Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 maja 2009 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta, przyznał K. S. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem – A. S. w kwocie 420,00 zł. miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2009 r. do 31 października 2009 r., oraz związaną z tym świadczeniem składkę na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne.
W odwołaniu od powyższej decyzji K. S. zakwestionował termin, od którego przyznano mu świadczenie. Podniósł, iż skoro występuje ciągłość świadczenia, to świadczenie winien otrzymać od daty nowego orzeczenia lekarskiego o niepełnosprawności, które zostało wydane w dniu 20 listopada 2008 r. i dlatego też wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2008 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 8 czerwca 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Kolegium, powołując się na treść art. 17 ust. 1, art. 24 ust. 2 oraz art. 24 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności A. S. zostało wydane w dniu 20 listopada 2008 r., natomiast wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez K. S. w dniu 28 kwietnia 2009 r., czyli 5 miesięcy po otrzymaniu orzeczenia. W tej sytuacji, zdaniem organu drugiej instancji, zgodnie ze wskazanymi przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, brak było podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od listopada 2008 r. ze względu na przekroczenie trzymiesięcznego terminu do złożenia wniosku.
W skardze na powyższą decyzję K. S. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wskazanie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje mu od listopada 2008 r., ponadto od tego miesiąca podlega ubezpieczeniu społecznemu i od tej daty odprowadzana jest składka na jego ubezpieczenie zdrowotne.
Skarżący w uzasadnieniu wskazał, iż w dniu 20 listopada 2008 r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności (dalej jako PZON) orzekł, że jego syn – A. S. - legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, a ustalony stopień datuje się na dzień 7 lipca 2004 r. Jest to kolejne orzeczenie tego organu w przedmiotowym zakresie dotyczące syna skarżącego i stanowi kontynuację poprzednich orzeczeń. Zdaniem K. S., świadczenie pielęgnacyjne, a także składka na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne powinny zostać mu przyznane od miesiąca listopada 2008 r., kiedy PZON wydał orzeczenie stanowiące kontynuację poprzednich orzeczeń w przedmiocie niepełnosprawności jego syna. Skoro bowiem nie ma przerwy w ciągłości niepełnosprawności jego syna, to uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego również nie ulega przerwaniu.
Skarżący podniósł, iż był nieświadomy skutków, jakie będzie ze sobą niosło niezłożenie ponownego wniosku do MOPS o świadczenie pielęgnacyjne po tym, jak zostanie wydane kolejne orzeczenie w kwestii niepełnosprawności jego syna. Ponadto nie został pouczony o konieczności złożenia odpowiednich wniosków.
W przedmiotowej sprawie, w przekonaniu skarżącego, nie zostały wypełnione przez MOPS obowiązki informacyjne wynikające z przepisu art. 26 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z treści tego przepisu wynika, że podmiot realizujący świadczenia rodzinne jest obowiązany poinformować osoby o nie ubiegające się o terminach składania wniosków, których mowa w ust. 3 i 4 art. 26 oraz w art. 24 tejże ustawy. Skarżący przytoczył ponadto stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gdańsku, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 stycznia 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 839/08, zgodnie z którym: "określone w cytowanym przepisie wnioski o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego występują tylko w art. 24 ust. 2, 3 a i 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Unormowania te nie regulują przewidzianych dla strony terminów, ale ograniczają się do wskazania zależności pomiędzy datą złożenia wniosku a skutkami prawnymi polegającymi na przysługiwaniu prawa.
To właśnie o tych konsekwencjach zainteresowany powinien być, zgodnie z art. 26 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych pouczony." Ponadto skarżący, za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku, wskazuje na art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Skarżący podkreśla, iż nie otrzymał jakiegokolwiek indywidualnego pisemnego pouczenia w powyższym zakresie, powołując się na wyrok WSA w Gdańsku dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/d 353/06.
K. S. w uzasadnieniu skargi przytacza ponadto decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 18 października 2007 r. ([...]), w której organ orzekający stwierdził iż w razie niepoinformowania strony przez organ administracyjny o celowości złożenia kolejnego wniosku o zasiłek pielęgnacyjny wraz z wnioskiem do zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wypłata kontynuowanego zasiłku powinna nastąpić od dnia wskazanego w nowym orzeczeniu o niepełnosprawności.
Zdaniem skarżącego organy administracji przedmiotowej sprawie nie wypełniły obowiązku uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), jak również obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). W konsekwencji, w opinii skarżącego, zaniedbanie MOPS w C., co do nałożonych prawem obowiązków informacyjnych spowodowało bezpośredni negatywny skutek w przedmiotowej sprawie, skutkujący brakiem świadczeń w okresie listopad - marzec 2009 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu braku informacji, Kolegium stwierdziło, iż przyczyną złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dopiero w kwietniu 2009 r. był fakt przebywania syna skarżącego pod opieką matki w innej miejscowości, a nie brak pouczenia ze strony organów administracyjnych. Natomiast o terminach składania wniosków dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżący posiadał pełną informację, co potwierdza wcześniejsze otrzymywanie tego typu świadczeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma prawo, a nawet obowiązek, dokonać oceny zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, jednak zawsze związany jest granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swymi ocenami prawnymi objąć sprawy innej od tej, która stanowi przedmiot zaskarżenia.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia z dnia 8 czerwca 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję którą organ pierwszej instancji – po rozpatrzeniu wniosku skarżącego 28 kwietnia 2009 r., przyznał skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką na dzieckiem – A. S. na okres od dnia 1 kwietnia 2009 r. do dnia 31 października 2009 r.. W szczególności wątpliwości skarżącego budzi data przyznania tego świadczenia, ze względu na wcześniejsze wydanie w dniu 20 listopada 2008 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności syna.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 roku, nr 139, poz. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zasady ustalania okresu, na który przyznaje się świadczenia rodzinne zostały określone w art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, 14-16 i 15b (ust. 1); prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego (ust. 2); jeżeli osoba w okresie trzech miesięcy od wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności złoży wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się począwszy do miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (ust. 2 a); w przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony; w tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego (ust. 3); w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, i ponownego ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności stanowiącego kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, jeżeli osoba spełnia warunki uprawniające do nabycia tych świadczeń oraz złożyła wniosek o ustalenie: 1. niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności w terminie miesiąca od dnia utraty ważności poprzedniego orzeczenia, 2. prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności w terminie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia. (ust. 3a).
Zgodnie z wyżej przytoczona regulacją zasadniczą okolicznością decydującą o prawie skarżącego do wnioskowanego świadczenia jest nie podejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem. Okoliczność powyższa w kontrolowanym postępowaniu nie została w należyty sposób zbadana. W uzasadnieniu decyzji organów obu instancji brak ustaleń dotyczących sprawowania przez K. S. opieki nad niepełnosprawnym synem A. S. w okresie od listopada 2008 r. do kwietnia 2009 r.. Tymczasem w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy stwierdził, że przyczyną złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczenia dopiero w kwietniu 2009 r. był fakt przebywania syna skarżącego pod opieką matki w innej miejscowości.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej dla organu administracji publicznej obowiązek "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Komentarz do kodeksu postępowania Administracyjnego, CH Beck, W-wa 2000, str. 56)
Natomiast stosownie do przepisu art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada postępowania z urzędu (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 2911.2000.sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114).
Ustalenie okoliczności przebywania syna skarżącego pod opieką matki wyłącza możliwość pobierania przez K. S. świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność ta powinna zostać ustalona w postępowaniu administracyjnym, czego wyraz organ powinien dać w uzasadnieniu wydanej decyzji.
W niniejszej sprawie okolicznością sporną pozostaje także, czy skarżący otrzymywał poprzednio świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z koniecznością opieki nad synem. Jak wynika z akt sprawy A. S. legitymował się poprzednio orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności C. z dnia 15 września 2005 r., zaliczającym go do osób niepełnosprawnych od dnia 7 lipca 2004 r., wydanym do dnia 30 września 2008 roku. W dniu 24 października 2008 roku skarżący złożył wniosek o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności syna. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C., po rozpatrzeniu tego wniosku, wydał kolejne orzeczenie zaliczające A. S. do osób niepełnosprawnych na okres do dnia 30 listopada 2011 roku.
Natomiast organy nie wyjaśniły, czy wniosek skarżącego z dnia 20 kwietnia 2009 roku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego związanego z opieką nad synem A. S. stanowił wniosek o kontynuację wypłaty tego świadczenia. Z akt sprawy nie wynika w szczególności, czy i w jakim okresie skarżący pobierał przedmiotowe świadczenie. Jedynie w odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało na wcześniejsze pobieranie przez skarżącego "tego typu świadczeń" wskazując na decyzję z dnia 26 września 2006 r. Powyższa decyzja nie została natomiast dołączona do akt sprawy. Ustalenie okoliczności pobierania przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego i treść doręczonej mu w związku z tym decyzji pozwoliłoby na ocenę zarzutu niepoinformowania skarżącego przez podmiot realizujący świadczenia rodzinne o terminach składania wniosków, który stanowi podstawę wniesionej przez K. S. skargi.
Oceniając legalność decyzji organów obu instancji Sąd uznał, że w zakresie rozstrzygnięcia o przyznaniu skarżącemu przedmiotowego świadczenia za okres od dnia 1 listopada 2008 roku do dnia 31 marca 2008 roku, zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji winien ponowić postępowanie odwoławcze mając na uwadze wskazania zawarte w treści przedmiotowego uzasadnienia. W szczególności przed wydaniem decyzji organ powinien ustalić za pomocą wszelkich dostępnych dowodów, czy w okresie od listopada 2008 roku do dnia 31 marca 2008 roku K. S. sprawował opiekę nad niepełnosprawnym synem A. S., a także czy w związku z nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem pobierał świadczenie pielęgnacyjne.