Uzasadnienie
Sprzeciw A. od decyzji Wojewody z dnia 7 maja 2020 r., nr [..], wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wiceprezydent Miasta decyzją z dnia 17 grudnia 1974 r., na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64), zwanej dalej u.z.t.w.n., zezwolił B. na czasowe zajęcie m.in. działki nr [..] położonej przy ul. Ł. w G. należącej do W. G. Wskutek podziałów geodezyjnych i zmian w ewidencji gruntów działka ta została podzielona na działki o numerach [..]-[..].
W. G. wnioskiem z dnia 8 października 2018 r. wystąpił do organu o wszczęcie postępowania oraz wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami w związku ze szkodami powstałymi na działce, którą stanowiła parcela nr [..] (obecnie stanowiąca m.in. działkę nr [..]), na skutek wydania decyzji z dnia 17 grudnia 1974 r. We wniosku wskazano, że w związku z powstaniem linii elektroenergetycznej wzdłuż granicy ówczesnej działki nr [..], została ona objęta pasem technologicznym linii i w rezultacie obniżeniu uległa wartość rynkowa tej nieruchomości.
Decyzją z dnia 22 lipca 2019 r., nr [..], Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działki nr [..]-[..], obręb ewidencyjny [..], położonej w G. przy ul. Ł. Organ uznał, że nie został spełniony podstawowy warunek, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n., albowiem wnioskodawca nie złożył wniosku o odszkodowanie z tytułu czasowego zajęcia gruntu w związku z posadowieniem na nim sieci energetycznej.
W związku z tym, że nie został złożony wniosek o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie stosownie do przepisów u.z.t.w.n., nie ma podstaw, aby stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma też przepisów przejściowych, które regulowałyby sposób załatwiania spraw dotyczących czasowych zajęć nieruchomości w oparciu o art. 35 u.z.t.w.n. Według organu ustawa o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty odszkodowania. W konsekwencji, wobec niezłożenia wniosku o odszkodowanie w trybie określonym w art. 36 u.z.t.w.n., wnioski wnioskodawcy o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność określenia wysokości ewentualnego odszkodowania należało uznać za niezasadne. Organ wskazał również, że roszczenie o takie odszkodowanie przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody.
W odwołaniu od powyższej decyzji W. G. zarzucił naruszenie art. 36 ust. 2 u.z.t.w.n. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy wnioskodawca w podaniu inicjującym niniejsze postępowanie wniósł o ustalenie odszkodowania z tytułu spadku wartości nieruchomości, a nie jak wskazuje organ o ustalenie odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach, o których mowa w art. 36 ust. 2 u.z.t.w.n.
Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 7 maja 2020 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda uznał, że sprawa dotyczy kwestii ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości stanowiących działki nr [..]-[..] (dawniej parcela nr [..]), położonych w obrębie ewidencyjnym [..], w G. Ograniczenie powstało w związku z wybudowaniem linii energetycznej 400 kV [..], na podstawie decyzji Wiceprezydenta Miasta z dnia 17 grudnia 1974 r., zezwalającej B. na czasowe zajęcie nieruchomości parceli nr [..]. Przez tę nieruchomość biegnie linia elektroenergetyczna, a sporne jest to, czy wnioskodawcy powinno być wypłacone odszkodowanie oraz w jakiej wysokości.
Zdaniem Wojewody art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie także w odniesieniu do stanu faktycznego zaistniałego przed jej wejściem w życie, o ile uprawnienie to nie zostało wcześniej zrealizowane, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość (ostateczna decyzja). Ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem by orzec w przedmiotowej sprawie, konieczne byłoby zastosowanie tego przepisu do stanu zaistniałego przed jej wejściem w życie.
W ocenie Wojewody okoliczność, że o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości nie wystąpiono bezpośrednio po wybudowaniu linii, a dopiero po wielu latach jej istnienia, nie ma znaczenia prawnego. Istotne jest bowiem ustalenie, że istniejąca linia energetyczna powstała na nieruchomości w związku z uprzednio wydaną decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, a także fakt, iż obecne przepisy przewidują ustalenie odszkodowania z tego tytułu, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że takie odszkodowanie nie zostało już w przeszłości ustalone. Organ wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy z 1958 r. odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody. Oznacza to zarazem a contrario, że odszkodowanie z art. 36 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej (tj. obejmujące pozostałe straty, w tym zmniejszenie wartości nieruchomości) nie podlegało przedawnieniu, a zatem jego dochodzenie nie było co do zasady ograniczone w czasie.
Niemniej, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy z 1958 r. właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli mimo wspomnianego ograniczenia prawa własności nie poniósł on szkody. Wobec tego, zdaniem Wojewody, roszczenia z tytułu ograniczenia prawa własności nie podlegają przedawnieniu.
Według Wojewody organ I instancji nie zebrał materiału dowodowego w stopniu pozwalającym na rozstrzygnięcie sprawy i uznał za konieczne przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania pod kątem odnalezienia decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z działek nr [..]-[..]. Determinuje to zakres sprawy, bowiem ustalenie odszkodowania na drodze administracyjnej oznacza, że drugi raz nie może toczyć się postępowanie w tym zakresie. W toku postępowania Prezydent pozyskał jedynie informację z Archiwum Wydziału Skarbu Urzędu Miejskiego o nieodnalezieniu w wydziałowych zasobach archiwalnych dokumentacji potwierdzającej prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz właściciela działek nr [..]-[..], W. G. Wojewoda zauważył, że w aktach sprawy nie ma odpowiedzi Sądu Rejonowego, do którego zwrócił się Prezydent, czy odnalazł poszukiwane na jego wniosek dokumenty.
Ewentualne dokumenty w tej sprawie może posiadać również Archiwum Państwowe. Wojewoda uznał ponadto za niezbędne pozyskanie w ramach postępowania wyjaśniającego zeznań stron bądź oświadczenia wnioskodawcy, świadomego odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, dotyczącego ustalenia, czy w przeszłości zostało mu przyznane odszkodowanie.
Dopiero przeprowadzenie w powyższy sposób postępowania wyjaśniającego uzasadni przystąpienie przez organ I instancji do kolejnego etapu, a mianowicie pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wysokość odszkodowania. Ponieważ niedopuszczalne jest wykonanie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, zastosowanie znalazł przepis art. 138 § 2 k.p.a.
W sprzeciwie od powyższej decyzji A. domagała się jej uchylenia zarzucając, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. pomimo zaistnienia przesłanek do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty oraz z naruszeniem art. 12 § 1 i 2 k.p.a.
W ocenie skarżącej Spółki Wojewoda powinien był zlecić sporządzanie operatu szacunkowego oraz uzupełnić materiał dowodowy na etapie prowadzonego przez siebie postępowania odwoławczego i rozpoznać merytorycznie sprawę. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania doprowadziło do naruszenia zasady szybkości postępowania. Ponadto, zauważono, że szeroko rozbudowana argumentacja odnosząca się do interpretacji prawnej zawarta w rozstrzygnięciu kasacyjnym nie ma uzasadnionych podstaw, ponieważ organ odwoławczy, przekazując na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie może narzucać temu organowi treści przyszłego rozstrzygnięcia. Wskazania organu odwoławczego powinny dotyczyć wyłącznie uwzględnienia określonych okoliczności przy wydawaniu decyzji. Obszerna argumentacja Wojewody co do właściwej interpretacji przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie jest de facto ukrytym rozstrzygnięciem merytorycznym i próbą narzucenia organowi I instancji treści przyszłego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprzeciw podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja Wojewody z dnia 7 maja 2020 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej k.p.a.
Instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r.
Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji została zawarta w przepisach art. 64a-64e p.p.s.a. W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Z kolei zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu, sprowadzający się jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa z art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).
Na tle stosowania instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, a zwłaszcza art. 64e p.p.s.a., pojawia się wiele trudności. Zarówno w doktrynie jak i judykaturze prezentowany jest pogląd, że sąd w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu nie wnika w istotę sprawy administracyjnej, tylko bada postępowanie w takiej sprawie pod kątem ustalenia, czy zaistniały warunki procesowe do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. P. Gołaszewski, Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 7 kwietnia 2017 r. (cz. IV), "Monitor Prawniczy" 2017/18, s. 971; wyroki NSA: z dnia 21 listopada 2018 r., II OSK 3069/18; z dnia 15 stycznia 2019 r., I OSK 4292/18; z dnia 17 stycznia 2019 r., II OSK 3517/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się jednocześnie, że nie ma obiektywnej możliwości oddzielenia kontroli decyzji kasacyjnej zapadłej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. od szerszego kontekstu regulacji materialnoprawnych, na bazie której rozstrzygnięcie zostało podjęte. NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, stanął na stanowisku, że art. 64e p.p.s.a. nie pozbawia sądu administracyjnego kompetencji do oceny prawidłowości wyjaśnienia przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy przepisów prawa materialnego.
Nie można bowiem pominąć związku, jaki zachodzi pomiędzy wynikiem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej a elementami, które wpływają na jego treść. Poprzestanie na samej tylko formalnej ocenie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej w praktyce nie jest możliwe, ponieważ nie daje pełnego obrazu zgodności z prawem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (W. Piątek, Glosa do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2018 r., II SA/Bk 940/17, OSP 10/2019, s.162-180).
Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, w sposób uniemożliwiający rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Przy tym wskazać należy, że kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej.
W kontekście powyższego sądowa kontrola sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy prawidłowo wydał rozstrzygnięcie kasacyjne, albowiem ze względu na uchybienia procesowe organu I instancji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle ujawnionych okoliczności faktycznych i prawnych Wojewoda trafnie uznał, że przedmiotowa sprawa wymaga po raz kolejny przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, którego Wojewoda nie mógłby uzupełnić korzystając z uprawnień określonych w art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie – w zakreślonych powyżej granicach – jest decyzja kasacyjna Wojewody dotycząca ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody, głównym powodem uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania jej do ponownego rozpoznania było stwierdzenie, że organ I instancji błędnie odmówił zastosowania właściwych w sprawie przepisów prawa materialnego w postaci ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., co w konsekwencji doprowadziło do nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie więc w niniejszej sprawie przepisy prawa materialnego determinowały procesowe działania organu I instancji. W tej sytuacji rolą sądu w niniejszej sprawie była ocena, czy uznany przez organ odwoławczy za konieczny do wyjaśnienia, wskutek uchybień procesowych organu I instancji, zakres sprawy, uzasadniał podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego i uniemożliwiał zastosowanie art. 136 k.p.a.
Przedmiotem procedowania w niniejszej sprawie był wniosek W.G. – właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] położoną w G. przy ul. Ł. (obecnie działki nr [..]-[..]) o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek udzielenia zezwolenia na czasowe jej zajęcie przez przedsiębiorstwo energetyczne w związku z budową i przeprowadzeniem linii elektroenergetycznej na podstawie decyzji z 1974 r. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w dacie prowadzenia przedmiotowego postępowania działka nr [..] była już własnością Skarbu Państwa, co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych.
Jak wynika z uzasadnienia objętej sprzeciwem decyzji organ I instancji błędnie stwierdził, że nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania zgłoszonego wniosku. Podstawą prawną udzielonego w 1974 r. zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości był art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64), dalej jako u.z.t.w.n., który w dacie wydania decyzji stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (ust. 1).
Z kolei, zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na przepisie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dokonane w trybie art. 35 u.z.t.w.n., z którym wskutek decyzji z dnia 17 grudnia 1974 r. mamy do czynienia w odniesieniu do danej działki o nr [..], stanowi jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09, OSP 2010/11/110; wyroki NSA m.in. z 18 czerwca 2008 r., I OSK 954/07, z 1 marca 2018 r., I OSK 2112/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych uznaje, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie także do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (zob. m.in. wyroki NSA z 9 listopada 2017 r., I OSK 23/16, LEX nr 2422990, 27 lutego 2018 r., I OSK 908/16, LEX nr 2469196). Jeżeli bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o nieprzysługiwaniu tego odszkodowania.
Wojewoda trafnie wskazał, że w niniejszej sprawie doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i trwa ono nadal na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej. Zatem roszczenie odszkodowawcze zgłoszone przez właściciela, któremu ograniczono sposób korzystania z jego nieruchomości, powinno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji organów administracyjnych. W świetle powyższego stanowisko organu I instancji co do braku podstaw prawnych do rozpoznania wniosku o odszkodowanie na podstawie przepisów u.g.n. zostało prawidłowo ocenione przez Wojewodę jako oczywiście bezzasadne.
Przepis art. 36 u.z.t.w.n. przewidywał dwa rodzaje odszkodowania – za straty wynikłe z działań związanych z zakładaniem i przeprowadzeniem na nieruchomościach m.in. przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej (art. 36 ust.
1) oraz za straty w zasiewach, uprawach i plonach (art. 36 ust. 2). Przy czym ustawodawca wskazał wyraźnie, że jedynie dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 2 ograniczone jest w czasie do 3 lat od powstania szkody, z czego nie można jednak wywodzić generalnej zasady przedawnienia roszczenia odszkodowawczego przysługującego w związku z działaniami określonymi w art. 35 u.z.t.w. W konsekwencji, w sytuacji gdy do organu wpłynie wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., winien on rozważyć, czy zgłoszone żądanie zasadne jest zarówno w zakresie strat za działania, jak i start za zasiewy. Odpowiednikiem powyższego przepisu na gruncie u.g.n. przewidującym odszkodowanie za tożsame działania jest art. 128 ust. 4 u.g.n., który stanowi, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.
Zadaniem organu administracji procedującego taki wniosek o odszkodowanie jest ustalenie, czy kiedykolwiek wcześniej doszło do ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu działań określonych w art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. i za jakiego rodzaju szkody. Kwestie te mają bowiem zasadnicze znaczenie dla zasadności aktualnego wniosku o odszkodowanie oraz dla określenia wartości odszkodowania, na podstawie operatu szacunkowego.
Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził jedynie, że brak jest podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty odszkodowania, albowiem wnioskodawca nie złożył wniosku o wydanie decyzji w tym przedmiocie stosownie do przepisów u.z.t.w.n., a przepisy u.g.n. nie dawały podstaw do przyznania odszkodowania.
To błędne stanowisko organu w konsekwencji doprowadziło do tego, że organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania w zakresie zgłoszonego żądania odszkodowania za straty powstałe na skutek zakładania i przeprowadzania przewodów elektrycznych.
Sąd przychyla się do stanowiska Wojewody wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie zebrano materiału dowodowego, na podstawie którego wiarygodnie można było orzec, czy w odniesieniu do przedmiotowej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i jakiego rodzaju. Gdyby bowiem takie ustalenie zostało wcześniej dokonane a odszkodowanie wypłacono, wówczas niniejsze postępowanie stałoby się bezprzedmiotowe. Natomiast jeżeli faktycznie nie doszło do ustalenia i wypłaty odszkodowania, wówczas organy będą obowiązane przeprowadzić postępowanie w tym zakresie. Organ I instancji ograniczył się do pozyskania pisma z Archiwum Wydziału Skarbu Urzędu Miejskiego, z którego wynika, że w ich zasobach archiwalnych nie odnaleziono dokumentacji potwierdzającej prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz właściciela W. G. Organ I instancji pomimo wezwania skierowanego do Sądu Rejonowego o udzielenie informacji, czy w skorowidzach sądowych istnieje wzmianka o wpływie wniosku o wydanie zezwolenia na złożenie kwoty do depozytu sądowego w związku z ograniczeniem prawa własności wynikającego z budowy linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [..], wydał decyzję nie uzyskując odpowiedzi na swój wniosek.
W tych okolicznościach zasadnie Wojewoda zwrócił uwagę na potrzebę pozyskania w toku postępowania wyjaśnień stron, w tym wnioskodawcy, w zakresie okoliczności związanych z ustaleniem odszkodowania w przeszłości, której nie zrealizował organ I instancji pozostawiając tym samym kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy kwestię całkowicie niewyjaśnioną.
Wobec bezspornego zajęcia działek wnioskodawcy na przeprowadzenie napowietrznej linii energetycznej, dopiero po ustaleniu, że właściciel nie otrzymał odszkodowania, możliwe i konieczne będzie zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego celem określenia wielkości potencjalnego odszkodowania należnego wnioskodawcy. Powyższych ustaleń w sprawie niniejszej zabrakło, co wskazuje na to, że w świetle odpowiednich dla sprawy przepisów prawa materialnego zaistniały niepodważalne braki w prowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym.
Przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zważyć trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2019).
Rozpatrując sprawę w zakresie określonym art. 64e p.p.s.a. Sąd stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie postępowania wyjaśniającego polegających na naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu I instancji należy uchylić a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż dostrzeżone uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkują koniecznością wyjaśnienia niniejszej sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z tego powodu zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione.
Jednocześnie wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej, przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieściło się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy - na żądanie strony lub z urzędu - dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania od nowa, a nie zachodziły również okoliczności z art. 136 § 2 k.p.a. uzasadniające przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego samodzielnie przez Wojewodę. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.
Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty sprzeciwu. W tym stanie rzeczy sąd, w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 64d § 1 p.p.s.a.