Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga R. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 201 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych robót celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Jak wynika z akt sprawy skarga ta wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 18 lipca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził na terenie działki nr położonej przy ul. S. w S. kontrolę doraźną w sprawie zbadania nieprawidłowości wykonanych robót budowlanych w stosunku do uzyskanych pozwoleń i ustalił, że:
- - parter budynku posadowionego na działce nr w dniu kontroli był nieużytkowany; w budynku tym prowadzone były prace remontowe polegające na dociepleniu murów wewnętrznych, malowaniu, szpachlowaniu, układaniu płytek, naprawie niedrożnych rur kanalizacyjnych i deszczowych; przedstawiony podczas kontroli przez R. P. projekt zamienny sposobu użytkowania budynku mieszkalno-handlowego, uzgodniony z rzeczoznawcą ds. BHP oraz ds. sanitarno-higienicznych nie przewidywał podziału pomieszczeń jak udokumentowano w wykonanym materiale fotograficznym;
- - w miejscu garażu znajdowały się dwa pomieszczenia gospodarcze, pomiędzy którymi brak było przejścia; zamiast bramy garażowej znajdowały się drzwi PCV o wym. ok. 0,9 m x 1,90 m oraz otwór okienny drewniany o wym. ok. 67 cm x 115 cm; według projektu zamiennego sposobu użytkowania w tym miejscu miał znajdować się magazyn, a w zatwierdzonym projekcie [...] z dnia 22 grudnia 1999 r. w tym miejscu był garaż, ponadto zlikwidowano 2 okna - otwory od strony działki nr;
- - dach budynku na działce nr był pokryty papą, a zgodnie z uzgodnieniem konserwatorskim z dnia 4 września 1993 r. pokrycie powinno być ceramiczne; wygląd okien i elewacji od strony ul. S. w zatwierdzonym projekcie do pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 8 listopada1993 r. jest niezgodny ze stanem faktycznym. R. P.oświadczył, że wstawił okna bez szprosów oraz drzwi bez szprosów w trakcie budowy w latach 1994 – 1995; została zamontowana stolarka z drewna klejonego z trzyszybowymi oknami; stolarka drzwiowa jest z PCV i jedno okno na parterze też jest z PCV; R. P. oświadczył, że nie montował dodatkowej lukarny, która została wykonana przez poprzednich właścicieli budynku, tj. T. i K. P.; pozwolenie na budowę nr [...] wydane na rzecz K. P. nie przewidywało dodatkowej lukarny;
- - otwór okienny od strony dziatki nr został zamurowany pustakami szklanymi (luksferami); w projekcie z 1993 r. w tym miejscu nie było otworu okiennego; elewacja ta nie była uzgodniona z konserwatorem;
- - dokonano rozbiórki dachu na działce nr przy granicy z działkami nr i; rozbiórki tej dokonał R. P. w maju 2014 r. bez zgłoszenia do Starosty.
Przy piśmie z dnia 14 sierpnia 2014 r. R. P. dostarczył do Inspektoratu m.in. projekt budowlany zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno – handlowego położonego w S. przy ul. S. wykonany przez E. P. posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami; decyzję Burmistrza z dnia 22 grudnia 1999 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr przy ul. S. w S. wraz z projektem rozbudowy budynku mieszkalno – handlowego w S. przy S. wykonanym w listopadzie 1999 r. przez E. P. posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami.
Przy piśmie z dnia 21 sierpnia 2014 r. R. P. dostarczył do Inspektoratu m.in. decyzję Burmistrza Gminy z dnia 8 listopada 1993 r. nr [...] udzielającą K. P. pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu budynku mieszkalnego oraz adaptację poddasza na pomieszczenie mieszkalne na działce położonej w S. obręb działka nr przy ul. S. W dniu 25 sierpnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę doraźną w sprawie zalewania działki nr wodami opadowymi z działki nr, podczas której ustalił, że:
- - działka nr nie jest zalana, a że wody opadowe z budynku mieszkalnego na działce nr odprowadzane są w następujący sposób: z dachu woda odprowadzana jest rurami spustowymi usytuowanymi w rogu budynku, z rur spustowych woda opadowa spływa poprzez podłączenie do istniejącej na działce nr studni kanalizacji deszczowej, następnie poprzez podłączenie do ogólnospławnej kanalizacji deszczowej w ulicy S.; właścicielem dziatki nr jest Gmina; przedstawiono do wglądu oryginał uzgodnienia na odprowadzania wód opadowych (zgoda z dnia 14 lipca 2014 r.); R. P. oświadczył, że roboty podłączeniowe zostały wykonane niezwłocznie po uzyskaniu zgody z Gminy, nie przedstawił jednak zgłoszenia ani pozwolenia na wykonanie robót budowlanych;
- - usunięto kominki wentylacyjne, które istniały podczas poprzedniej kontroli w dniu 18 lipca 2014 r.; R. P. oświadczył, że zlikwidowane kominki zostały zamienione na kratki wentylacyjne (3 sztuki - na nowej części budynku - parter oraz 2 kratki w starej części budynku na II piętrze w miejscu zamurowanego otworu okiennego); z muru wystaje plastikowa rura na wysokości I piętra w nowej części budynku; R. P. nie przedstawił dokumentów (zgłoszenia, pozwolenia) na wykonanie ww. robót;
- - w ścianie zewnętrznej budynku, na granicy z działką nr został zamurowany pustakami szklanymi otwór okienny, natomiast na granicy z działką nr został zaślepiony otwór okienny; roboty te wykonał R. P. w miesiącach czerwiec - lipiec 2014 r. bez wymaganych pozwoleń i uzgodnień z konserwatorem zabytków;
- - taras nie posiada rynien ani rur spustowych; R. P. oświadczył, że wody opadowe w 100% są odprowadzane do krat ściekowych liniowych i głównych.
Pismem z dnia 2 września 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych niezgodnie z przepisami na terenie działek nr i w obrębie nr przy ul. S. w S. W toku postępowania wyjaśniającego, w dniu 16 września 2014 r., organ prowadzący ponownie przeprowadził na terenie działki nr i w S. oględziny i ustalił, że: nie wykonywano żadnych dodatkowych robót budowlanych oprócz tych, które były opisane w protokole z dnia 25 sierpnia 2014 r., a wymiary pomieszczenia garażowego znajdującego się na działce nr są niezgodne z projektem, ponieważ zamiast projektowanych 6,10 m x 6,10 m garaż ma wymiary ok. 6,80 m x 6,90 m.
Następnie postanowieniem z dnia 16 października 2014 r., organ prowadzący postępowanie nałożył na R. P. w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 2 grudnia 2014 r., oceny technicznej sporządzonej przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach, uzgodnionej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych obejmujących: roboty rozbiórkowe dachu, zamurowanie okien, roboty instalacyjne kanalizacji deszczowej, wykonanie okien i lukarny oraz pokrycia dachowego, wykonanie wentylacji i kominków na terenie działek nr i w obrębie nr przy ul. S. w S., zawierającej analizę zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami wraz ze wskazaniem ewentualnych robót i czynności niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych robót do zgodnego z prawem.
W odpowiedzi na powyższe zobowiązany dostarczył do Inspektoratu: ocenę techniczną części gospodarczej budynku sporządzoną przez R. Ż., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno – budowlanej; ocenę techniczną stanu instalacji deszczowej sporządzoną przez Z. P., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych.
Skarżący złożył także pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 27 kwietnia 2015 r. w sprawie uzgodnienia istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę: powiększenia zabudowy garażu oraz nieistotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę: montażu lukarn, okna dachowego, montażu kratek wentylacyjnych w budynku przy ul. S. na działce nr w S., w którym Konserwator zaopiniował pozytywnie przedmiotowy zakres, z dodatkowymi uwagami konserwatorskimi: jako pokrycie dachowe lukarny zastosować dachówkę ceramiczną, a wszelkie zmiany nieuzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków należy usunąć i przywrócić stan uzgodniony w projekcie budowlanym, na które zostało wydane pozwolenie na budowę.
W rezultacie poczynionych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 28 maja 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nałożył na R. P. obowiązek wykonania, w terminie do dnia 15 maja 2016 r., następujących czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych obejmujących: roboty rozbiórkowe dachu, zamurowanie okien, roboty instalacyjne kanalizacji deszczowej, wykonanie okien i lukarny oraz pokrycia dachowego, wykonanie wentylacji i kominków na terenie działek nr i w obrębie ewidencyjnym nr przy ul. S. w S.:
- 1. wykonanie pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności pokrycia dachowego lukarny z dachówki ceramicznej;
- 2. usunięcie pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności wszelkich zmian nieuzgodnionych z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i przywrócenie stanu uzgodnionego w projekcie budowlanym, na które zostało wydane pozwolenie na budowę przez Burmistrza nr [...] z dnia 8 listopada 1993 r. (wydanej na rzecz K. P.) i nr [...] z dnia 22 grudnia 1999 r. (wydanej na rzecz I. i R. P.);
- 3. dostarczenie do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego oświadczenia osoby nadzorującej roboty budowlane, określone w punktach 1) i 2) o ich wykonaniu zgodnie z obowiązującymi przepisami (wraz z kserokopią dokumentu świadczącego o posiadaniu uprawnień budowlanych przez osobę nadzorującą w odpowiedniej specjalności oraz zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego) w terminie do dnia 15 maja 2016 r.
Decyzja ta została jednakże uchylona mocą decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nr [...], z dnia 30 czerwca 2015 r., a sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ze wskazaniem, że: treść osnowy decyzji organu I instancji nie zawiera wymaganych informacji o budynku, jego funkcji użytkowej, naruszonej normie prawa budowlanego, a ponadto nie wyszczególnia robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na konieczność włączenia do akt sprawy projektu budowlanego i oryginałów dokumentów oraz na konieczność sporządzenia uzasadnienia z zachowaniem reguł rzeczywistości, zwięzłości i jasności wywodu.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 29 kwietnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290), nałożył na I. P. i R. P. obowiązek wykonania, w terminie do dnia 29 grudnia 2017 r., następujących czynności w celu doprowadzenia zrealizowanych na terenie działek nr i w S.h, bez pozwolenia na budowę, robót budowlanych związanych z budynkiem mieszkalnym posadowionym na działce nr 201/1 przy ul. S. w S. do stanu zgodnego z prawem:
- 1. pokrycie dachu, lukarn i daszków dachówką ceramiczną wraz z wykonaniem niezbędnych obróbek blacharskich, orynnowania i rur spustowych;
- 2. dokonanie odbioru przyłącza kanalizacji deszczowej z działki na działkę przez gestora sieci i dostarczenie do PINB protokołu odbioru;
- 3. wykonanie obróbek blacharskich tarasu i murków przy granicy z działkami i wraz z niezbędnym orynnowaniem i rurami spustowymi w celu odprowadzenia wód opadowych do kanalizacji deszczowej;
- 4. zamurowanie dwóch otworów okiennych na I piętrze w ścianie zachodniej przy granicy z działką (dopuszcza się pustakami szklanymi tzw. luksferami);
- 5. zamurowanie otworów wentylacyjnych (dopuszcza się pozostawienie w wypadku zamontowania klap przeciwpożarowych);
- 6. zdemontowanie rolet na elewacji frontowej budynku;
- 7. wymiana daszków i zmiana stolarki okiennej i drzwiowej na elewacji frontowej budynku zgodnie z rysunkiem uzgodnionym z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
Obowiązek wykonania tych czynności, w ocenie organu orzekającego, wynika z: zalecenia zawartego w stanowisku Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nr [...], z dnia 27 kwietnia 2015 r.; z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne; z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki t ich usytuowanie; ze stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; z rysunku uzgodnionego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
Uzasadniając wydaną decyzję organ orzekający wskazał ponadto, że Wojewódzki Konserwator Zabytków narzucił wymagania tylko w stosunku do elewacji frontowej i pokrycia dachu i nie nałożył żadnych ograniczeń w stosunku do wyglądu pozostałych elewacji. Ponadto na moment przeprowadzonych oględzin nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń na parterze.
Organ podkreślił także, że obowiązki wynikające z niniejszej decyzji nałożył na współwłaścicieli działki nr w S. tj. na I. P. i R. P., ponieważ roboty budowlane w ww. budynku zostały rozpoczęte przez K. P., którego następcami jako współwłaściciele są właśnie I. i R. P.. Dalsze prace zostały wykonane, gdy I. i R. P. byli współwłaścicielami działki, a na moment rozstrzygania nie dokonano podziału nieruchomości i wyodrębnienia własności pomiędzy I. P. i R. P..
Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie wniósł R. P., podnosząc, że: do wykonania powinno być tylko pokrycie dachowe ceramiczne, gdyż wszystkie obróbki blacharskie łącznie z rynnami i rurami zostały wykonane zgodnie z dokumentacją i sztuką budowlaną. Wskazał także na nieuzasadnione, w jego ocenie, nałożenie obowiązku: dokonania odbioru przyłącza kanalizacji deszczowej, zamurowania okien, demontażu rolet, wymiany daszków, zmiany stolarki okiennej i drzwiowej. Podkreślił, że zatwierdzony prawomocny projekt z 1999 r. nie przewidywał na tarasie wykonania rynien i rur spustowych.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 24 czerwca 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2016 r. Organ odwoławczy ocenił bowiem, że decyzja organu I instancji wydana została prawidłowo, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił w postępowaniu, że roboty budowlane w budynku mieszkalnym na działce nr przy ul. S. w S., polegające na rozbiórce dachu, pokryciu dachu, zamurowaniu okien i wykonaniu: okien, lukarny, wentylacji, kominków, kanalizacji deszczowej - przeprowadzono bez wymaganego pozwolenia na budowę i niezgodnie ze stanowiskiem konserwatorskim Wojewódzkiego Inspektora Państwowej Służby Ochrony Zabytków z dnia 4 listopada 1993 r., dotyczącym Koncepcji zmian elewacji budynku przy ul. S. w S. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, który uznał, że zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych będzie możliwe po doprowadzeniu ich do zgodności: z § 12 ust. 1 pkt 1 i § 126 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz.1422 ze zm.); z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162 poz.1568 z późn.zm.).
Ocenił przy tym, że w wydanej decyzji organ I instancji wziął pod uwagę wskazania zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia 30 czerwca 2015 r., porządkując w pewnym stopniu zgromadzony materiał dowodowy, co umożliwiło rzeczowe i jednoznaczne określenie nakładanego obowiązku.
Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił w uzasadnieniu wydanej decyzji, że: zawarty w osnowie decyzji PINB (część pkt.1) obowiązek "wykonania niezbędnych obróbek blacharskich, orynnowania i rur spustowych" dotyczy tylko tych miejsc pokryć dachowych, w których roboty blacharskie, przewidziane zasadami wiedzy technicznej, nie zostały dotychczas wykonane; obowiązek zamontowania rynien i rur spustowych na tarasie wynika z przepisów techniczno-budowlanych i zasad wiedzy technicznej; zatwierdzony projekt budowlany rozbudowy ww. budynku z 1999 r. nie przewidywał wykonania dwóch okien w ścianie zachodniej; żądany przez organ nadzoru budowlanego dokument odbioru kanalizacji deszczowej przez gestora sieci będzie potwierdzeniem prawidłowości wykonania tych robót; stanowisko konserwatorskie Wojewódzkiego Inspektora Państwowej Służby Ochrony Zabytków z dnia 4 listopada 1993 r. dotyczyło nie tylko ceramicznego pokrycia dachowego, lecz również formy elewacji frontowej budynku, przedstawionej na rysunku, na którym uzgodnienie jest zamieszczone.
We wniesionej do WSA w Gdańsku skardze na powyższą decyzję R. P. domagał się jej unieważnienia podnosząc, że: uzgodnienie z Konserwatorem Zabytków dotyczyło pokrycia dachowego ceramicznego, a nie formy elewacji frontowej budynku; znajdujący się w zatwierdzonym projekcie budowlanym rozbudowy budynku z 1999 r. zapis "istn. otwory okienne do zamurowania..." dotyczy ściany wewnętrznej budynku, a nie zachodniej zewnętrznej graniczącej z działką nr; otwory okienne w ścianie zewnętrznej zachodniej wykonane zostały zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę; żądanie oceny technicznej i odbioru powinno być w jednej decyzji; nakazy dotyczące elewacji frontowej są nadinterpretacją organów orzekających, gdyż Konserwator Zabytków pozytywnie zaopiniował przedstawiony zakres robót jako nieistotne odstępstwa od pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że: dokonane przez Wojewódzkiego Inspektora Państwowej Służby Ochrony Zabytków uzgodnienie z dnia 4 listopada 1993 r. dotyczyło nie tylko ceramicznego pokrycia dachowego lecz również formy elewacji frontowej budynku, przedstawionej na rysunku, na którym uzgodnienie jest zamieszczone; skarżący ma rację, że dwa otwory okienne na rysunku rzutu piętra z adnotacją "istn. otwory okienne do zamurowania" były umiejscowione w ścianie między starą częścią budynku a projektowaną do rozbudowy, a nie w zachodniej zewnętrznej graniczącej z działką nr, jednakże umieszczone na tym samym rysunku dwa inne otwory okienne znajdowały się w ścianie zachodniej "istn. budynku do rozbiórki", a nie w ścianie projektowanej; pomimo niejednoznaczności z oznakowaniu graficznym okien, przez umieszczenie go tak w starej, jak i w projektowanej ścianie, nie było prawnej możliwości wyrażenia zgody na budowę ściany z otworami okiennymi, usytuowanej w granicy z sąsiednią działką budowlaną, bowiem od 1928 r. ustawodawstwo prawnobudowlane zabrania budowy takiej ściany w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działek budowlanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2016 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2016 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Przepis ten stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Decyzja ta może być więc wydana wtedy, kiedy mamy do czynienia ze stanem niezgodnym z prawem powstałym na skutek działań inwestora. Przy czym przez pojęcie działań niezgodnych z prawem należy rozumieć prowadzenie robót budowlanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem lub z przepisami, co w sumie doprowadza do sytuacji określonych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane tj.
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (zob. A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 729).
W przedmiotowej sprawie w podstawie prawnej decyzji wskazano art. 50 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego co oznacza, że kontrolowane postępowanie dotyczyło robót, które organy uznały za wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.
Istota decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 polega z kolei na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych właśnie do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza przy tym w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem (zob. A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 733).
Dlatego też, aby zastosować dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru powinien ustalić przede wszystkim, czy w stosunku do danego obiektu budowlanego wydane zostało pozwolenie na budowę (dokonano zgłoszenia) i jaki stan tego obiektu budowlanego przewidziany został w zatwierdzonym tym pozwoleniem projekcie budowlanym. Organ powinien także ustalić, czy pozwolenie (zgłoszenie) to nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i czy przewidziane w nim ustalenia nie zostały następnie zmienione kolejnymi rozstrzygnięciami. Po tym dopiero powinien ustalić faktyczny stan danego obiektu (obecnie istniejący) i skonfrontować go ze stanem ustalonym na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Po powyższym ustaleniu organ będzie mógł przejść dopiero do określenia, czy ewentualne roboty budowlane wykonane niezgodnie z pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem odpowiadają innym przepisom prawa administracyjnego materialnego.
Organy orzekające w niniejszej sprawie, jak wynika z uzasadnień kontrolowanych decyzji, nie ustaliły jaki ostatecznie stan budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr przy ul. S. w S. uznać należy za zgody z prawem tj. z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę przyjmując, że roboty te zostały wykonane samowolnie. Nie poczyniły żadnych kroków w celu uzyskania pierwotnie wydanej dla przedmiotowego budynku decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ustaliły także stanu przedmiotowego budynku, jaki zatwierdzony został w decyzji Burmistrza z dnia 8 listopada 1993 r. nr [...], a następnie w decyzji Burmistrza z dnia 22 grudnia 1999 r. nr [...]. Organy nie dokonały ustalania, kiedy rzeczywiście kwestionowane w decyzjach roboty budowlane zostały wykonane, a w rezultacie nie oceniły, czy stanowią one istotne czy też nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Zauważyć w tym miejscu należy, że ocena, czy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę ma miejsce i w jakim zakresie, należy do organu nadzoru budowlanego, który jest związany postanowieniami art. 36a ust. 5 (zob. A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 739). Zgodnie zaś z przywołanym już powyżej art. 50 ust. 1 pkt 4 prowadzenie robót budowlanych może zostać przez organ wstrzymane postanowieniem, gdy są one wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
Na tym tle, przyjęcie przez orzekające organy, bez dokonania powyższych ustaleń, że wykonane przy przedmiotowym budynku roboty budowlane polegające: na rozbiórce dachu, pokryciu dachu, zamurowaniu okien i wykonaniu okien, lukarny, wentylacji, kominków i kanalizacji deszczowej wykonane zostały niezgodnie z prawem i bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę jawi się jako przedwczesne i nieuzasadnione.
Zgodnie zaś z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne dla wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowody (art. 77 § 1 k.p.a.) a oceny, czy dana okoliczność została udowodniona powinien dokonywać na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.)
Nieustalenie przez orzekające w sprawie organy wskazanego stanu faktycznego sprawy zgodnie z przedstawionymi regułami uniemożliwiało wydanie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), uchylił kontrolowaną decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2016 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2016 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł z kolei na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.
Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.