Uzasadnienie
Decyzją z 15 czerwca 2015 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 2 stycznia 2015 r., udzielającą inwestorom: A.A.-Z.Z.., pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu budynków mieszkalno-usługowych wraz z wewnętrzną infrastrukturą gazową, kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, grzewczej, elektryczno-teletechnicznej, wentylacyjnej, technologii kotłowni, oświetlenia ulicznego, usunięcia kolizji elektroenergetycznej i kanalizacji kablowej UPC, skablowaniem linii napowietrznej, sieci wodociągowej, przebudową przewodu wodociągowego Dn-40 oraz infrastrukturą techniczną (wjazd, mury oporowe, likwidacja istniejącego wjazdu, przyłącza wod-kan, i kanalizacji deszczowej oraz ogrodzenie) przy ul. P. i P. w G. dz. nr [...]-[...] obręb G. Skargę do WSA w Gdańsku wniosła A., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej zarówno przepisy postępowania, jak i przepisy prawa materialnego.
W treści skargi wskazano, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wszczął z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności trzech orzeczeń konserwatorskich stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.
W toku postępowania sądowego w piśmie z 14 października 2015 r. skarżąca wniosła o uwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy okoliczności, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 24 września 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z 11 lutego 2014 r. i decyzji Miejskiego Konserwatora zabytków z 16 października 2014 r..
Pismem z 3 lutego 2016 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania do czasu wydania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ostatecznych decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwoleń konserwatorskich dokonanych w ramach uzgodnień przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W piśmie wyraziła opinię, że zachodzi przesłanka do zawieszenia postepowania, gdyż rozstrzygniecie niniejszej sprawy zależy od innego toczącego się postępowania administracyjnego. Wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwych pozwoleń konserwatorskich wpłynie bowiem bezpośrednio na treść orzeczenia sądu.
Pismem z 2 lutego 2016 r. także uczestniczka postępowania H. G. wniosła o zwieszenie postępowania wskazując, że rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy zależy od wyniku toczących się aktualnie postępowań przed naczelnymi organami administracji: Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego i Ministrem Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej.
Pismem z 24 lutego 2016 r. skarżąca spółka cofnęła wniosek o zawieszenie postępowania wskazując, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał w dniu 12 lutego 2016 r. ostateczne decyzje stwierdzające nieważność pozwoleń konserwatorskich, stanowiących podstawę na której oparta jest zaskarżona decyzja.
Postanowieniem z 21 marca 2016 r. wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania został pozostawiony bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków pisma.
Zarządzeniem z 21 marca 2016 r. Sąd zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o udzielenie informacji czy decyzje wydane w dniu 12 lutego 2016 r. o nr [...] i [...] stały się prawomocne i w jakiej dacie oraz do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej o udzielenie informacji czy postanowienie wydane w dniu 2 lutego 2016 r. nr [...] stało się prawomocne (w jakiej dacie).
Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej udzielił odpowiedzi, że postanowienie z 2 lutego 2016 r., w którym organ uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 17 września 2015 r. i odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Urzędu Morskiego z 2 grudnia 2014 r. uzgadniającego inwestycje zostało zaskarżone do WSA w Warszawie.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego poinformował natomiast, że H. G. wniosła skargi do WSA w Warszawie na obie decyzje wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwoleń konserwatorskich uzgadniających inwestycje oraz na postanowienie w przedmiocie sprostowania omyłki pisarskiej.
Na podstawie dostępu do bazy spraw zarejestrowanych w WSA w Warszawie Sąd ustalił, że pod sygn. akt VII SA/Wa 1008/16 zarejestrowana jest skarga H. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 12 lutego 2016 r. wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z 11 lutego 2014 r., zezwalającej na prowadzenie robót w otoczeniu zabytku wpisanego do rejestru zabytków polegających na budowie przyłącza kanalizacji sanitarnej, sieci i przyłącza wodociągowego, instalacji gazowej, kanalizacji deszczowej, linii kablowej nn 0,4 kV i linii oświetleniowej z słupami oświetleniowymi oraz przyłącza elektrycznego na dz. nr [...]-[...], obręb G., położonych przy ul. P. oraz przy ul. P. w G. Pod sygn. akt VII SA/Wa 1009/16 została natomiast zarejestrowana skarga H. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 12 lutego 2016 r. wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z 16 października 2014 r. zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wpisanego do rejestru zabytków polegających na budowie zespołu budynków mieszkalno-usługowych na dz. nr [...]-[...] obręb G. położonych przy ul. P. oraz przy ul. P. w G. Pod sygn. akt VII SA/Wa 1113/16 została zarejestrowana sprawa ze skargi A. na decyzję Ministra Gospodarki i Żeglugi Śródlądowej z 2 lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Urzędu Morskiego z 2 grudnia 2014 r., pozytywnie uzgadniającego projekt decyzji o pozwoleniu na budowę zespołu budynków mieszkalno-usługowych wraz z wewnętrzną infrastrukturą gazową, kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, grzewczej, elektryczno-teletechnicznej, wentylacyjnej, technologii kotłowni, oświetlenia ulicznego, usunięciem kolizji elektroenergetycznej i kanalizacji kablowej UPC, skablowaniem linii napowietrznej, sieci wodociągowej, przebudową przewodu wodociągowego Dn-40 oraz infrastrukturą techniczną (wjazd, mury oporowe, likwidacja istniejącego wjazdu, przyłącza wod-kan, i kanalizacji deszczowej oraz ogrodzenie) przy ul. P. i P. w G. dz. nr [...]-[...] obręb G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. zawieszenie postępowania w rozpoznawanej sprawie jest zasadne. Przepis ten stanowi, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego postępowania administracyjnego (ogólnego lub podatkowego), sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed TK, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. Przy czym związek pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego musi cechować się tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego będzie miało wpływ na zakończenie sprawy sądowej.
Praktyka sądowa, w szczególności wojewódzkich sądów administracyjnych, opowiada się za szerokim interpretowaniem użytego w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sformułowania "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności. W doktrynie przyjmuje się, że ten kierunek celowościowej wykładni powołanego przepisu, mimo że odbiega od jego literalnego brzmienia, odpowiada istocie sądownictwa administracyjnego, w którym jednolitość orzecznictwa ma dużo większe znaczenie niż w sądownictwie powszechnym. Zadaniem sądu administracyjnego jest bowiem kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Wobec tego zjawiskiem niepożądanym i utrudniającym praworządne działanie administracji jest odmienne stanowisko sądu co do wykładni i stosowania prawa.
Według sądu orzekającego w niniejszej sprawie naczelną zasadą, którą należy się kierować przy rozważaniu zastosowania art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jest zasada państwa prawa, a w państwie prawa liczą się przede wszystkim: stabilność orzecznicza sądów, trwałość i nienaruszalność prawomocnych wyroków, spójność systemu prawnego i konstytucyjna eliminacja wadliwych aktów normatywnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt I GSK 746/09 (LEX nr 578348) zwrócił także uwagę, że art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności dotyczy nie tylko szybkiego postępowania, ale i postępowania rzetelnego, którego rozsądny termin zakończenia jest jednym z elementów kształtujących. W związku z tym zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie innego sądu administracyjnego nie powinno być traktowane jako naruszenie zasady ekonomii procesowej.
Przepis art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ma zastosowania wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego, a jego rozstrzygnięcie jest istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wykazanie zasadności zawieszenia postępowania w tym przypadku wymaga przywołania regulacji materialnoprawnych, które mają kluczowe znaczenie dla rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania.
Istota zagadnienia prawnego, które wyłoniło się w niniejszej sprawie wywodzi się z pogranicza prawa budowlanego i prawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz prawa o obszarach morskich RP i administracji morskiej, których przepisy w związku z realizacją inwestycji wzajemnie na siebie oddziałują i współregulują sytuację prawną inwestora.
Przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami przy ul. P. i P. w G. dz. nr [...]-[...] obręb G. Inwestycja zlokalizowana jest w ekspozycji zabytkowego zespołu ruralistyczno-kuracyjnego O., wpisanego do rejestru zabytków województwa pod nr [..] decyzją z 11 lipca 1982 r. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013 r., poz.1409 ze zm.) prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Uzyskanie więc pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych warunkowało uzyskanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z tego względu, że inwestycja znajduje się w pasie nadbrzeżnym, organ architektoniczno - budowlany dokonał także uzgodnienia projektu decyzji zgodnie z wymogiem art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z tym przepisem pozwolenia wodnoprawne, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzje o pozwoleniu na budowę oraz decyzje w sprawie zmian w zalesianiu, zadrzewianiu, tworzeniu obwodów łowieckich, a także projekty studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i planów zagospodarowania przestrzennego województwa, dotyczące pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani, wymagają uzgodnienia z dyrektorem właściwego urzędu morskiego.
Inwestycja uzyskała pozytywne pozwolenia konserwatorskie oraz pozytywne uzgodnienie Dyrektora Urzędu Morskiego. Wskutek Następnie wskutek przeprowadzonych postępowań w trybie stwierdzenia nieważności oba pozwolenia konserwatorskie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności. W postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjne zostały utrzymane w mocy. Obecnie sprawy te zawisły przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wskutek skargi inwestora. W postępowaniu tym sąd rozstrzygnie o legalności stwierdzenia nieważności wydanych pozwoleń konserwatorskich.
Przed WSA w Warszawie zawisła także skarga na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności pozytywnego uzgodnienia inwestycji przez Dyrektora Urzędu Morskiego.
Mając powyższe na uwadze Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że na tym etapie postępowania sądowego zaktualizowała się sytuacja, o której mowa w hipotezie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W we wszystkich trzech wskazanych postępowaniach sąd administracyjny zobowiązany jest bowiem do wiążącego wypowiedzenia się w zakresie legalności wydanych pozwoleń i uzgodnień co do terenu inwestycji, a w konsekwencji zadecyduje, czy decyzja o pozwoleniu na budowę posiada stosowne uzgodnienia. Dopuszczalność jakichkolwiek działań inwestycyjnych na terenie, w tym z zakresu budownictwa mieszkaniowego, możliwa jest tylko po uzyskaniu pozytywnych pozwoleń konserwatorskich i zgody Dyrektora Urzędu Morskiego, której do tej pory inwestor posiadał.
W tej sytuacji wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, w którym podważana jest prawidłowość wydania decyzji – pozwoleń konserwatorskich i pozytywnego uzgodnienia przez Dyrektora Urzędu Morskiego, stanowi przesłankę wskazaną w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego prawidłowości wydanego dla tej samej inwestycji pozwolenia na budowę. Rozpoznanie tej kwestii ma według sądu istotne znaczenie dla sposobu rozpoznania skargi na decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.