Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 25 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 516/24

Uzasadnienie

Skarga M. sp. z o. o., dalej: skarżąca lub spółka, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 października 2023 r., nr SKO Gd/ 4328/23, utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 11 maja 2023 r., Nr GZDiZ.NP.701.23.9.2023 r. wymierzającą skarżącej spółce karę pieniężną w kwocie 13 838,77 zł za umieszczenie w dniach od 14 lutego 2023r. do dnia 14 marca 2023r. tablicy reklamowej o treści "[...]" na elewacji lokalu przy ul. U. [...] (działka nr [...], obręb [...]) w G., niezgodnej z przepisami uchwały Rady Miasta Gdańska Nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Pomor.2018.1034) – dalej jako Uchwała Krajobrazowa Gdańska, o powierzchni służącej ekspozycji reklamy: 53,78 m2 w dniach od 14 lutego 2023r. do 23 lutego 2023r. oraz 19,61 m2 w dniach od 24 lutego 2023r. do 14 marca 2023r. wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 14 lutego 2023 r. pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, dalej GZDiZ, przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami Uchwały Krajobrazowej. Podczas kontroli stwierdzono umieszczenie tablicy reklamowej usytuowanej na elewacji nieruchomości w obszarze S2, o wymiarach 6,38 m x 8,43 i powierzchni 53,78 m2. Z kontroli sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną.

Pismem z dnia 16 lutego 2023r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej o treści "[...]" niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska oraz o zaplanowanym na dzień 7 marca 2023 r. o godzinie 9:30 przeprowadzeniu dowodu z oględzin. Kontrola została powtórzona w dniu 23 lutego 2023 r. Następnie, podczas oględzin w dniu 7 marca 2022 r. stwierdzono, że tablica reklamowa w formie litery "[...]" na elewacji lokalu została częściowo usunięta. W ocenie pełnomocnika spółki żółta naklejka na elewacji nie stanowi tablicy reklamowej a jest jedynie elementem dekoracyjnym.

W dniu 14 marca 2023 r. przeprowadzona została kontrola, podczas której stwierdzono dalsze sytuowanie tablicy reklamowej. Pismem z dnia 24 marca 2023 r. dyrektor GZDiZ zawiadomieniem poinformował o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o prawie do zapoznania się aktami sprawy. W dniu 25 kwietnia 2023 r. ponownie przeprowadzona została kontrola. W protokole zawarto, że stwierdzono usunięcie tablicy reklamowej usytuowanej na elewacji nieruchomości w obszarze S2, o wymiarach 5,96 m x 3,29 o powierzchni 19,61 m2.

Decyzją z dnia 11 maja 2023 r. dyrektor GZDiZ wydał decyzję w której wymierzył skarżącej spółce karę pieniężną w kwocie 13 838,77 zł za umieszczenie w dniach od 14 lutego 2023r. do dnia 14 marca 2023r. tablicy reklamowej o treści "[...]" na elewacji lokalu przy ul. U. [...] (działka nr [...], obręb [...]) w G., niezgodnej z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska, o powierzchni służącej ekspozycji reklamy: 53,78 m2 w dniach od 14 lutego 2023r. do 23 lutego 2023r. oraz 19,61 m2 w dniach od 24 lutego 2023r. do 14 marca 2023r. Od decyzji tej skarżąca spółka wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku.

Decyzją z dnia 27 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że pierwsza czynność w sprawie wszczęła postępowanie a nie doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Organ I instancji prawidłowo także ustalił odsetki. Ponadto dokonał on należytej staranności ustaleniu, że budynek został oddany do użytku około października 2022 roku, czyli po wejściu w życie uchwały krajobrazowej.

Odpowiadając na zarzuty podniesione w odwołaniu SKO wskazało, że skoro reklama w myśl przepisu art. 2 pkt 16a u.p.z.p. to działanie mające na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług, przez upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, to przyjąć należy, iż również samo logo czy nazwa firmy wypełnia kwalifikację przekazu wizualnego upowszechniającego informacje o konkretnym przedsiębiorstwie. Na elewacji budynku znajdowało się logo firmy, które jest tak rozpoznawalne, iż w sposób jednoznaczny definiuje firmę. Nawet charakterystyczna część litery jest na tyle rozpoznawalna, iż stanowi jej logo.

Dalej SKO podaje, że okoliczność drugiego zmniejszenia strona podniosła dopiero w odwołaniu. Kolegium wskazało, że w decyzji organu I instancji kara została naliczona na korzyść strony (do 14 marca 2023 roku), a za okres od 15 marca 2023 roku do 17 kwietnia 2023 roku, kiedy to doszło do zmniejszenia powierzchni reklamy, kara nie została naliczona. W sprawie nie można było też mówić o znikomej wadze naruszenia prawa.

Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku spółka zarzuciła organom:

1. - naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie, kiedy umieszczono tablicę oraz kiedy rozpoczęto jej demontaż, przez co organ nie miał podstaw do prawidłowego ustalenia czasookresu stanowiącego mnożnik wyliczenia kary administracyjnej.
2. - naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 48 ust. 2 i art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo o przedsiębiorcach (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 221,641,803) zgodnie z którym kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli.
3. - naruszenie art. 7a i 81 a k.p.a., gdyż organ, który miał wątpliwości w ustaleniu stanu faktycznego oraz w rozumieniu przepisów powinien je rozstrzygać na korzyść strony.
4. - naruszenie art. 189c i 189f § 1 pkt 1 k.p.a., dotyczące kar administracyjnych, które mogły zniwelować bezprawne sankcjonowanie nałożonego obowiązku, w szczególności art. 189c k.p.a., poprzez brak zastosowania przepisów względniejszych dla strony oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak odstąpienia od ukarania, gdyż strona zaprzestała naruszenia o znikomej wadze.
5. - wadliwe przyjęcie, że część szyldu, który był demontowany - to także reklama, co oznacza, że w wyniku wadliwej wykładni art. 2 pkt. 16 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1073) rozszerzono karalność w trybie 37d ust. 1 ustawy planistycznej.
6. - wydanie decyzji bez podstawy prawnej - a zatem naruszenia z art. 156 § 2 k.p.a., gdyż w wyniku wadliwej wykładni bezprawnie rozszerzono zakres podmiotowy i przedmiotowy penalizacji.
7. - niewłaściwą wykładnię prawa materialnego art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37a ust 1 i 9 ustawy planistycznej polegającej na wadliwym przyjęciu, że zwrot: "podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej" dotyczy sytuacji nieusunięcia legalnie umieszczonej reklamy, gdy tymczasem zdaniem Skarżącej zwrot ten dotyczy czynności umieszczenia reklamy w sposób niezgodny z obowiązującą w dniu umieszczenia uchwałą krajobrazową.
8. - naruszenia Konstytucji RP, w tym art. 42 ust. 1 Konstytucji RP ze względu na niedozwolone karanie wstecz oraz art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, gdyż karanie za niezdemontowanie szyldów jest sankcjonowaniem wywłaszczenia planistycznego bez odszkodowania.

Skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji SKO i poprzedzającej jej decyzji wydanej w pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że kontrola przeprowadzona w dniu 23 lutego 2023 r. obyła się dzień przed doręczeniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, które miało miejsce dopiero 24 lutego 2023 r. Została ona zatem pozbawiona możliwości zdjęcia szyldu oraz przygotowania się do przeprowadzanej kontroli. Organ błędnie ustalił też datę demontażu szyldu, w związku z czym błędnie została ustalona wysokość kary.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wskazał, że w toku postepowania organy administracji publicznej nie są uprawnione do modyfikacji treści norm prawnych oraz oceny zgodności z prawem Uchwały Krajobrazowej Gdańska stanowiącej akt prawa miejscowego. Ponadto Kolegium wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Skarga okazała się uzasadniona.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 marca 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 11 maja 2023 r. wymierzającą skarżącej karę pieniężną wysokości 13.838,77 zł za umieszczenie w dniach od 14 lutego 2023 roku do 14 marca 2023 r. tablicy reklamowej o treści "[...]" na elewacji lokalu przy ul. U. [...] (działka nr [...] obr. [...]) o łącznej powierzchni 53,78 m2 w dniach 14-23 lutego 2023 r. oraz 19,61 m2 w dniach 24 lutego do 14 marca 2023 r.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 37d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 997 – dalej jako u,p.z.p.), który stanowi w szczególności, że podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej – ust.

1. 1. Karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta) – ust.
2. 3. Karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia – ust.
3. 4. W przypadku, gdy w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 3, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami, o których mowa w ust. 1, w decyzji tej określa się:
4. 1) wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz
5. 2) obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia – ust 5.

Decyzja, o której mowa w ust. 5, podlega natychmiastowemu wykonaniu w części dotyczącej obowiązku, o którym mowa w ust. 5 pkt 2 – ust. 6.

Wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 70), powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 – ust. 8.

Jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 – ust. 9.

Kara pieniężna stanowi dochód gminy – ust. 11.

W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P20/19 (Dz.U. z 2023r. poz. 2739), zgodnie z którym art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. stanowił, że uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.

W świetle powyższego dla oceny legalności zaskarżonej decyzji zasadnicze znaczenie ma ustalenie czy skarżąca reklama stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania istniała i została wzniesiona na podstawie zgody budowlanej w dniu wejścia w życie uchwały Rady Miasta Gdańska Nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Pomor.2018.1034), to jest w dniu 3 kwietnia 2018 r.

W zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, iż budynek, na którym umieszczono przedmiotową reklamę został oddany do użytku około października 2022 r., czyli po wejściu w życie uchwały krajobrazowej. Jednakże w ocenie Sądu ustalenia te nie są wystarczające dla oceny wzmiankowanej kwestii.

Stosownie bowiem do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu z dnia 3 kwietnia 2018 r. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zatem jedynie w tym trybie można było uzyskać zgodę budowlaną na wzniesienie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Natomiast decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie statuuje prawa do wzniesienia obiektu budowlanego, na którym reklama została umieszczona jak w niniejszej sprawie.

Wobec tego w toku ponownego postępowania administracyjnego organ winien ustalić w jakiej dacie skarżąca uzyskała zgodę budowlaną na wzniesienie reklamy stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania w kwocie 4.033 zł. orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. jako sumę wynikającą z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) – 3.600 zł, kwoty 416 zł uiszczonej tytułem wpisu od skargi oraz opłaty skarbowa od złożenia dokumentu pełnomocnictwa (w wymaganej kwocie 17 zł, k. 11 akt sądowych).