Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 511/20

Uzasadnienie

I.K. oraz G.W., reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika procesowego, wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 23 kwietnia 2020 r. (dalej jako Wojewoda), utrzymującą w mocy decyzję Starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej jako Starosta) z dnia 17 czerwca 2019 roku w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w R., o łącznej powierzchni 4.410 m2, oznaczoną jako parcele nr [...]-[...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 16 sierpnia 1961 r. nr [...], na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 roku o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. 1958, Nr 31, poz. 138 ze zm.), dalej jako ustawa o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. (dalej jako Prezydium PRN) zatwierdziło podział nieruchomości położonej w obrębie Z. k.m. 1, część parceli nr [...], stanowiącej własność G.K. za przejęciem przez Skarb Państwa 33 % od parcelowanej powierzchni z wyłączeniem działki nr [...] i terenu pod zaprojektowane ulice.

Pismem z dnia 22 lutego 1963 r. nr [...] Prezydium PRN wystąpiło do Sądu Powiatowego o wpisanie na rzecz Skarbu Państwa działek stanowiących własność G.K. oznaczonych, jako działki nr [...]-[...] oraz [...].

Postanowieniem z dnia 6 czerwca 1963 r. Kw nr [...] Sąd Powiatowy w W., na podstawie wniosku Prezydium PRN z dnia 22 lutego 1963 roku oraz decyzji PRN z dnia 16 sierpnia 1961 roku nr [...] wydzielił działki nr [...]-[...], łącznego obszaru 127,76 ha i przeniósł je do oddzielnej księgi wieczystej z wpisem prawa własności na rzecz Skarbu Państwa.

Postanowieniem z dnia 25 listopada 2011 r. w sprawie o sygn. akt I Ns [...] Sąd Rejonowy w W. I Wydział Cywilny stwierdził, że spadek po zmarłej w dniu 8 kwietnia 2007 r. G.K. nabył w całości S.K. Tym samym postanowieniem Sąd Rejonowy w W. stwierdził, że spadek po zmarłym w dniu 26 marca 2009 r. S.K. nabyły w częściach równych: I.K. oraz G.W.

Pismem z dnia 19 września 2018 r. I.K. oraz G.W. wniosły do Starosty o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, na którą składały się działki archiwalnie oznaczone jako parcele [...]-[...].

Decyzją z dnia 17 czerwca 2019 r. Starosta umorzył postępowanie w sprawie przedmiotowego wniosku. W ocenie Starosty zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że wydzielone działki nr [...]-[...] były przeznaczone pod ulice. Z ustaleń organu administracyjnego wynika, że powyższe działki nie zostały objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto dokonując interpretacji treści decyzji Prezydium PRN z dnia 16 sierpnia 1961 r. Starosta stwierdził, że wydzielone działki nie zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na budowę ulic. Uzasadniając swoją decyzję Starosta powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 231/18, zgodnie z którym w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości na podstawie art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych wymaga poczynienia ustaleń faktycznych, czy wydzielone działki zostały przejęte pod budowę dróg o charakterze publicznym, czy też działki te przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową. W ocenie Starosty przejęte na rzecz Skarbu Państwa działki nie były przeznaczone pod budowę dróg, zatem brak jest normy prawa materialnego obligującej do wypłaty odszkodowania.

Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody wniosły I.K. oraz G.W., podnosząc naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej jako u.g.n., w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) poprzez nieustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia wyżej opisanych działek, podczas gdy przepisy te stanowią materialnoprawną podstawę ustalenia i wypłacenia tego odszkodowania, naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, podczas gdy w sprawie zachodziły przesłanki do merytorycznego jej rozstrzygnięcia.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących decyzją z dnia 23 kwietnia 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

Uzasadniając decyzję, organ drugiej instancji wskazał na błędne ustalenie przez Starostę, że działki oznaczone nr [...]-[...] nie były przeznaczone pod projektowane ulice na dzień wydania decyzji Prezydium PRN z dnia 16 września 1961 roku albo decyzja ta nie mogła być podstawą ich przejęcia. Wojewoda wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozostawia w tej kwestii żadnych wątpliwości. Organ drugiej instancji zauważył, że istotą tego postępowania było ustalenie, czy obecnie obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierają normę materialnoprawną umożliwiającą ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dokonane na podstawie przepisów nieobowiązującej już ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Zdaniem Wojewody art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest przepisem prawa procesowego, zatem nie stanowi podstawy materialnoprawnej do ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

W ocenie Wojewody w aktualnym porządku prawnym nie ma podstaw prawnych do wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za grunty bezpłatnie przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.

W skardze na powyższą decyzję I.K. oraz G.W., podniosły następujące zarzuty:

1. 1. naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w wyroku wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dnia 13 czerwca 2018 roku, sygn. akt II SA/Gd 231/18 w sprawie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo ze sprawą niniejszą;
2. 2. naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez nieustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości;
3. 3. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, pomimo braku przesłanek z tego przepisu;
4. 4. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak sporządzenia odpowiedniego uzasadnienia decyzji, a to przez brak wskazania, że wydany w dniu 13 czerwca 2018 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrok sygn. akt II SA/Gd 231/18 zapadł w sprawie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo ze sprawą niniejszą.

W konkluzji skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Rozwijając treść podniesionych zarzutów skarżące wskazały, że WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 13 czerwca 2018 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 231/18 stwierdził, iż skoro nieruchomość stanowiąca własność G.K. zastała przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach bez odszkodowania, lecz z przeznaczeniem na cele publicznej – pod budowę ulic, to istnieje konieczność zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 tejże ustawy. W ocenie skarżących powołane orzeczenie zapadło w sprawie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo ze sprawą niniejszą, a tym samym Wojewoda był nim związany.

W dalszej kolejności skarżące wskazały, że Wojewoda pominął, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym warunkiem koniecznym obowiązku ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nie jest wywłaszczenie sensu stricto w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego, w niniejszej sprawie w 1961 r. nie musiało dojść do wywłaszczenia sensu stricto, by obecnie istniał obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Zdaniem skarżących za szerokim rozumieniem pojęcia wywłaszczenia przemawia zarówno treść art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, jak i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zgodnie z którym wywłaszczenie obejmuje nie tylko formalne pozbawienie lub ograniczenie prawa własności w ramach postępowania wywłaszczeniowego, ale także takie zachowania władzy, które w praktyce prowadzą do ograniczenia lub pozbawienia prawa własności.

Skarżące stwierdziły także, że niezależenie od tego, czy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma charakter procesowy, materialnoprawną podstawą do ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia będzie wprost art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

W ocenie skarżących ponadto ustalenie i wypłata odszkodowania z tytułu wywłaszczenia dokonanego na podstawie art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach powinno nastąpić na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Skarżące wskazały, że przepis ten w obecnie obowiązującym porządku prawnym reguluje obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dokonane pod budowę dróg publicznych m. in. w związku z zatwierdzeniem podziału nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Skarga okazała się bezzasadna i jako taka podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne.

Wskazane powyżej kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej nieodpowiadającej prawu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla w całości lub w części decyzję administracyjną, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak też naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a co za tym idzie, ocenia sprawę w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych.

Należy mieć jednak na względzie, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdy stwierdzone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym zachodzi hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku rozpatrywanej sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach sąd w niniejszym składzie uznał, że nie jest ona obarczona wadą skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zdaniem sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowa, została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, przy adekwatnym zastosowaniu przepisów prawa materialnego oraz procesowego w zgodzie z przedmiotem sprawy.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że decyzją Prezydium PRN z dnia 16 września 1961 r. wydaną na wniosek G.K., na podstawie ustawy o terenach dla budownictwa domów zatwierdzono podział nieruchomości położonej w obrębie Z. k.m. 1, część parceli nr [...]. Jednocześnie wskazaną decyzją wyłączono na rzecz Skarbu Państwa 33 % z parcelowanej powierzchni nieruchomości z wyłączeniem działki nr [...] oraz terenu pod zaprojektowane ulice.

Podstawą wydzielenia na rzecz Skarbu Państwa 33 % z powierzchni parcelowanej nieruchomości był art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych, zgodnie z którym z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych.

W niniejszej sprawie decyzja ta stanowiła podstawę do ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa w księgach wieczystych.

Bezspornym jest także, że przy okazji podziału nieruchomości należącej do poprzedniczki prawnej skarżących nieruchomość położona w R., o łącznej powierzchni 4.410 m2, oznaczoną jako parcele nr [...]-[...] i [...] przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania.

W takich okolicznościach faktycznych zdaniem Wojewody brak jest przepisu materialnoprawnego nakładającego obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. W ocenie tego organu podstawy takiej nie stanowi art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Do opisanego stanu faktycznego nie znajduje również zastosowania art. 98 ust. 3 powołanej ustawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowały się dwie linie orzecznicze, które w podobnych okolicznościach faktycznych zajmują dwa rozbieżne stanowiska odnośnie do możliwości ustalania i przyznawania odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Według pierwszej z nich, obowiązujące aktualnie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają podstaw do wypłaty odszkodowania za grunt przejęty na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania na podstawie art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Z tego względu organy administracyjne zobowiązane są do umorzenia postępowania, gdyż brak jest przepisu materialnoprawnego dającego podstawę do ustalenia i przyznania odszkodowania (tak: wyroki NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn akt I OSK 624/11;, sygn akt I OSK 2724/19; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn akt I SA/Wa 2753/13, dostępne w systemie CBOS).

Według zaś drugiej linii orzeczniczej przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.gn. nieruchomościami stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu Konstytucji oraz prawa międzynarodowego (tak wyroki NSA: z dnia 17 września 2015 r., sygn akt I OSK 90/14; z dnia 19 listopada 2014 r. sygn akt I OSK 713/13; z dnia 25 maja 2017 r. sygn akt I OSK 2263/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 października 2016 r., sygn akt IV SA/Po 598/16; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 231/18, dostępne w systemie CBOS).

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w pierwszej ze wskazanych linii orzeczniczych.

Skarżące jako podstawę materialnoprawną swojego roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania wprost wskazały art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis ten ma charakter blankietowy, zatem nie może stanowić samodzielnej podstawy roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości (tak: wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r., I OSK 2724/19, LEX nr 3040058). W rezultacie starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy do pozbawienia prawa własności do nieruchomości doszło bez ustalenia odszkodowania, zaś w aktualnie obowiązującym porządku prawnym istnieje przepis materialnoprawny, nakładający wypłatę odszkodowania. Artykuł 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Jak to już zostało wskazane powyżej, skarżące dopatrują się materialnoprawnej podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa części wydzielonej nieruchomości na podstawie art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach w art. 98 ust. 3 u.g.n. Zgodnie ze wskazanym przepisem za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie pozbawienie własności nastąpiło na podstawie przepisów już nieobowiązujących, stanowiących wyraźnie o braku podstaw do odszkodowania. Przepisem tym był art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Przepisem odpowiadającym w pewnym zakresie art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach jest art. 98 u.g.n. Z brzmienia art. 98 ust.1 u.g.n. wnika, że przesłankami koniecznymi warunkującymi powstanie prawa do odszkodowania są: podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela oraz wydzielenie w trakcie takiego podziału konkretnych działek pod drogi publiczne, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeśli te dwie przesłanki są spełnione, to z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Z dniem odjęcia prawa własności byłemu właścicielowi przysługuje żądanie zapłaty odszkodowania.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że poprzedniczka skarżących – G.K. została pozbawiona prawa do nieruchomości bez odszkodowania, skoro została zobowiązana na podstawie art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach odstąpić bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa grunty przeznaczone na cele użyteczności publicznej, jak również jako działki budowlane umożliwiające prowadzenie właściwej gospodarki terenami, w ilości nieprzekraczającej 33 % powierzchni wszystkich działek.

Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 14 czerwca 2020 r., sygn akt I OSK 2724/19 (dostępny w CBOSA, orzeczenie zapadłe w sprawie opartej na przepisie art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, Dz. U. nr 35, poz. 240 ze zm.), art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma częściowo charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Jeżeli bowiem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odnosi się do stanów sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to konsekwentnie należy przyjąć, że ustawodawca zobowiązał się do regulowania roszczeń w przypadkach, gdy przed 1998 r. nastąpiło wywłaszczenie, ale obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie (i co za tym idzie wypłacenie) odszkodowania.

Dalej NSA wyjaśnił, że skoro przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest przepisem blankietowym to do przyznania odszkodowania konieczne jest aby istniała konkretna norma materialna, która przewiduje takie prawo obecnie oraz taka norma obowiązująca w dniu wywłaszczenia. Inaczej sprawa się przedstawia, gdy ówcześnie obowiązujące przepisy nie przewidywały odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, tj. w przypadku gdy grunt był przejęty w trybie art. 13 ust. 1 u.p.n. W takiej sytuacji nie można bezrefleksyjnie przyjąć, że w każdym przypadku odjęcia własności, należne jest odszkodowanie.

Po pierwsze dlatego, że nie było podstawy prawnej do jego wypłaty, a pozbawienie prawa do odszkodowania odbyło się zgodnie z obowiązującym poprzednio porządkiem prawnym. Ponadto nie istnieje norma prawna w obecnych regulacjach, która przewidywałby możliwość wypłaty odszkodowania za grunt przejęty w trybie art. 13 ust. 1 u.p.n. Ówcześnie obowiązującej regulacji prawnej nie można niejako "dopełniać" normą z art. 98 ust. 3 u.g.n. Wolą ówczesnego prawodawcy było odjęcie własności na cele wskazane w art. 13 u.p.n. bez odszkodowania. Orzeczenie o odszkodowaniu z powołaniem się na art. 98 ust. 3 u.g.n. byłoby możliwe, gdyby aktualny prawodawca jednoznacznie taką normę przewidział. Innymi słowy z regulacji ustawowej powinna wynikać wprost możliwość zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. do wypłaty odszkodowania za grunt odjęty na podstawie art. 13 ust. 1 u.p.n.

Sąd administracyjny nie może zastępować prawodawcy i "uzupełniać" obowiązującą regulację prawną przez dokonanie wykładni prawotwórczej. Przeciwko dopuszczalności stosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. do stanów, o których stanowi art. 13 ust. 1 u.p.n., świadczy także argument natury systemowej. Mianowicie art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124–126. Przyjąć należy zatem, że z woli ustawodawcy przepis o prawie do odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust 3 u.g.n., nie odnosi się do sytuacji wymienionych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lipca 2019 r. (sygn. akt I OSK 2472/17).

Sąd wojewódzki w pełni podziela przytoczone wyżej stanowisko NSA, jak i wszystkie jego wywody poczynione co do zakresu stosowania art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., które są właściwe również na gruncie art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, ponieważ także na jej podstawie, a była ona właściwa dla wywłaszczenia w niniejszej sprawie, nie było przepisu przewidującego prawo poprzedniczki skarżących do żądania odszkodowania.

Tym samym zarzut skargi naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. sąd wojewódzki ocenił jako bezzasadny, jak też nie zgodził się ze stanowiskiem, że materialną podstawę do ustalenia odszkodowania stanowiły przepisy art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Wobec tego w obecnym stanie prawnym także brak jest podstawy materialnoprawnego do przyznania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na podstawie art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Nie można bowiem uznać, że obecnie obowiązujący art. 98 ust 3 u.g.n. stanowi swego rodzaju dopełnienie art. 11 tej ustawy. Do przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w R., o łącznej powierzchni 4.410 m2, oznaczonej jako parcele nr [...]-[...] i [...] doszło zgodnie z ówcześnie obowiązującą ustawą o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, bez odszkodowania. W ślad za wyrokiem NSA w sprawie sygn akt I OSK 2724/19 sąd też zauważa, że art. 98 ust. 3 u.g.n. nie ma zastosowania do sytuacji wymienionych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., a to z uwagi na treść art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Z tych też względów nie jest dopuszczalne stosowanie art. 98 ust. 3 u.g.n. do stanów, o których mowa w art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.

Wobec braku podstaw prawnych w obowiązującym stanie prawnym do wypłaty odszkodowania za grunt przejęty od G.K. na podstawie art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, organy administracji obu instancji prawidłowo umorzyły postępowanie wszczęte z wniosku skarżących, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., przy czym uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest wprawdzie wadliwe, natomiast w pełni odpowiada prawu decyzja wydana przez Wojewodę.

Odnosząc się następnie do zarzutu naruszenia przez Wojewodę art. 153 p.p.s.a., wskazać należy, że wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2018 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 231/18 (uchylający zaskarżone tam decyzje organów obu instancji) wprawdzie dotyczył tych samych stron, to jednak przedmiotem tego postępowania było żądanie odszkodowania za przejęcie na własność Skarbu Państwa działki oznaczonej nr [...]. Decyzje wydane w tamtym kontrolowanym przez sąd postępowaniu administracyjnym nie są przedmiotem kontroli w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zaskarżone obecnie decyzje nie zostały też wydane w następstwie postępowania ponowionego wskutek wyroku uchylającego WSA z dnia 13 czerwca 2018 r. Z tego względu nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że wspomniane orzeczenie zapadło w sprawie całkowicie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo ze sprawą niniejszą. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Wskazany wyrok powołany przez skarżących, wbrew ich twierdzeniom, nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania w niniejszym postępowaniu. Trafnie zwrócił uwagę Wojewoda, że wyrok ten został wydany w sprawie o podobnych okolicznościach przedmiotowo-podmiotowych, to jednak brak jest cechy tożsamości obu spraw. Z tego też względu zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. okazał się chybiony.

Decyzja Wojewody, jak również decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Organy obu instancji w sposób prawidłowy zastosowały art. 105 k.p.a., a zarzut skargi w tym względzie jest też niezasadny. Zgodnie ze wskazanym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjno-prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Brak w obecnie obowiązującym stanie prawnym normy prawa materialnego przewidującego odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na podstawie art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, uniemożliwiał tym samym wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty.

Organy administracji, jak i sądy działają na podstawie i w granicach prawa. Skoro w systemie prawnym brak jest normy prawa materialnego, której konkretyzacja mogła by nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, to tym samym postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na zgodny wniosek stron, na podstawie art. 119 pkt 2) p.p.s.a.