Uzasadnienie
B. G. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 marca 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Malborka, w imieniu którego działał Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Malborku, w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
B. G. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Malborku o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, M. G. Z akt sprawy wynika, że M. G. (ur. 19 stycznia 1952 r.) jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Malborku z dnia 11 marca 2013 r., nie da się ustalić daty, od której istnieje stwierdzona niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 14 lutego 2013 r. Orzeczenie zostało wydane na stałe.
Z informacji zawartych we wniosku o przyznanie świadczenia, złożonego oświadczenia oraz ustaleń dokonanych w toku wywiadu środowiskowego wynika, że M. G. choruje na miażdżycę. W 2013 r. z uwagi na niedokrwienność lewej kończyny dolnej przeszedł jej amputację na poziomie uda. W 2015 r. przeszedł natomiast leczenie operacyjne niedokrwienia nogi prawej; ma założone bajpasy. Niepełnosprawny porusza się na wózku inwalidzkim oraz, z coraz większym trudem, przy pomocy kul ortopedycznych (często się przewraca). Z uwagi na fakt, że nie może długo siedzieć, większość czasu spędza leżąc. Nie jest pampersowany. Samodzielnie spożywa przygotowane przez żonę posiłki i dozowane leki. Może pozostać bez opieki do 3 godzin dziennie.
Wnioskodawczyni zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem. Wraz z małżonkami zamieszkuje córka z konkubentem i dwójką dzieci, prowadzący odrębne gospodarstwo domowe.
Ze złożonego oświadczenia wynika, że B. G. wykonuje wszystkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, tj.: pranie, prasowanie, sprzątanie, opłacanie rachunków, robienie zakupów, przynosi i przygotowuje opał, odśnieża, wykonuje czynności ogrodnicze. Pomaga mężowi przy czynnościach higienicznych – kąpieli, ubieraniu, obcinaniu paznokci, strzyżeniu, prowadzeniu do toalety, podmywaniu oraz przy czynnościach, przy których niepełnosprawny sobie nie radzi: przygotowuje i podaje posiłki, podaje leki, mierzy ciśnienie. Ponadto masuje męża, oklepuje go, sporadycznie przeciwdziała odleżynom, a także realizuje recepty, podaje leki, umawia i uczestniczy w wizytach lekarskich, załatwia sprawy urzędowe.
B. G. ma wykształcenie podstawowe, nie ma wyuczonego zawodu. Pracowała jedynie 6 miesięcy w 1994 r. jako opiekunka osób niepełnosprawnych, prawdopodobnie w domu opieki społecznej, w pełnym wymiarze pracy. Wyjaśniła jednocześnie, że z uwagi na wiek nikt jej nie przyjmie do pracy. Prawo do emerytury z ZUS ma od października 2021 r. i ją pobiera w kwocie 910 zł. Zgodnie z oświadczeniem zawiesi prawo do emerytury w przypadku otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi na długotrwałe postępowanie w sprawie przyznania wnioskowanego świadczenia skarżąca nie może zawiesić prawa do emerytury, ponieważ wówczas nie miałaby za co żyć.
Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Malborku, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta Malborka, decyzją z 14 września 2022 r. odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, M. G. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 615; dalej jako "u.ś.r."): niepełnosprawność męża wnioskodawczyni powstała po ukończeniu przez niego 25 roku życia, wnioskodawczyni pobiera emeryturę, a nadto, w ocenie organu, w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy podjęciem się przez skarżącą sprawowania opieki nad mężem a rezygnacją z aktywności zawodowej
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 27 marca 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że w sprawie nie zachodzi przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r., albowiem zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) nie obowiązuje ograniczenie wiekowe dotyczące momentu powstania niepełnosprawności, przewidziane pierwotnie we wskazanym przepisie. Oparcie decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na przesłance wieku powstania niepełnosprawności, stanowi istotne naruszenie prawa materialnego. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji naruszył ponadto przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., albowiem nie poinformował wnioskodawczyni na jakim etapie postępowania następuje zawieszenie emerytury i czym jest to warunkowane.
Kolegium zwróciło także uwagę, że organ pierwszej instancji, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, mechanicznie przytoczył przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez ich zrozumienia, co stanowi działanie naganne.
Niemniej jednak, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy podjęciem się przez skarżącą sprawowania opieki nad mężem a rezygnacją z aktywności zawodowej. Z danych zebranych przez organ pierwszej instancji wynika, że wnioskodawczyni pracowała jedynie przez 6 miesięcy w 1994 r., co oznacza, że nie zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem. Mąż wnioskodawczyni jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności od 14 lutego 2013 r., a w tym czasie B.G. już nie pracowała i mogła się nim opiekować.
Niezależnie od powyższego Kolegium zwróciło uwagę, że wnioskodawczyni ma wykształcenie podstawowe, nie ma żadnego zawodu, nie przechodziła żadnych kursów, nie wskazała żadnych dodatkowych umiejętności umożliwiających jej podjęcie zatrudnienia. Jest ponadto w wieku emerytalnym, który faktycznie może utrudnić możliwość podjęcia pracy lub innego zatrudnienia. Reasumując, zdaniem Kolegium, skoro wnioskodawczyni przepracowała 6 miesięcy wiele lat temu i była to jej jedyna aktywność zawodowa, to nie można przyjąć, że z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, zatrudnienia nie podejmuje.
W skardze na powyższą decyzję podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że żona niepełnosprawnego M. G. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem. Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnie, tj. art. 6 k.pa., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i zaniechanie podjęcia ustaleń przez organ czy skarżąca, gdyby nie opieka nad mężem byłaby w stanie z uwagi na swój wiek i stan zdrowia podjąć aktywność zawodową.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; zwanej dalej p.p.s.a.) sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Rozstrzygnięcia natomiast wymaga, czy w sposób prawidłowy w sprawie ustalono, że skarżąca nie spełnia przesłanek przewidzianych treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przytoczony przepis określa dwa niezależne od siebie stany faktyczne, a mianowicie:
- 1) w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- 2) w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W pierwszym przypadku chodzi zatem o sytuację, kiedy osoba zainteresowana przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej by opiekować się osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W drugim zaś o sytuację, kiedy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osoba zainteresowana uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej (np. rozwiązuje stosunek pracy, rezygnuje z prowadzonej działalności gospodarczej itp.).
W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej stanęły na stanowisku, że w rozstrzyganej sprawie nie zachodzi żaden z wymienionych przypadków, bowiem skarżąca ani nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ani też nie zaniechała podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela tę ocenę.
Jak bowiem wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, skarżąca i jej niepełnosprawny wymagający opieki mąż, są osobami starszymi. W sprawie ustalono też w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżąca pracowała jedynie 6 miesięcy w 1994 r. jako opiekunka osób niepełnosprawnych, prawdopodobnie w domu opieki społecznej, w pełnym wymiarze pracy. Z aktywności zawodowej zrezygnowała długo przed podjęciem opieki nad mężem. Okres braku aktywności zawodowej skarżącej wynosi łącznie 28 lat. Obecny wiek skarżącej natomiast wyklucza podjęcie pracy.
Należy zatem przyjąć, że nie zrezygnowała ona z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem, a jej dotychczasowa bierność zawodowa nie pozwala też na przyjęcie, że właśnie wyłącznie z powodu niepełnosprawności męża zatrudnienia nie podejmuje. Zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 213/22; wszystkie powoływane przez Sąd orzeczenia są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania jest zrekompensowanie osobie uprawnionej - poprzez wypłatę określonej przepisami kwoty - utraty dochodu na skutek rezygnacji z aktywności zawodowej (art. 17 ust. 3 ustawy). Musi więc istnieć wyraźny i bezpośredni związek, tak czasowy, jak i co do motywów, między rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem, a sprawowaniem opieki nad wskazaną w ustawie osobą, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Powyższe oznacza, że ustalony stan faktyczny sprawy dowodzi braku podstaw do przyjęcia, że w przypadku skarżącej zachodzi przesłanka rezygnacji z podejmowania aktywności zawodowej.
Podzielić należy zatem stanowisko organu odwoławczego, że sam fakt sprawowania obecnie opieki nad mężem, a który w niniejszej sprawie jest bezsporny, nie uprawnia skarżącej do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą wynika z jej wyboru w zakresie aktywności zawodowej i nie jest konsekwencją sprawowania opieki nad mężem. Nie znajduje więc potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy argumentacja odnośnie braku aktywności zawodowej jedynie z powodu sprawowania opieki nad mężem.
Aby organ mógł przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne musiałaby ona wykazać związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad mężem, a niepodjęciem lub rezygnacją przez nią z zatrudnienia lub z innej pracy zarobkowej. W niniejszej sprawie skarżąca takiego związku nie wykazała.
Zatem - nie kwestionując złego stanu zdrowia męża skarżącej i faktu sprawowania nad nim opieki - należy podkreślić, że sam znaczny stopień niepełnosprawności męża skarżącej, jak również konieczność sprawowania nad nim opieki nie stanowią, w świetle art. 17 ust. 1 ustawy, samodzielnej podstawy do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżąca nie spełniła ustawowych przesłanek, pozwalających na przyznanie jej tego świadczenia.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.