Uzasadnienie
0UZASADNIENIE
K. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta nr VIIK/XXXIV/387/2017 z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta W. [..], zaskarżając ją w części dotyczącej działki nr [..], obręb [..].
Zaskarżonej uchwale strona zarzuciła naruszenie art. 2 Konstytucji RP, przez wydanie aktu wewnętrznie sprzecznego, w formie niespełniającej kryteriów prawidłowej legislacji, a także naruszającej zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości znajdujących się w podobnej sytuacji. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, pkt 6, pkt 7, pkt 9 i ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293), dalej jako u.p.z.p., a także art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez ujęcie w planie dla obszaru 043.MNU zakazu sytuowania nowej zabudowy mieszkalnej i mieszkalno-usługowej. W świetle tak skonstruowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
W uzasadnieniu skarżący podał, że jest właścicielem działki nr [..], znajdującej się na terenie oznaczonym w kwestionowanym planie symbolem 043.MNU, a zatem przysługuje mu interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały. Jak wskazał, przedmiotowy teren od lat stanowi enklawę przeznaczoną pod zabudowę jednorodzinną i z takim zamiarem skarżący nabył swoja działkę.
Zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 4 kwestionowanej uchwały, obszar objęty planem podzielono na 111 terenów o łącznej powierzchni 105,37 ha, oznaczonych symbolami dwucyfrowymi od 001 do 111, ustalając ich przeznaczenie - główną funkcję - oznaczoną symbolami literowymi, m.in. MNU - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Z kolei w rozdziale 2 planu, w § 4, zawarto przepisy szczegółowe odnoszące się do wydzielonych w planie terenów. I tak. w karcie terenów 039.MNU – 044.MNU przewidziano przeznaczenie – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna); dopuszcza się nową zabudowę usługową; ustala się zakaz budowy nowych budynków mieszkalnych i budynków o funkcji mieszanej mieszkaniowo-usługowej. Te właśnie postanowienia odnoszą się do działki należącej do skarżącego. Tymczasem, w dotychczas obowiązującym planie miejscowym, zatwierdzonym uchwałą nr IIIk/XXXV/379/2001 obszar, na którym znajduje się działka nr [..], stanowił jednostkę T1, w której ustalono zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej o charakterze zabudowy szeregowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dopuszczając lokalizację zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej jako dopełnienie istniejących terenów mieszkaniowych oraz w ich sąsiedztwie.
W ocenie skarżącego ustanowiony zakaz realizacji nowych budynków mieszkalnych jest sprzeczny z prawem, zaprzecza standardom przyzwoitej legislacji i narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa. Teren oznaczony na rysunku planu symbolami 039.MNU-044.MNU od lat bowiem stanowił otoczoną zielenią, terenami rekreacji i sportu, enklawę przeznaczoną na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Obecnie niezabudowanych pozostaje 27 działek, w tym działka skarżącego, a ich niewielka powierzchnia czyni je zdatnymi wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej, a nie usługowej.
Ponadto skarżący zarzucił, że uchwała jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż obywatel zapoznający się z planem w jego graficznej części zupełnie nie może spodziewać się, że funkcja MNU zdefiniowana w treści uchwały (§ 3 ust. 3 pkt 4), w istocie jest funkcją wyłącznie usługową, z dopuszczeniem jedynie funkcji mieszkalnej jako dotychczasowej. Niejasność ta powoduje, że ustanowienie funkcji mieszkaniowo-usługowej (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) jest jedynie pozorne i prowadzić może do dotkliwych konsekwencji dla potencjalnych nabywców działek w tym rejonie.
Ustanowiony zakaz sytuowania nowej zabudowy mieszkaniowej i wprowadzenie wyłącznie zabudowy usługowej jest także sprzeczny z zasadą ochrony ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), gdyż uchwała ignoruje obecny stan ukształtowania przestrzeni stanowiącej enklawę mieszkalną, co stanowi zaprzeczenie harmonii przestrzennej. Co więcej, współistnienie dotychczasowej funkcji mieszkaniowej z planowaną funkcją wyłącznie usługową, prowadzić będzie do konfliktów i napięć społecznych. Ponadto, ze względu na to, że przedmiotowy obszar znajduje się na obrzeżach miasta W., realizacja usług tzw. nieuciążliwych nie ma ekonomicznego uzasadnienia na tym terenie, zaś istniejący układ komunikacyjny – wąskie ulice – nie jest w stanie przyjąć ciężkiego i intensywnego ruchu drogowego.
Zdaniem skarżącego nie istnieje jakikolwiek interes, czy dobro publiczne, uzasadniające przeznaczenie omawianych terenów wyłącznie na nową zabudowę usługową, zaś organ uchwałodawczy w toku procedury planistycznej zaniechał ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, przedkładając swoją wizję ustanowienia dzielnicy przemysłowej w tym rejonie miasta jako nadrzędną. Kwestionowane postanowienia prowadzą do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie właścicieli działek w obszarach oznaczonych symbolami 039.MNU – 044.MNU względem właścicieli nieruchomości w obszarze 013.MW, gdzie dopuszczono nową zabudowę mieszkaniową, pomimo braku istotnych cech różniących te obszary.
Dalej skarżący zakwestionował prawidłowość sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko, która w jego ocenie jest powierzchowna, ogólna i nie odnosi się do konkretnych badań stanu środowiska. W szczególności ocena ta nie odnosi się do wpływu zmiany przeznaczenia terenów i objęcia terenów 039.MNU-044.MNU wyłącznie zabudową usługową na istniejącą zabudowę mieszkaniową. Odniesienie takie zawarto w ocenie jedynie w relacji do zabudowy mieszkaniowej w północnej części miasta.
Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 120/19, który odnosił się do działki nr [..], sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [..] stanowiącej jego własność.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez Prezydenta Miasta, wniosła o jej oddalenie w całości.
Organ wyjaśnił, że sporny teren znajduje się w dzielnicy przemysłowej, tworząc niewielką enklawę otoczoną strefą zieleni o symbolu planistycznym 064.ZP, a jednocześnie przylegającą do ul. P., która wyznacza w przestrzeni miasta kierunek rozwoju dzielnicy o funkcji przemysłowo –usługowej. Ulica P. jest w skali całego miasta obszarem o intensywnej działalności gospodarczej, skupia zakłady, usługi, handel o charakterze i skali hurtowej oraz tereny składowe i łączy się z obszarem, gdzie od wielu lat funkcjonował przemysł wraz z usługami o bardziej uciążliwym charakterze (m.in. dawne zakłady drzewne, cementowania). Miejsce to jest więc szczególnie ważne dla rozwoju gospodarczo-ekonomicznego miasta, gdyż jest jedynym obszarem, na którym istnieje możliwość rozwijania większych przedsiębiorstw. Zwrócono uwagę, że od czasu przyjęcia poprzedniego planu teren będący przedmiotem skargi zainwestowany jest w niewielkim stopniu, na co wpływ miały ograniczenia wskazane w zaskarżonym planie, takie jak bliskość terenów zagrożonych powodzią i związanym z tym ryzykiem zagrożenia dla ludności i mienia oraz strefa uciążliwości od linii energetycznej wysokiego napicia przecinającej teren 043.MNU, co nie podnosi komfortu zamieszkiwania na tym terenie.
W związku z tym, w wyniku analizy urbanistycznej obszaru stwierdzono konieczność optymalnego wyeliminowania wzajemnie niekorzystnych wpływów i kolizji funkcjonalnych wynikających z dotychczasowej (w poprzednio obowiązującym planie) możliwości lokalizowania tam funkcji mieszkaniowej, jako ograniczenia dla przyszłego rozwoju sąsiednich terenów dzielnicy przemysłowej.
Eliminując nowe funkcje mieszkaniowe zmniejszono więc ryzyko powstawania konfliktów wynikających z położenia w strefie przemysłowej miasta, a wprowadzając usługi o charakterze nieuciążliwym (bo tylko takie zgodnie z ustaleniami planu są dopuszczone) stworzono strefę, której charakter ma szanse na stworzenie docelowo przestrzeni, zapewniającej dobre warunki dla istniejącej tam zabudowy mieszkalnej i dobre warunki dla rozwoju istniejącej obok strefy przemysłu i usług.
Zdaniem organu zasadność nadania obszarowi charakteru usługowego w zakresie podejmowania nowych inwestycji budowlanych znajduje dzisiaj potwierdzenie słuszności w czasie trwającego stanu epidemii, wymuszającego w wielu dziedzinach gospodarki konieczność świadczenia pracy w formie zdalnej, poza siedzibą pracodawcy. Oznacza to faktyczne wprowadzanie funkcji usługowych do zabudowy mieszkaniowej. Nowa zabudowa o charakterze wyłącznie mieszkaniowym staje się w obecnym czasie ideą fix, oderwaną od rzeczywistości, gdyż idealizowana przez skarżącego zabudowa mieszkaniowa, nie dostosowana do wykonywania w niej żadnej innej funkcji, w tym pracy zdalnej w miejscu zamieszkania, może zagrozić wręcz podstawom bytu wielu osób poprzez nie uwzględnienie nowych potrzeb pracodawców w zakresie zlecania pracy zdalnej. Konieczność współistnienia w jednym lokalu, w jednym budynku, na jednej działce albo na obszarze jednostki planistycznej, mieszanych funkcji mieszkaniowo - usługowych staje się dzisiaj potrzebą chwili i faktem dokonanym. Nowa sytuacja na rynku pracy wymaga również dostosowania bazy organizacyjnej, zaplecza logistycznego i obiektów, z których praca będzie zlecana i gdzie będzie finalnie odbierana.
Ponadto, wskazanie w karcie terenu przeznaczenia tego terenu nie stanowi jedynie o jego przyszłych możliwościach inwestycyjnych, jest natomiast określeniem informującym, jakiego charakteru będzie jego przyszłe zagospodarowanie. Mając na uwadze, że na terenie znajdują się budynki mieszkalne, które będą mogły nadal funkcjonować jako mieszkalne, to docelowo jednostka oznaczona symbolem 043.MNU będzie terenem mieszkalno-usługowym. Wprowadzenie takiego oznaczenia jest również bardzo ważnym czynnikiem klasyfikującym tereny pod względem m.in. ograniczenia dopuszczalnych poziomów hałasu.
Wreszcie, kwestionowana przez stronę "Prognoza odziaływania na środowisko" została opracowana przez osobę posiadającą odpowiednie, wysokie kwalifikacje zawodowe, zaś sam plan został pozytywnie uzgodniony przez odpowiednie organy. Także procedura przygotowania projektu uchwały odbyła się zgodnie z wymogami ustawy, w szczególności osoby zainteresowane na każdym etapie procedowania miały możliwość składania wniosków i uwag. Do organu wpłynęła jednak tylko jednak uwaga, odnosząca się do terenu 048.U, który nie jest jednak związany z niniejszym postępowaniem.
W piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2021 r. skarżący zakwestionował twierdzenia, jakoby ulica P. w skali całego miasta miała skupiać zakłady, usługi i handel o charakterze i skali często hurtowej. Przeciwnie, większość zabudowy to zabudowa mieszkaniowa, a zabudowa produkcyjno-składowa to wyjątek. Wprowadzone planem zmiany stanowią więc w istocie przewrót w zagospodarowaniu przedmiotowego terenu. Ponadto, skoro obszar ten jest, jak twierdzi organ, miejscem strategicznym gospodarczo i ekonomicznie, to czemu przez ostatnie 20 lat Rada akceptowała istniejącą i rozwijającą się zabudowę mieszkaniową. Nieprawdą, że teren 043.MNU jest zagrożony powodzią, a jego dalsze przeznaczenie mieszkaniowe stanowić będzie zagrożenie dla mieszkańców. Także linia energetyczna powołana przez organ w niewielkim tylko zakresie przecina obszar 043.MNU i jej wpływ jest nieznaczny. W dalszej części pisma skarżący powtórzył i rozwinął swoją argumentację zawartą w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Przy czym rozstrzygając daną sprawę sąd na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Sądowej kontroli poddano w niniejszej sprawie uchwałę Rady Miejskiej nr VIIk/XXXIV/387/2017 z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta [..], a podstawą prawną wniesienia skargi był art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), dalej jako u.s.g. Mając na uwadze to, że uchwała została podjęta po dniu 1 czerwca 2017 r., stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), w sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyp. sądu) oraz przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (ustawa o samorządzie gminnym – przyp. sądu), w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji.
W konsekwencji skarga nie wymagała poprzedzenia jej wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.
Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd zobligowany jest do zbadania jej dopuszczalności w kontekście treści art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W związku z tym skarżący, chcąc skutecznie wywieść skargę na uchwałę gminy, musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną, zaś dla stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu konieczne jest wykazanie, że po stronie organu uchwałodawczego doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Innymi słowy, strona skarżąca obowiązana jest wykazać, że dany akt naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
Przesłanką uwzględniania skargi nie będzie sytuacja, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rozważając legitymację skargową K. W. sąd uwzględnił, że strona skarżąca posiada prawo własności nieruchomości obejmujące działkę [..], obręb [..] w W., co potwierdza treść księgi wieczystej KW nr [..]. Z analizy części graficznej uchwały wynika, że działka ta objęta jest postanowieniami uchwalonej zmiany planu miejscowego, zaś skutkiem tej uchwały jest oznaczenie terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość symbolem 043.MNU – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), na której, zgodnie z postanowieniami szczegółowymi planu, dopuszcza się zabudowę usługową oraz ustala zakaz budowy nowych budynków mieszkalnych i budynków o funkcji mieszanej mieszkaniowo-usługowej. Nie jest przy tym sporne, że w dotychczas obowiązującym planie miejscowym, zatwierdzonym uchwałą nr IIIk/XXXV/379/2001 obszar, na którym znajduje się przedmiotowa działka stanowił jednostkę T1, w której ustalono zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej o charakterze zabudowy szeregowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dopuszczając lokalizację zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej jako dopełnienie istniejących terenów mieszkaniowych oraz w ich sąsiedztwie.
Jak wskazał skarżący, nabywając przedmiotową nieruchomość planował realizację na niej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co z uwagi na zapisy aktualnie uchwalonego planu miejscowego jest niemożliwe.
W świetle tego sąd uznał, że niewątpliwie kwestionowany akt wpływa i reguluje możliwość zagospodarowania wskazanej działki skarżącego, oddziałując tym samym na sferę praw wynikających z prawa własności i innych praw rzeczowych i obligacyjnych, w szczególności poprzez wprowadzenie akcentowanego w skardze zakazu budowy nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tym samym doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, co stanowi o spełnieniu formalnej przesłanki skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. i tym samym otwiera drogę do badania legalności zaskarżonej uchwały.
Wymaga zauważenia, że zaskarżona obecnie uchwała była już przedmiotem rozważań tut. sądu wojewódzkiego, który po rozpoznaniu skargi właściciela sąsiedniej działki nr [..], również objętej postanowieniami karty terenu 043.MNU, prawomocnym wyrokiem z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 120/19, stwierdził nieważność uchwały Rady z 7 czerwca 2017 r. w części dotyczącej karty terenu oznaczonej symbolem 043.MNU, w zakresie działki nr [..], obręb [..]. Okoliczność ta nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi K. W., albowiem w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka w "granicach" naruszonego interesu prawnego skarżącego, a więc przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13 i z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08, dostępne w CBOSA). Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tej uchwały może nastąpić tylko w odniesieniu do jej części dotyczącej tej nieruchomości.
Wobec tego sąd uprawniony był do dokonania kontroli zaskarżonej uchwały w granicach naruszonego interesu prawnego skarżącego, będąc też związanym oceną prawną dokonaną w prawomocnym wyroku w sprawie sygn. akt
II SA/Gd 120/19. Oceny wyrażone w tym prawomocnym wyroku winny być bowiem traktowane jako wiążące przy rozpatrywaniu zarzutów, dotyczących tego samego aktu prawa miejscowego, wskutek treści art. 170 p.p.s.a., gdyż inne rozumienie danej sprawy w kontekście aktualnie rozpatrywanej sprawy prowadziłoby do sytuacji w państwie prawa niedopuszczalnej, gdy - oceniając ten sam akt normatywny w kontekście identycznych zarzutów, w takich samych okolicznościach - sądy wyraziłyby odmienne oceny. Trzeba bowiem zauważyć, że przedmiot zaskarżenia jest taki sam, jak w sprawie sygn. akt II SA/Gd 120/19, a jedynie inny jest jego zakres i zakres orzeczenia sądu w ww. wyroku, co wynika z faktu odrębności nieruchomości, ale położonych w tej samej jednostce planistycznej. Tak więc rozpoznając skargę wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny orzeka w granicach interesu prawnego skarżącego, które wyznacza zakres ustaleń zaskarżonej uchwały, które oddziaływać mają na zakres uprawnień właścicielskich skarżącego.
Wobec tego sąd, związany oceną prawną zawartą w wyroku II SA/Gd 120/19, a także w pełni akceptując tę ocenę i przytoczoną na jej poparcie argumentację uznał, że ograniczenie prawa własności skarżącego względem działki nr [..], przeznaczonej obecnie pod zabudowę wyłącznie o charakterze usługowym, z całkowitym zakazem lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej, zostało dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy.
Zdaniem sądu, możliwa jest do zaakceptowania sytuacja kiedy organ uchwałodawczy, jak wskazał w odpowiedzi na skargę, dąży do zharmonizowania istniejącego na danym terenie stanu zagospodarowania z zagospodarowaniem i planami rozwojowymi gminy terenów sąsiednich, których rozwój może powodować konflikty interesów prywatnych z interesem publicznym, i w tym celu wprowadza pewne ograniczenia w zagospodarowaniu objętych postanowieniami planu tak, aby wygasić konflikty w ramach tych dwóch sąsiadujących i konkurujących ze sobą jednostek planistycznych. Jednakże negatywnie należy ocenić sytuację, gdy rada swoim działaniem planistycznym de facto uchwałodawczy generuje konflikty interesów w ramach samej jednostki planistycznej, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Przeznaczenie danego terenu w planie miejscowym wymaga racjonalnego uzasadnienia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami i wyważenia interesu prywatnego jednostki. Jednocześnie, starając się zapewnić proporcjonalność ograniczeniach praw właścicielskich i przyznaniu prymatu interesowi publicznemu organ uchwałodawczy, organ nie może tracić z pola widzenia interesów ścierających się ze sobą na gruncie również konkretnego obszaru objętego daną jednostką planistyczną. Jednakże w odniesieniu do terenu 043.MNU rada gminy przyjęła rozwiązanie optymalne dla konfliktu, jaki tworzy się między terenem dotychczas przeznaczanym i zabudowanym budynkami mieszkalnymi, a sąsiadującym terenem przemysłu i usług, który ma podlegać rozwojowi, jednocześnie nie badając, jak to rozwiązanie wpłynie na relacje w ramach samej jednostki.
Tymczasem z okoliczności sprawy, potwierdzonych wyjaśnieniami stron, wynika, że wśród działek znajdujących się na terenie oznaczonym symbolem 043.MNU, część z nich nadal pozostaje niezabudowana, a więc zgodnie z planem możliwa jest na nich realizacja jedynie zabudowy usługowej. Jak wynika przy tym z opisu karty przedmiotowego terenu, ma on powierzchnię 2,20 ha, zatem jest to obszar stosunkowo niewielki, w szczególności przy uwzględnieniu liczby działek oraz faktu, że dotychczas znajdujące się na nim nieruchomości były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i tak też w dużym stopniu wykorzystane. Nie ma przy tym znaczenia to, ile dokładnie działek na analizowanym terenie jest niezabudowanych, co jest kwestią sporną między stronami, a zdaniem organu fakt niewielkiego stopnia zainwestowania terenu ma potwierdzać, że są to tereny mało atrakcyjne pod zabudowę mieszkaniową. Trzeba bowiem zauważyć, że właściciele działek dysponują swobodą wyboru, co do tego, kiedy rozpoczną proces inwestycyjny, a odkładanie tej decyzji w czasie – z różnych względów – nie może być argumentem przemawiającym za zmianą przeznaczenia terenu zupełnie wykluczającą dotychczasowe zagospodarowanie.
Kwestionowane ustalenia planu dla jednostki 043.MNU, w zakresie pozostałych niezabudowanych działek, doprowadzą do intensyfikacji działalności usługowej na tak niewielkim terenie. Zdaniem sądu wojewódzkiego nie powinno budzić wątpliwości, że taki sposób zagospodarowania może prowadzić do konfliktów między interesami właścicieli nieruchomości już zabudowanych mieszkaniowo, a interesami właścicieli, którzy na mocy planu zostali uprawnieni do lokalizowania na swoich działkach jedynie zabudowy usługowej. Nie wynika bynajmniej ani z dokumentacji planistycznej ani wyjaśnień Prezydenta, aby w toku procedury uchwalania planu organ uchwałodawczy badał wpływ ustaleń przyjmowanych dla jednostki 043.MNU na relacje wewnątrz tej jednostki, tj. między dotychczasowym sposobem zagospodarowania a planowanym.
Tym samym rada gminy nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku ważenia interesów, które ujawniają się na gruncie procedury związanej z kształtowaniem ładu przestrzennego. Konieczność badania i ważenia tych interesów nie może ograniczać się wyłącznie do analizy wpływu i zasadności danych ustaleń na całą koncepcję planistyczną, a więc związku interesów właścicieli nieruchomości objętych danym przeznaczeniem z interesem publicznym, ale również należy zbadać relacje interesów występujących na rozważanych do nowego przeznaczenia terenie. W tym zakresie organ uchwałodawczy winien wyjaśnić, czemu jednemu z tych interesów "wewnętrznych" przyznano prymat. Wynika to z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., według którego ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Przy czym, w ocenie sądu, ład ten trzeba odnosić nie tylko szeroko do relacji danego terenu z obszarami sąsiednimi oraz całą koncepcją zagospodarowania przestrzennego, ale również wąsko, dla zagospodarowania i uwarunkowań w ramach konkretnej jednostki, dla której tworzy się ustalenia.
Zdaniem sądu wojewódzkiego organ uchwałodawczy w tym przypadku nie przedstawił takiego przekonującego uzasadnienia dla przyznania pierwszeństwa jednemu z interesów występujących na przedmiotowym terenie. W szczególności nie sposób zaakceptować twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę, że za zasadnością usługowego przeznaczenia terenu przemawia trwająca pandemia koronawirusa, która spowodowała, że wiele osób świadczy pracę w formie zdalnej, z domu, co przeobraziło charakter terenu z mieszkaniowego na usługowy. Abstrahując od faktu, że plan został uchwalony w roku 2017, a pandemia rozpoczęła się w Polsce na początku roku 2020 r., a więc wywołane nią zmiany w sposobie świadczenia pracy nie mogły stanowić uzasadnienia dla zmian wprowadzanych zaskarżoną uchwałą, należy stwierdzić, że świadczenie pracy w domu w trybie zdalnym nie jest, jak błędnie uznaje organ, świadczeniem usług. Praca zdalna pozostaje nadal wykonywaniem obowiązków zawodowych w ramach łączącego pracownika i pracodawcę stosunku, a jedynie zmianie ulega miejsce świadczenia pracy – nie siedziba pracodawcy lub jej oddział, lecz dom pracownika.
Fakt ten jednak nie powoduje, że miejsce zamieszkania, w którym świadczona jest praca zdalna, zmienia swoją funkcję z mieszkaniowej na usługową. W tym bowiem wypadku wykonywanie czynności zawodowych na rzecz osoby trzeciej nie ma takiego charakteru, jak przy świadczeniu usług sensu stricte. "Usługi" to działalność gospodarcza, która nie polega na wytwarzaniu dóbr materialnych, ale ma charakter świadczeń osób fizycznych i prawnych na rzecz innych osób, przy czym "osobami trzecimi" są osoby spoza łączącego pracownika i pracodawcę stosunku.
Tak więc zmiana miejsca świadczenia pracy nie powoduje, że pracownik w tym wypadku świadczy usługi na rzecz swojego pracodawcy, tym bardziej, że w większości wypadków taka forma pracy ma jednak charakter wyłącznie czasowy, związany z istniejącą sytuacją epidemiczną. Ponadto ten rodzaj pracy dotyczy najczęściej takiej, która może być wykonywa przy użyciu wyłącznie komputera, wobec tego nie jest konieczne, jak wskazuje organ, przygotowywanie specjalnego zaplecza organizacyjnego, logistycznego czy technicznego dla jej wykonywania.
Wobec tego sąd wojewódzki podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku sygn. akt II SA/Gd 120/19, że brak rozważenia wpływu przyjmowanych dla jednostki ustaleń na relacje i interesy indywidulane występujące w zaskarżonej jednostce planistycznej, a więc nienależyte rozważenie proporcjonalności ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości wprowadzanych władczym działaniem organu, stanowi naruszenie władztwa planistycznego przyznanego gminie przez ustawodawcę. Uchybienie w tym zakresie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania uchwały o planie, które obliguje sąd do uchylenia uchwały w zakresie wyznaczonym interesem prawnym skarżącego, tj. w zakresie terenu oznaczonego symbolem 043.MNU dla działki nr [..], obręb [..], położonej w W. Sąd wobec tego uwzględnił skargę, jako że zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP z przyczyn podanych wyżej. Natomiast pozostałe zarzuty, zdaniem sądu, nie zasługiwały na uwzględnienie, przy czym ze względu na stwierdzone już naruszenia prawa, okoliczność ta nie wpłynęła na rozstrzygnięcia sprawy.
W szczególności nie ma podstaw do kwestionowania zgodności planu z ustaleniami obowiązującego studium i choć skarżący powyższego zarzutu nie uzasadnił, sąd podtrzymuje w tej kwestii ocenę dokonaną w tym zakresie w wyroku sygn. akt II SA/Gd 120/19.
Również procedura planistyczna w sprawie została poddana już ocenie sądowej i w tym zakresie sąd nie dopatrzyła się naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały. Nie można zatem podzielić zarzutu sprzeczności części rysunkowej planu z tekstem uchwały poprzez ustanowienie oznaczenia graficznego MNU – terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), który jednak w części tekstowej wyłącza zabudowę mieszkaniową w ten sposób, że jednostka ta przewiduje jedynie zagospodarowanie usługowe. Zdaniem sądu sprzeczność tekstu planu w analizowanym zakresie miałaby miejsce, gdyby w części tekstowej uchwały brak było uregulowań normatywnych dotyczących przeznaczenia terenów oznaczonych na rysunku wskazanym symbolem, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej uchwale.
Natomiast uregulowanie, zgodnie z którym w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem literowym o konkretnym przeznaczeniu organ w ustaleniach szczegółowych wyłączy czy też ograniczy jeden ze sposobów zagospodarowania objętego tym oznaczeniem, mieści się w granicach kompetencji uchwałodawczych organu gminy, przy zachowaniu wymogów przewidzianych prawem dla wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości.
Wprawdzie kwestia ta nie była podnoszona w skardze, lecz sąd podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku, że Prezydent Miasta spełnił należycie swoje obowiązki w zakresie ogłaszania w prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. Ponadto, organ ten sporządził uzasadnienie do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Przepisy prawa nie nakładają bowiem na organ uchwałodawczy obowiązku sporządzenia uzasadnienia podjętej uchwały, a wymagają jedynie sporządzenia takiego uzasadnienia przez wójta (burmistrza, prezydenta) do projektu planu, który zostaje wyłożony następnie do publicznego wglądu (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). W aktach planistycznych znajduje się projekt planu wyłożony w dniach 5 maja 2016 r. – 30 maja 2016 r., który na stronie 41 zawiera uzasadnienie (vide: k. 225 akt planistycznych).
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego sporządzonej oceny oddziaływania na środowisko należy stwierdzić, że szczegółowe odnoszenie się do tej kwestii, wobec uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części zgodnie z wnioskiem skarżącego, jest zbędne. Niemniej jednak, rację ma organ uchwałodawczy, że dokumentacja ta została sporządzona przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, a nadto zawiera wymagane prawem uzgodnienia.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że uchwała Rady Miasta nr VIIk/XXXIV/387/2017 z dnia 27 czerwca 2017 r. w zakresie zaskarżonym przez stronę została podjęta z naruszeniem prawa, w sposób wskazany w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wskutek istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej jednostkę planistyczną 043.MNU, w zakresie dotyczącym działki nr [..], na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku art. 205 § 2 p.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od organu na rzecz skarżącego 797 zł. Na tę kwotę składa się wpis uiszczony od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
W niniejszej sprawie sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.). Dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna w CBOSA).