oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia z pominięciem prawidłowego sporządzenia jego uzasadnienia, zarówno faktycznego jak i prawnego, uniemożliwiającego w jakikolwiek sposób przeprowadzenie kontroli rozumowania organu wydającego zaskarżone postanowienie w oparciu o zarzuty skarżącej z dnia 28 marca 2014 roku.
Nadto skarżąca zarzuciła organowi, iż wydał postanowienie z pominięciem wszystkich zgłoszonych przez nią zarzutów.
W związku z tak sformułowanymi zarzutami skarżąca wniosła o zmianę postanowienia z dnia 7 kwietnia 2014 roku poprzez uwzględnienie zarzutów podniesionych przez nią w piśmie z dnia 28 marca 2014 roku, ewentualnie uchylenie tegoż postanowienia i umorzenie postępowania a nadto zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonych zarzutów.
Postanowieniem z dnia 16 maja 2014 roku w sprawie [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na akta sprawy, z których wynika, że w związku z uchylaniem się skarżącej od wykonania obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych nałożonego na nią decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 1 kwietnia 2009 roku, utrzymaną w mocy przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 21 grudnia 2009 roku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 29 marca 2012 roku przesłał skarżącej upomnienie z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, wzywając skarżącą do wykonania obowiązku rozbiórki. Upomnienie zostało doręczone skarżącej w dniu 17 kwietnia 2014 roku. Organ wyjaśnił, że wobec uchylania się skarżącej do wykonania rozbiórki, organ w dniu 6 marca 2014 roku wystawił tytuł wykonawczy, doręczony skarżącej w dniu 25 marca 2014 roku.
Odnosząc się do zarzutów wniesionych przez skarżącą, organ stwierdził, że żadna z przesłanek wymienionych w art. 33 u.p.e.a. nie została spełniona.
Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że zaskarżone postanowienie nie mogło ostać się z przyczyn formalnych, albowiem wniesione przez skarżącą zarzuty nie zostały przez nią podpisane a brak podpisu wnoszącego pismo stanowi brak formalny, który uniemożliwia organowi nadanie sprawie dalszego biegu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
E. Z., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia z pominięciem prawidłowego sporządzenia jego uzasadnienia, zarówno faktycznego jak i prawnego, uniemożliwiającego w jakikolwiek sposób przeprowadzenie kontroli rozumowania organu wydającego przedmiotowe postanowienie w oparciu o zażalenie skarżącej z dnia 30 kwietnia 2014 roku na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 7 kwietnia 2014 roku, a w konsekwencji nienależyte i nie wyczerpujące poinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia; art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez opatrzenie zaskarżonego postanowienia - zamiast podpisem - wyłącznie parafą, podczas gdy ww. regulacja wymaga złożenia podpisu umożliwiającego identyfikację osoby upoważnionej do wydania postanowienia, a w konsekwencji nieprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestnika do władzy publicznej i wydania postanowienia nieistniejącego w znaczeniu procesowym.
Nadto skarżącą zarzuciła organowi odwoławczemu, że nie odniósł się do wszystkich zgłoszonych przez nią zarzutów z dnia 30 kwietnia 2014 roku.
W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 16 maja 2014 roku oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 7 kwietnia 2014 roku, orzeczenie, iż zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu oraz zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, orzeczenie, iż zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu oraz zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).
Należy w tym miejscu wyjaśnić skarżącej, że sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga natomiast sprawy administracyjnej in merito (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2005 r., FSK 2282/04, LEX nr 173165; wyrok NSA z dnia 6 września 2005 r., FSK 2161/04, LEX nr 173175; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2004 r., GSK 589/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 56). Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku mógł zatem jedynie zbadać prawne przesłanki wydania zaskarżonego postanowienia (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.").
Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna. W orzecznictwie i doktrynie ustalono, że konstrukcja prawna decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie a mianowicie – po pierwsze postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie.
Wskazuje się również, że orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać tylko wówczas gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja dotknięta była jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające organu pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić na podstawie art. 136 k.p.a.
Stosownie do powyższego podkreślić trzeba, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu.
W świetle przedstawionych powyżej rozważań, w rozpoznawanej sprawie uznać należało, że wskazane w zaskarżonym postanowieniu powody podjętego rozstrzygnięcia stanowiły wystarczające uzasadnienie dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Analiza akt rozpoznawanej sprawy niewątpliwie bowiem potwierdza, że pismo skarżącej z dnia 28 marca 2014 roku stanowiące zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie zostało przez skarżącą podpisane. Pismo zawierało zatem braki, które uniemożliwiały nadanie mu dalszego biegu. Zgodnie bowiem z art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Podpis na podaniu – w tym przypadku piśmie w sprawie zarzutów – warunkuje fakt pochodzenia żądania od osoby określonej jako wnosząca podanie. W zaistniałej sytuacji organ pierwszej instancji zobowiązany był wezwać wnoszącą pismo – zarzuty – o usunięcie jego braków formalnych w terminie 7 dni na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.
Zaniechanie powyższej czynności procesowej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] skutkowało w efekcie tym, że wniesione przez skarżącą pismo z dnia 28 marca 2014 roku nie było skuteczne.
Zasadnie zatem organ odwoławczy uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ nie był bowiem uprawniony do konwalidowania wadliwości pisma skarżącej z dnia 28 marca 2014 roku, gdyż powinien to był uczynić organ pierwszej instancji. Tym samym w sprawie nie mógł mieć zastosowania wskazany wyżej art. 136 k.p.a.
Ponieważ organ drugiej instancji nie był uprawniony do uzupełnienia braków w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, prawidłowo nie wezwał w trybie art. 64 § 2 k.p.a. skarżącą do uzupełnienia braków formalnych pisma z dnia 24 marca 2014 roku, gdyż podpisanie w toku postępowania odwoławczego ww. pisma spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.
Konkludując, stwierdzić należy, że pismo skarżącej w sprawie zarzutów z dnia 24 marca 2014 roku obarczone jest wadą, która uniemożliwiała nadanie mu biegu już przed organem pierwszej instancji i powinna być usunięta w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Zaniechanie organu pierwszej instancji w tej mierze musiało zatem spowodować – w trybie postępowania odwoławczego – konieczność uchylenia wydanego w sprawie postanowienia i przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania.
Wziąwszy pod uwagę, że organ drugiej instancji działając w trybie art. 138 § 2 k.p.a., nie rozpoznaje merytorycznie sprawy, za pozbawiony podstaw uznać należy zarzut skarżącej dotyczący nieodniesienia się przez organ drugiej instancji do wszystkich zgłoszonych przez nią zarzutów sformułowanych w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji.
Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przez organ art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a poprzez opatrzenie zaskarżonego postanowienia – zamiast podpisem – wyłącznie parafą. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 2 Prawa budowalnego organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowalnego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. A zatem organem właściwym do rozpoznania zażalenia skarżącej z dnia 30 kwietnia 2014 roku był niewątpliwie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], który wydając zaskarżone postanowienie z dnia 16 maja 2014 roku opatrzył je pieczęcią zawierającą jego imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe jak również opatrzył własnoręcznym podpisem oraz okrągłą pieczęcią urzędową z godłem Rzeczypospolitej Polskiej, wskazującą w otoku pełnioną funkcję. W rezultacie, wbrew stanowisku skarżącej,
Sąd nie ma wątpliwości, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez osobę uprawnioną.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.
Zarządzenie:
1)odnotować w kontrolce uzasadnień, 2)odpis wyroku z uzasadnieniem doręczyć pełnomocnikowi strony skarżącej bez pouczenia.
3)akta przedłożyć z wpływem lub za 45 dni.