Uzasadnienie
Skarga P. Sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 21 kwietnia 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Kwidzyńskiego z 9 września 2021 r. o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji Wójta Gminy Sadlinki o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na części działek geodezyjnych oznaczonych nr [...] i [...] położonych w miejscowości W., obręb geodezyjny W., gmina S., została wniesiona w następującym stanie sprawy:
W dniu 27 sierpnia 2021r. do Starosty Kwidzyńskiego wpłynął wniosek Wójta Gminy Sadlinki o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na części działek geodezyjnych oznaczonych nr [...] i [...] położonych w miejscowości W., obręb geodezyjny W., gmina S. Starosta podał, że objęty wnioskiem teren nowej zabudowy wskazany w projekcie decyzji o warunkach zabudowy obejmuje grunty aktualnie uprawiane rolniczo. Analizowany (zgodnie z ewidencją gruntów) obszar to działka nr [...] o powierzchni 1,66 ha obejmująca użytki rolne klasy Rlllb (0,53 ha) oraz RIVa (1,113 ha) oraz działka nr [...] o powierzchni 7,81 ha obejmująca użytki rolne klasy Rlllb (3,64 ha), RIVa (1,85 ha), RIVb (0,71 ha), sad S-RIIIb (0,88 ha), pastwiska trwałe PsIV (0,18 ha) oraz nieużytki N (0,55 ha).
Z przeglądu mapy glebowo-rolniczej wynika, że grunty przedmiotowych działek zostały wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego.
Działki nr [...] i [...] prócz gruntów klasy RIVa, RIVb, Ps IV stanowią kompleks gruntów rolnych klasy Rlllb o powierzchni 4,17 ha oraz sadów S-RIIIb o powierzchni 0,88 ha. Obszar ten nie jest aktualnie objęty planem miejscowym ani nie był objęty uprzednio zgodą na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc dnia 31.12.2003r. na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2021r. poz. 741), dalej u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegająca na budowie obiektu budowlanego, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 6 u.p.z.p. wynika zaś, że decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami uzgadnia się z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Powyższego uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 Kpa (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).
W myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021r. poz. 1326), dalej jako ustawa lub u.o.g.r.l., ochrona gruntów rolnych polega między innymi na "ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze".
Zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy, przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" - to ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych i ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, na cele nierolnicze i nieleśne przeznaczać można przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności rolniczej. Jeśli mają zostać przekształcone grunty najlepszych klas to ustawodawca wprowadził obostrzenia i specjalny tryb postępowania w takim przypadku.
Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.
Art. 7 ust. 2a ustawy przewiduje natomiast, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następne warunki:
- 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
- 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r. poz. 2147 i 2260 oraz 2017r. poz. 624 i 820);
- 3) położone są w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych(Dz.U. z 2016r. poz.1440,1920,1948 i 2255 oraz z 2017r. poz. 191);
- 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Przy czym, przez obszar zwartej zabudowy, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy rozumie się obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m (art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l.), a przez zwartą zabudowę rozumie się zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m (art. 4 pkt 29 u.o.g.r.l.).
Odnosząc się do przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazał Starosta, że w analizie zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do projektu decyzji, podano, że teren objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż inwestycja realizowana będzie na gruntach klasy IVa. Starosta nie zgodził się z interpretacją dokonaną przez Wójta Gminy Sadlinki, co do spełnienia przesłanki zawartej w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy. Przytoczył treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15.03.2018r. II SA/Gd 91/18, gdzie wskazano następujące tezy:
- - ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki lub kilku działek objętych wnioskiem, jako całości, która w wyniku realizacji planowanej inwestycji będzie zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Na tym etapie nie rozstrzyga się więc, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne).
- - dlatego też zawsze należy przy ocenie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych brać pod uwagę wszystkie części terenu objętego wnioskiem, które stanowią użytki rolne klas I-III.
- - należy jednak równocześnie mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie organu dotyczy tylko terenu objętego inwestycją, tym samym "teren", o którym mowa w ww. przepisach, przeznaczany na cele nierolnicze, nie może być rozumiany jako cały obszar objęty analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzaną na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), czy też jako obszar większy, niż powierzchnia nieruchomości wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Dodatkowo Starosta przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2016r. sygn. akt. II OSK 1626/14 i kolejne dowodzące, że zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne ujęte we wniosku o ustalenie zabudowy, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję
Podkreślił Starosta, że powodem odmowy uzgodnienia ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia jest ustalenie, że przedmiotowa działka nr [...] w części stanowi 0,52 ha grunty rolne sklasyfikowane jako RIVb, które podlegają ochronie i zgodnie z art. 7 ust, 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymagają uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze w trybie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie kwestionując prawidłowość przedstawionej w nim argumentacji zwłaszcza w zakresie braku możliwości ustalenia objęcia inwestycją tylko części działki ewidencyjnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało rozstrzygnięcie Starosty za prawidłowe. Podkreśliło, że mając na uwadze ewidencję gruntów prowadzoną dla działek nr [...] i nr [...] nie budzą wątpliwości ustalenia w sprawie wskazujące na rodzaje użytków gruntowych oraz wielkości poszczególnych użytków zawierających się w tej nieruchomości- wynikające z wypisów z rejestru gruntów. Oznacza to, że z łącznej powierzchni 9,47ha tych działek, użytki rolne- klasy III, do których zalicza się zarówno grunty orne jak i sad, zajmują łącznie 5,05ha. Ponadto bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji działki rolne o nr [...]-[...] też są klasy Rlllb. Wszystkie te nieruchomości w części oznaczonej klasą III stanowią zwarty kompleks.
Już tylko te ustalenie uzasadnia twierdzenie, iż nie został spełniony warunek określony w pkt 4) przepisu art. 7 ust.2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem łączna, zwarta powierzchnia gruntu rolnego - użytki rolne klasy III - jest większa niż wskazane w przepisie 0,5ha.
Ponadto, mając na uwadze materiał dowodowy zebrany w sprawie, Kolegium wskazało na niespełnienie żadnego z pozostałych warunków wskazanych w art. 7 ust.2a pkt 1-3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. I tak żadna część powierzchni działki nr [...] i [...] nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. Ponadto teren inwestycji opisany w projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy położony jest w odległości większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Reasumując wobec niespełnienia warunków określonych w art. 7 ust.2a pkt 1) - pkt 4) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadna była odmowa uzgodnienia przedłożonego przez Wójta Gminy Sadlinki projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działek nr [...] i [...] położonych w obrębie W. z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4) u.p.z.p., albowiem - w ustalonym stanie prawnym i faktycznym - przeznaczenie tych działek na cele nierolnicze w niniejszej sprawie będzie wymagało uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
Podzielił organ odwoławczy także stanowisko organu I instancji o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części terenu objętego wnioskiem, jak uczynił to w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy Wójt Gminy Sadlinki.
We wniesionej skardze Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
a) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana dla określonej (oznaczonej geodezyjnie) "działki", a nie dla określonego "terenu" oraz potraktowanie tych pojęć jako tożsamych;
b) art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnie polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy;
c) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;
d) art. 7a § 1 Kpa polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich i możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy;
e) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 Kpa polegającego na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że strona planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych klasy RIIIb, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami niewymagającymi zgody na zmianę przeznaczenia;
f) art. 8 Kpa poprzez jego nie zastosowanie i nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
g) art. 6 Kpa poprzez pominięcie w swoich rozważaniach aktów prawnych, takich jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, zmieniające i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii.
Wniosła skarżąca o uchylenie obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów administracji oraz o zasadzenie kosztów postepowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu P. Sp. z o.o. wskazała, że zwróciła się do Wójta Gminy Sadlinki z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na części działki geodezyjnej oznaczonej nr [...] i [...] położonej w miejscowości W., obręb geodezyjny W., gmina S. Argumentując, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy co do części działki w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazała na treść rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, gdzie taka możliwość została wyartykułowana. Powołała skarżąca także orzecznictwo sądowo administracyjne, gdzie dopuszczona została możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji.
W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Nie jest w tym kontekście zasadny argument, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się konkretnego położenia nieruchomości, tylko określa się warunki zabudowy dla całej działki. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy.
W ocenie skarżącej w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy przyjąć, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, a w związku z tym również uzgodnienie projektu takiej decyzji.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Tryb postępowania uzgodnieniowego w sprawie regulują art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., stanowiąc że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uprzednim uzgodnieniu tej decyzji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 i 2a u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1), gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2), pozostałych gruntów leśnych – wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5).
Natomiast przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. wprowadza wyjątek do obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III przy łącznym spełnieniu wskazanych w tym przepisie warunków.
Zdaniem Sądu zasadnie podniesiono w skardze, że projekt decyzji o warunkach zabudowy ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi oznaczonymi symbolem klasy innym niż użytki rolne klasy I-III. W aktach administracyjnych dołączonych do złożonej skargi znajduje się projekt decyzji o warunkach zabudowy przedłożony przez Wójta Gminy Sadlinki Staroście Kwidzyńskiemu do uzgodnienia zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy w sentencji mówi się o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, zlokalizowanej na części działek o nr ewidencyjnym [...] i [...]. W pkt 1.2 lit a projektu decyzji wskazano, że "budowa elektrowni fotowoltaicznej o powierzchni do 0,49 ha", zaś obie działki mają łączną powierzchnie powierzchnię 9,47 ha (zob. wypis z rejestru gruntów). Dostrzega Sąd, że na tych działkach ma zostać zlokalizowana także druga elektrownia fotowoltaiczna o tożsamej powierzchni 0,49 ha.
W sporządzonym uzasadnieniu projektu decyzji opisując na samym wstępie wniosek inwestora mówi się, że wspomniana inwestycja wraz z infrastrukturą towarzyszącą ma być realizowana na części działek nr [..] i [...] położonych w obrębie W., gmina S. Nadto w załączniku nr 1 do projektu decyzji o warunkach zabudowy, tj. analizie funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu odnośnie spełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wskazano, że "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - inwestycja realizowana będzie na gruntach klasy IVa. Na działkach nr [...] i [...] występują grunty orne klasy IVIA i IIIb oraz sady IIIB. Jednakże grunty te znajdują się poza terenem objętym wnioskiem – poza linią rozgraniczającą teren inwestycji. Inwestycja nie będzie realizowana na gruntach podlegających ochronie – nie zmienia się przeznaczenia gruntów". Taki wniosek potwierdza również załącznik graficzny nr 1 do projektu decyzji, który zawiera linie rozgraniczające teren inwestycji oraz nieprzekraczalne linie zabudowy.
Przedstawione okoliczności prowadzą do wniosku, że teren, na którym ma być realizowana inwestycja, i dla którego mają być ustalone zgodnie z wnioskiem złożonym przez inwestora warunki zabudowy po pierwsze nie obejmuje – wbrew stanowisku organów – całej powierzchni działek oznaczonych numerami [...] i [...] a jej część, a po drugie co jest również istotne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy grunty rolne kl. III i IVa objęte ochroną zgodnie z przepisami u.o.g.r.l. znajdują się na części działek nie objętej wnioskiem o ustalenie dla wnioskowanego terenu warunków zabudowy. Złożony przez Wójta projekt decyzji determinuje zakres oceny organów uzgadniających.
Oznacza powyższe, że organy procedujące w przedmiocie wniosku o uzgodnienie podjęły rozstrzygnięcia poza granicami tego wniosku odnosząc się do możliwości uzgodnienia lokalizacji inwestycji poza liniami rozgraniczającymi uwidocznionymi na mapie załączonej do projektu decyzji, jaki i zakresu rozstrzygnięcia objętego projektem decyzji przedstawionym do uzgodnienia.
Należy za stanowiskiem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2020 r. sygn. akr II OSK 1867/20 wskazać, że "stosownie do art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 23.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 r., poz. 293; dalej u.p.z.p.) mającym zastosowanie w kontrolowanej spawie z uwagi na odesłanie zawarte w art. 64 ust. 1 tej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uprzednim uzgodnieniu tej decyzji z organami wymienionymi we wskazanym przepisie. W odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z organami administracji właściwymi w sprawach ochrony tych gruntów. W związku z powyższą regulacją należy podkreślić, że obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie główne (tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) jest przygotowanie projektu zamierzonego rozstrzygnięcia (decyzji) w oparciu o żądanie inwestora tj. treść złożonego wniosku.
Z kolei obowiązkiem organu współdziałającego (uzgadniającego) jest ocena dopuszczalności zaakceptowania przedłożonego projektu decyzji. Ocena ta przy tym odbywa się w granicach wynikających z właściwości rzeczowej (kompetencji) organu uzgadniającego. Powyższe oznacza więc powinność zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w sprawie jedynie w aspekcie zgodności przedłożonej do uzgodnienia decyzji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych. W ocenianym przypadku, w rachubę wchodziło ustalenie zgodności inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony gruntów rolnych i leśnych. W tym też zakresie na podkreślenie zasługuje przede wszystkim to, że zakres kompetencji organu uzgadniającego jest ograniczony. Organ współdziałający winien baczyć, aby nie doprowadzić do nieuzasadnionego wkroczenia w kompetencje innych organów administracji orzekających w ramach sprawy ustalenia warunków zabudowy.
Zaakcentować więc należy, że organ uzgadniający nigdy nie może zastępować organu wydającego decyzję co do istoty sprawy i nie może wkraczać w sferę nieobjętą jego właściwością. Stosownie bowiem do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Oceniając kontrolowaną sprawę należało stwierdzić, że procedowanie organów uzgadniających nie było poprawne, bowiem organy te przekroczyły własne kompetencje orzecznicze i wkroczyły w zakres ocen przynależnych wyłącznie organowi administracji prowadzącemu postępowanie główne. Zarówno bowiem Starosta jak i orzekające SKO, uczyniły przedmiotem własnych analiz okoliczność dotyczącą dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki inwestora" i dalej "kompetencje organu uzgadniającego ograniczone są przepisami określającymi zakres kognicji tego organu w danym postępowaniu wpadkowym i brak jest podstaw do tego, aby rozciągać te kompetencje na sferę zastrzeżoną dla organu wydającego decyzję co do istoty sprawy.
Nie jest bowiem rzeczą organu współdziałającego wyręczenie innego organu administracji publicznej w zakresie rozstrzygania spraw mu powierzonych. Inaczej mówiąc, organ uzgadniający nie może zastępować organu wydającego decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Na gruncie zaś ocenianego przypadku, zadaniem organów współdziałających (uzgadniających) była ocena otrzymanego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, jedynie pod kątem przepisów regulujących ochronę gruntów rolnych i leśnych. W tym zakresie, oceną tą winny zostać objęte kwestie dotyczące tego, czy spełnione zostały łącznie przesłanki, od których zależy brak wymogu uzyskania przez inwestora zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Chodzi tu o przesłanki określone przepisem art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2017 r., poz. 1161).
Wystąpienie zaś tych przesłanek winno zostać zbadane jedynie w aspekcie stanu rzeczy wynikającego z przedłożonego organowi uzgadniającemu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem w ocenianej sprawie, organy uzgadniające wykroczyły poza ten aspekt sprawy i podjęły merytoryczne rozważania odnoszące się do - niejednolicie postrzeganego w orzecznictwie sądowym zagadnienia - dotyczącego dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części terenu inwestycji. To zaś zagadnienie, nie odnosi się do zakresu dopuszczalnych rozważań, gdyż nie jest związane z kwestią ochrony gruntów rolnych, dokonywaną przez pryzmat przepisów materialnoprawnych regulujących ten aspekt procesu inwestycyjnego. Poruszona przez orzekające organy uzgodnieniowe kwestia – mogłaby być ewentualnie przedmiotem stosownych analiz – ale organu prowadzącego postępowanie główne, tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy".
Zdaniem Sądu przyjęta przez organy ocena prawna dotycząca możliwości bądź jej braku ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, nie mieści się w zakresie postępowania uzgodnieniowego, przynależąc wyłącznie do postępowania głównego, czyli postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Podkreślić należy wyrażony już wyżej pogląd, że powinność zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w sprawie dotyczy wyłącznie zgodności przedłożonej do uzgodnienia decyzji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych. Organ uzgadniający nigdy nie może jednak zastępować organu wydającego decyzję co do istoty sprawy, nie może wkraczać w sferę nieobjętą jego właściwością. Prawna możliwość wydania decyzji dla części działki w zakresie gruntu nieobjętego ochroną wynikającą z przepisów szczególnych, jest kwestią, która musi być rozstrzygnięta wiążąco wyłącznie w postępowaniu głównym, a nie w postępowaniu uzgodnieniowym.
Po pierwsze dlatego, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter szczególny w odniesieniu do postępowania głównego i kompetencje organów w tym postępowaniu nie mogą być wykładane rozszerzająco. Po drugie, że przyjęcie stanowiska prezentowanego przez organy prowadziłoby do niedozwolonego i nieaprobowanego z przyczyn systemowych dualizmu ocen i rozstrzygnięć w odniesieniu do tego samego zagadnienia ze wszystkimi tego konsekwencjami.
Podsumowując powyższe należy stwierdzić, że przedłożony projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy winien być przedmiotem uzgodnień organów współdziałających jedynie w zakresie przepisów u.o.g.r.l. Okoliczność zaś dotycząca dopuszczalności objęcia wnioskiem inwestora części terenu inwestycji – może być przedmiotem analizy innego organu (prowadzącego postępowanie główne), który wiążąco może wypowiedzieć się w tej kwestii.
W konsekwencji należy uznać, że organy dopuściły się naruszenia art. 6 Kpa w zw. z art. 19 Kpa i art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. oraz art. 77, art. 80, 107 § 3 Kpa mającego wpływ na wynik sprawy, co - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c - prowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Ponownie rozpoznając sprawę organ uzgadniający będzie związany zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku wskazaniami zgodnie z art. 153 p.p.s.a.
Mając na uwadze fakt, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki poniesione przez nią koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 100 zł, wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).