Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 5 kwietnia 2004 r., nr [...] na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718), art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał T. i Z. B. rozbiórkę budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki nr [...] w C. przy ul. [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, iż z protokołu przeprowadzonych w dniu 9 października 2002 r. oględzin wynika, iż budynek mieszkalny został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.
Organ wskazał, iż zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Decyzji takiej inwestorzy nie posiadali. Niezależnie od okoliczności inwestor nie miał prawa samowolnie odstąpić w trakcie budowy od warunków ustalonych w pozwoleniu.
W związku z powyższym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego w dniu 11 grudnia 2002 r. r. nałożono decyzją na inwestorów obowiązek dostarczenia do dnia 28 marca 2003 r., do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokumentów w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na jej wznowienie. Dokumentami tymi miały być:
- - opinia właściwego organu w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności zrealizowanej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- - inwentaryzacja powykonawcza,
- - ocena techniczna potwierdzająca przydatność obiektu do użytkowania.
W związku z tym, że T. Z. B. nie dostarczyli powyższych dokumentów w określonym w decyzji terminie organ stwierdził, iż zostały spełnione przesłanki art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącego iż w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego część.
Ponadto organ wyjaśnił, iż istotą art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z przepisami. Jeżeli jednak inwestor nie dopełnił obowiązku wykonania określonych czynności, to stan zgodności z przepisami można osiągnąć w ocenie organu jedynie poprzez fizyczne usunięcie naruszającego ten stan obiektu lub jego części. Bowiem każde inne działanie miałoby charakter legalizacji działań pozaprawnych.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. i Z. B. W uzasadnieniu przyznali, iż faktycznie w trakcie realizacji inwestycji odstąpili od projektu budowlanego, ale odstąpienia te nie wpłynęły na stan techniczny przedmiotowego obiektu, nie zwiększają uciążliwości dla sąsiadów, ani nie stwarzają zagrożenia dla zdrowia i życia.
Ponadto odwołujący wyjaśnili, iż nie wiedzieli o tym, że dokonując pewnych zmian w inwestycji przyczynią się do rażącego naruszenia norm prawnych.
T. i Z. B. wskazali, iż podjęli stosowne czynności celem uzyskania żądanych przez organ dokumentów, ale zostały one spowolnione z powodu choroby i wypadku Z.B.. Powyższe okoliczności spowodowały nie wypełnienie obowiązków nałożonych na odwołujących się przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w terminie.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 czerwca 2004 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nie znajdując podstaw do jej zmiany bądź uchylenia.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji podzielił argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując, że nie wykonanie nakazanych przez organ czynności w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego.
Odnosząc się natomiast do zarzutów strony organ stwierdził, iż zgodnie z art. 155 k.p.a. strona mogła złożyć wniosek o zmianę terminu o wykonania nałożonego na nią obowiązku, pod warunkiem złożenia takiego pisma przed upływem wyznaczonego terminu.
Mimo wniesienia przedmiotowych pism przez odwołujących z uchybieniem terminu organ pierwszej instancji faktycznie uwzględnił powyższe wnioski, wstrzymując wydanie decyzji o rozbiórce. T. i Z. B. pomimo odroczenia terminu nie wykonali nałożonych na nich obowiązków.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli T. i Z. B. W uzasadnieniu skarżący ponowili argumentację faktyczną i prawną zawartą w odwołaniu.
Ponadto podnieśli, iż niesłusznie zastosowano w ich sprawie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., bowiem roboty konstrukcyjno-budowlane spornego budynku zakończono przed wejściem w życie niniejszej ustawy. A zatem, w ocenie skarżących organy administracji zastosować powinny przepisy ustawy z 1974 r.
W opinii skarżących dokonane odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę nie powinno być podstawą do wydania decyzji o nakazie rozbiórki.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zatem do treści powyższego przepisu Sąd może uwzględnić skargę z powodów innych niż przedstawione w skardze, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.
W przedmiotowej sprawie wadliwa okazała się być zarówno decyzja zaskarżona, jak też poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 5 kwietnia 2004 r. oraz decyzja tego organu z dnia 11 grudnia 2002 r. w przedmiocie nałożenia na skarżących określonych obowiązków wynikających z art. 51 Prawa budowlanego.
W pierwszej kolejności należy poddać analizie sposób, w jaki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. w zastosował w niniejszej sprawie przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane.
Treść przepisu art. 50 prawa budowlanego wskazuje na konieczność, w przypadku stwierdzenia prowadzenia robót budowlanych w sposób wskazujący na odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego wstrzymania wykonywanych robót, oraz w dalszej kolejności na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego nakazanie wykonania inwestorowi konkretnych prac budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
W przedmiotowej sprawie inwestycja została już zakończona, zatem pierwszą czynnością organu po wszczęciu postępowania powinno być nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
W przedmiotowej sprawie, w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenie przepisów prawa przez organy pierwszej jak i drugiej instancji polegało na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Z przepisu jasno wynika, że przedmiotem obowiązku są określone czynności faktyczne. Nie można, zatem na podstawie wymienionego wyżej przepisu nałożyć na inwestora obowiązku dostarczenia odpowiednich dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez złożenie takich dokumentów nie można doprowadzić inwestycji do stanu zgodnego z prawem (wyrok WSA z dnia 24 czerwca 2004 roku, IV S.A. 74/03, LEX nr 148875).
Postawą do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, odpowiednich ocen technicznych, ekspertyz bądź innych dokumentów jest art. 81 c ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przedmiotowe dokumenty, ekspertyzy czy oceny są bowiem elementem postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (Komentarz Prawo budowlane, Zdzisław Kostka, 2005 rok, str. 139, wyrok WSA z dnia 24 czerwca 2004 roku, IV S.A. 74/03, LEX nr 148875).
W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 11 grudnia 2002 roku, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek wykonania i dostarczenia inwentaryzacji powykonawczej budynku oraz oceny technicznej potwierdzającej przydatność obiektu do użytkowania. Doszło zatem do naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego.
Skutkiem tego naruszenia jest brak możliwości wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji merytorycznej w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Dopiero bowiem po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz i ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ może i powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tegoż prawa.
W niniejszej sprawie organ I instancji w utrzymanej w mocy rozstrzygnięciem organu odwoławczego decyzji z dnia 5 kwietnia 2004 r. nakazał inwestorom T. i Z. B. rozbiórkę przedmiotowego budynku nie wskazując uprzednio czynności, które powinni oni podjąć w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, pomimo wszczęcia postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Tym samym decyzję o rozbiórce budynku należy uznać w okolicznościach niniejszej sprawy za przedwczesną, z zaskarżoną decyzję jak też decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 5 kwietnia 2004 r. za sprzeczne z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 5 kwietnia 2004 r..
Zgodnie z przepisem art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia.
W niniejszej sprawie skarga dotyczy postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 czerwca 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 5 kwietnia 2004 r., którą nakazano T. i Z. B. rozbiórkę budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki nr [...] w C. przy ul. [...]. Jednakże obie wskazane wyżej opinie są konsekwencją wydanej w dniu 11 grudnia 2002 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. decyzji w przedmiocie nałożenia na inwestorów obowiązków zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Decyzja z dnia 11 grudnia 2002 r. została wydana zatem w ramach postępowania administracyjnego zakończonego decyzją zaskarżoną przez T. i Z. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ponadto wadliwości tej decyzji stała się przyczyną wadliwości dalszych decyzji wydanych w ramach tego postępowania. Zachodzi zatem tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym w tym znaczeniu, że sprawa dotyczy budynku gospodarczego należącego do T. i Z. B., natomiast jej przedmiotem jest postępowanie mające na celu doprowadzenie powyższej inwestycji do stanu zgodnego z prawem na podstawie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Z powyższych względów wojewódzki Sąd Administracyjny objął kontrolą także decyzję z dnia 11 grudnia 2002 r., a w konsekwencji po stwierdzeniu, że narusza ona przepis art. art. 51 pkt. 1 ust. 2 Prawa budowlanego, jak i art. 81 c Prawa budowlanego uchylił powyższą decyzję na podstawie art. 145 § 1 lit. a w zw. Z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ administracji winien w pierwszej kolejności dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych co do rodzaju czynności jakich mają dokonać inwestorzy w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem, nakazać inwestorom wykonanie tych czynności w określonym terminie a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie.
Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji Sąd wydał orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji w trybie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd w wyroku obligatoryjnie określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane.