Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga I. K. i G. W. na decyzję Wojewody z 24 kwietnia 2020 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z 17 czerwca 2019 r., nr [..], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 16 sierpnia 1961 r., nr [..], wydaną w trybie art. 4 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 31 poz. 138), na wniosek G. K., został zatwierdzony plan parcelacyjny nieruchomości gruntowej położonej w obrębie Z. k.m.l parcela (część) nr [..]. Wskutek podziału powstała m.in. parcela [..] o pow. 7.110 m2. Zgodnie z przepisami ww. ustawy wyłączono 33% od parcelowanej powierzchni, z wyłączeniem działki nr [..] i terenu pod zaprojektowaną ulicę. Pismem z 22 lutego 1963 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej zwróciło się do Sądu Rejonowego o wpisanie na rzecz Skarbu Państwa działek stanowiących własność G. K., w tym m.in. działki nr [..].
Na podstawie wniosku z 22 lutego 1963 r. oraz decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z 16 sierpnia 1961 r., przy zastosowaniu przepisów art. 11, Sąd Powiatowy Wydział Ksiąg Publicznych, postanowieniem z 6 czerwca 1963 r. wydzielił m.in. działkę [..], wchodzącą w skład nieruchomości KW nr [..] i przeniósł do oddzielnej księgi wieczystej oraz wpisał prawo własności na rzecz Skarbu Państwa.
Działka nr [..] wcześniej stanowiła działkę nr [..]. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych z 30 kwietnia 1971 r. działka nr [..] uległa podziałowi na działki od nr [..] do nr [..].
Wnioskiem z 10 października 2016 r. I. K. i G. W., reprezentowane przez M. G., zwróciły się o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości o powierzchni 7.110. m2, określonej archiwalnie jako działka nr [..]. We wniosku pełnomocnik stron podniósł, że wywłaszczenia dokonano bez podstawy prawnej i bez odszkodowania. Do wniosku załączono postanowienie Sądu Rejonowego z 25 listopada 2011 r., sygn. akt I Ns [..], stwierdzające, że spadek po G. K. nabył syn S.K. w całości, natomiast spadek po S. K. nabyła I. K. i G. W. - każda w 1/2 części spadku wprost.
Decyzją z 19 października 2017 r. Starosta umorzył postępowanie z wniosku o odszkodowanie jako bezprzedmiotowe wskazując, że nie ma podstaw do jego wypłaty za grunt przejęty na własność państwa bez odszkodowania w trybie art. 11 ustawy z 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Podkreślono, że przejęcie przez Państwo 33% własności nieruchomości G. K. nie nastąpiło na podstawie władczego rozstrzygnięcia organów administracji państwowej, lecz z mocy samego prawa. Zatem działka nie została wywłaszczona.
Decyzją Wojewody z 7 lutego 2018 r. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzje Starosty, uznając jego rozstrzygnięcie za prawidłowe.
Wyrokiem z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 231/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty wskazując, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy w pierwszej kolejności podejmą czynności wyjaśniające, zmierzające do ustalenia celu, na który działka nr [..] (nr [..]) została przy podziale przejęta przez państwo. Istotne jest bowiem ustalenie, czy działka nr [..] przejęta została na cele użyteczności publicznej - pod budowę dróg o charakterze publicznym, czy też przejęto ją jako działki budowlane dla prowadzenia właściwej gospodarki terenami. Ustalenia te mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w pierwszym przypadku przepis art. 98 u.g.n. stanowi odpowiednik przepisu art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach w zakresie, w którym przejęcie następowało z przeznaczeniem pod budowę dróg (ulic), do czego wskazana ustawa obligowała ograny w art.
4. Wówczas istniałaby podstawa prawna do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i ustalenia odszkodowania zgodnie z obecnie obowiązującymi zasadami. Natomiast, gdyby potwierdziło się przeznaczenie przejętej nieruchomości pod działki budowlane, wówczas nie byłoby podstaw prawnych do takiego rozstrzygnięcia i uzasadnione byłoby umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
W toku ponownie prowadzonego postępowania Starosta wystąpił do Urzędu Miasta o wskazanie w formie zaświadczenia, jakie było przeznaczenie m.in. parceli [..] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na dzień wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia planu parcelacyjnego, tzn. na dzień 16 sierpnia 1961 r. Postanowieniem z 14 listopada 2018 r. Burmistrz Miasta odmówił wydania zaświadczenia z uwagi na fakt, że parcela na dzień 16 sierpnia 1961 r. nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Starosta zwrócił się pismami z 25 stycznia 2019 r. do Archiwum Państwowego oraz do Urzędu Miasta oraz pismami z 28 stycznia 2019 r. do Archiwum Miasta oraz Archiwum Urzędu Wojewódzkiego o plan parcelacyjny zgodnie z opinią Kierownika Architektury i Budownictwa Prezydium PRN z 9 sierpnia 1961 r. oraz o dokumenty, na podstawie których możliwe byłoby ustalenie przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości na dzień wydania decyzji z 16 sierpnia 1961 r. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W żadnej z wymienionych Instytucji nie odnaleziono wskazanych dokumentów. Archiwum Państwowe wskazało zespoły archiwalne podlegające kwerendzie oraz zaprosiło przedstawiciela Starostwa do pracowni naukowej Archiwum celem zapoznania się materiałem archiwalnym oraz przeprowadzeniem dodatkowych poszukiwań. Pomimo dodatkowej kwerendy dokonanej przez pracowników Starostwa Powiatowego, oczekiwanych dokumentów nie odnaleziono. W trakcie przeglądania akt archiwalnych zapoznano się z aktami w analogicznych sprawach i w oparciu o te akta Starosta zauważył istotny element decyzji.
Oceniając ponownie materiał dowody, w szczególności decyzję parcelacyjną Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 16 sierpnia 1961 r. oraz decyzje parcelacyjne w analogicznych sprawach, w ocenie Starosty istotnym jest sposób formułowania wówczas punktu decyzji parcelacyjnych, w którym określano co podlega wyłączeniu na rzecz Państwa w ramach "33%". Zgodnie z decyzją z 16 sierpnia 1961 r. "... wyłącza się na rzecz Skarbu Państwa 33% parcelowanej powierzchni - z wyłączeniem działki nr [..] i terenu pod zaprojektowane ulice." Literalnie czytając - decyzja wykluczała przejęcie gruntów przeznaczonych pod ulice w ramach 33%. Na potwierdzenie takiej interpretacji zapisów decyzji służą decyzje w analogicznych sprawach, w których wprost pisano, że w ramach 33% na Skarb Państwa wyłącza się tereny zaprojektowane pod ulice.
Faktem pozostaje, że na podstawie wniosku z 22 lutego 1963 r. oraz decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z 16 sierpnia 1961 r. - przy zastosowaniu przepisów art. 11, Sąd Powiatowy Wydział Ksiąg Publicznych postanowieniem z 6 czerwca 1963 r. postanowił wydzielić m.in. działkę [..], wchodzącą w skład nieruchomości KW nr [..] i przenieść do oddzielnej księgi wieczystej i wpisać prawo własności na rzecz Skarbu Państwa. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym z pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 22 lutego 1963 r. i załączonej do niego mapy z opisem, skierowanych do Sądu Powiatowego celem wpisu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa wynika, że parcela nr [..] o powierzchni 7110 m2 miała przeznaczenie pod ulicę. Dokumenty te jednak pochodzą z okresu od 1963 r., tj. dwa lata po wydaniu decyzji parcelacyjnej, która wprost mówiła, że w ramach 33% nie ujęto terenu pod zaprojektowane ulice. Brak jest dokumentów potwierdzających przeznaczenie parceli [..] na dzień wydania decyzji parcelacyjnej.
Starosta zauważył, że z uwagi na upływ prawie 60 lat od dnia dokonania podziału oraz w związku z faktem nie zachowania się pełnej dokumentacji, nie jest możliwe ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości wszystkich okoliczności w niniejszej sprawie. W ocenie Starosty pozostaje jedynie stwierdzenie, że parcela [..] albo nie była przeznaczona pod projektowaną ulicę na dzień wydania decyzji parcelacyjnej, albo decyzja ta nie mogła być podstawą jej przejęcia. Którakolwiek z tych okoliczności jest przyczyną do umorzenia niniejszego postępowania, więc decyzją z 17 czerwca 2019 r. Starosta umorzył postępowanie.
Po rozpatrzeniu odwołania I. K. i G. W. Wojewoda decyzją z 24 kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że błędne jest stwierdzenie Starosty, że "parcela [..] albo nie była przeznaczona pod projektowaną ulicę na dzień wydania decyzji parcelacyjnej, albo decyzja ta nie mogła być podstawą jej przejęcia ", bowiem z pozostałych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (vide: pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 22 lutego 1963 r., postanowienie Sądu Powiatowego z 6 czerwca 1963 r.), jednoznacznie wynika, że parcela przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ww. decyzji z 16 sierpnia 1961 r. Zatem istotą niniejszej sprawy jest zagadnienie, czy obowiązujące przepisy dają podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wydanej na podstawie art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.
We wniosku z 19 września 2018 r., jako podstawę żądania ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomości wskazano m.in. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda wskazał, że art. 129 ust. 5 u.g.n. ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny, ponieważ nie jest on samoistną podstawą materialną do ustalania odszkodowania. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 ww. ustawy. Przy czym pozbawienie praw mogło przy tym nastąpić zarówno w przeszłości, przed wejściem w życie u.g.n., jak również po jej wejściu w życie. Podniesiono, że kluczowym warunkiem dopuszczalności zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy jest brak ustalenia dotychczas odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości, ponieważ nie jest istotne, w jakiej formie miało w przeszłości dojść do jego ustalenia, a nawet w jakiej doszło do jego ustalenia, lecz sam fakt, że do takiego ustalenia nie doszło.
Jeżeli bowiem zostało w przeszłości ustalone odszkodowanie - nawet w formie pozadecyzyjnej - i następnie zostało ono wypłacone, to omawiany przepis nie znajduje zastosowania. Wojewoda zauważył, że współczesne ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. W każdym przypadku należy ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości. Wojewoda powołał się na bogate i przeważające orzecznictwo sądów administracyjnych i stanął na stanowisku, że w aktualnym porządku prawnym nie ma podstaw prawnych (art. 98 ust. 3 u.g.n. nie może stanowić takiej podstawy) do wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.
Wojewoda odniósł się również do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i powołując się na orzecznictwo stwierdził, że brak stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do spraw o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, nie narusza postanowień Konstytucji RP.
Wnioskodawczynie złożyły skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 153 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku wydanym w sprawie niniejszej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dniu 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 231/18;
- 2) art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; dalej "u.g.n.") w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 17 Karty Praw Podstawowych UE i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez nieustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości;
- 3) art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, pomimo braku przesłanek z ww. przepisu prawa;
- 4) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak sporządzenia odpowiedniego uzasadnienia decyzji, a to przez wskazanie, że wydany w sprawie niniejszej 13 czerwca 2018 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrok o sygnaturze akt II SA/Gd 231/18 zapadł na gruncie innej sprawy.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazano, że spadkodawczyni skarżących, tj. G. K., była właścicielką położonej w R. nieruchomości o powierzchni 7.110 m2, określonej archiwalnie jako działka nr [..], przejętej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania w 1961 r. na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 maja z 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (dalej: "t.b.d.j."). Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości nie zostało nigdy ustalone.
W wyniku zwrotu w 2013 r. części ww. nieruchomości o powierzchni 675 m2 wniosek skarżących do Starosty z 5 października 2016 r. dotyczył ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości o powierzchni 6.435 m2 - a nie 7.110 m2.
Zdaniem skarżących uwadze Wojewody umknęło, że w wyroku z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 231/18, WSA przesądził, że skoro ww. nieruchomość należąca do G. K., została przejęta na własność Skarbu Państwa w trybie art. 11 t.b.d.j., a więc bez odszkodowania, lecz z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej - pod budowę ulic, to istnieje obecnie konieczność zastosowania 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Natomiast prezentując pogląd odmienny Wojewoda naruszył art. 153 p.p.s.a. Zauważono, że Starosta, jak i Wojewoda podjęli czynności wskazane przez sąd. Starosta uznał, że "parcela [..] - albo nie była przeznaczona pod projektowaną ulicę na dzień wydania decyzji parcelacyjnej, alba decyzja ta nie mogła być podstawą jej przejęcia". Wojewoda uznał jednak, że powyższe stwierdzenie Starosty jest błędne, potwierdzając tym samym, że przedmiotowa działka została wywłaszczona pod budowę ulicy (obecnie ul. S.).
W ocenie skarżących w sprawie nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania, gdyż organ administracji, oceniając żądanie strony jako bezzasadne w świetle obowiązujących przepisów prawa, zobowiązany jest do wydania w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego, tj. odmowy uwzględnienia wniosku strony, a nie umarzania postępowania z przyczyn procesowych. Ponadto, skarżące stanęły na stanowisku, że przepisy u.g.n. dają podstawę do ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt przejęty na własność Państwa w trybie art. 11 t.b.d.j., czyli bez odszkodowania, bez względu na przeznaczenie gruntu. Wskazuje na to linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego i przytoczone przez skarżące orzeczenia.
Skarżące zgodziły się z Wojewodą, że pojęcie wywłaszczenia zawarte w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP winno być rozumiane szeroko, a mianowicie, jako wszelkie pozbawienie własności bez względu na formę. Tak więc w 1961 r. nie musiało dojść do wywłaszczenia sensu stricto w rozumieniu u.g.n., by obecnie istniał obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Powołując się na orzecznictwo i międzynarodowe akty prawne uznano, że w niniejszej sprawie doszło do wywłaszczenia sensu largo.
Skarżące wskazały, że pogląd, iż przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., stanowi materialnoprawną przesłankę do ustalenia odszkodowania w przypadku stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, przed wejściem w życie ww. ustawy, został powszechnie przyjęty w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo zauważono, że nawet, gdyby uznać, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma charakter jedynie procesowy i nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, to wówczas materialnoprawną podstawą do jego ustalenia będzie wprost art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Podniesiono również, że na mocy art. 23 ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 48, poz. 282) t.b.d.j. utraciła moc, a tym samym zostały wyeliminowane negatywne skutki jakie wywoływał przepis art. 11 tej ustawy, przewidujący wywłaszczenie bez odszkodowania 33% gruntów objętych podziałem.
Trudno więc oczekiwać, by ponad 30 lat od upadku PRL-u prymat nad konstytucyjną zasadą ochrony własności miałby mieć przepis art. 11 t.b.d.j. zezwalający na odebranie własności nieruchomości bez odszkodowania.
Skarżące powołały się także na uzasadnienie do projektu ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, gdzie wskazano, że nowa regulacja zawarta w art. 129 ust. 5, dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co dotychczas obowiązujące przepisy nie zezwalały. Podkreślono również, że dodanie przepisu art. 129 ust. 5 umożliwi realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.
Zauważono również, że przytoczony w skarżonej decyzji wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 435/10, nie ma w całości zastosowania do sprawy niniejszej, bowiem odnosi się do diametralnie różnego stanu faktycznego. W istocie nieruchomość będąca przedmiotem tego orzeczenia przeszła z mocy prawa na własność gminy, na podstawie przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n., to jednak za odszkodowaniem (art. 98 ust. 3 u.g.n.). Z kolei nieruchomość należąca do G. K. została przejęta przez Skarb Państwa na podstawie art. 11 t.b.d.j. bez odszkodowania. Innymi słowy Skarb Państwa za zgodę na podział przedmiotowej nieruchomości zażądał od G. K. 1/3 wartości tej nieruchomości.
Ponadto, obecnie Skarb Państwa przejmuje na własność z mocy prawa jedynie grunty przeznaczone pod drogi, natomiast na podstawie art. 11 t.b.d.j. przejmowano grunty na bliżej niesprecyzowane cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane. Dodatkowo, podniesiono, że roszczenia o ustalenie odszkodowania byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, bądź ich spadkobierców nie podlegają przedawnieniu, ponieważ u.g.n. nie określa żadnego terminu przedawnienia i brak jest także wyraźnego odesłania do przepisów Kodeksu cywilnego. Natomiast, jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądanie administracyjnoprawne o ustalenie wysokości odszkodowania w drodze decyzji nie ulega przedawnieniu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że analizowana parcela przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 16 sierpnia 1961 r. Decyzją tą również zatwierdzono podział parceli nr [..] na działki od nr [..] do nr [..], co oznacza, że numer działki [..] został nadany później, po dacie wywłaszczenia (w aktach sprawy znajdują się dokumenty księgi gruntowej prowadzonej dla parceli nr [..] o pow. 11 442 m2, w której wpisano po podziale jej i innych parcel, parcelę nr [..] o pow. 7 110 m2 w 1962 r. z oznaczeniem jako ulica). Zauważono, że powierzchnia parceli nr [..] przekraczała znacznie (prawie dwukrotnie) 33% parceli nr [..], która została podzielona (33% pow. 11 442 m2 to ok. 3 776 m2). Ponadto, parcela nr [..] została wskazana w postanowieniu Sądu Powiatowego z 6 czerwca 1963 r., jako jedna z 7 parcel przejętych na mocy ww. decyzji z 16 sierpnia 1961 r.
Przypomniano, że na podstawie przepisów ustawy t.b.d.j. przejęcie następowało z mocy prawa, a to oznacza, że na Skarb Państwa nie mogło przejść więcej niż 33% powierzchni gruntów podlegających podziałowi, a więc na podstawie decyzji z 16 sierpnia 1961 r. - maksymalnie 3 776 m2. Organ podniósł również, że z ortofotmapy z 1968 r. wynika, że na wyznaczonym terenie nie powstało jeszcze osiedle mieszkaniowe, a na działce nr [..] - droga. Dodatkowo podkreślono, że w 1971 r. działka nr [..] (wcześniej nr [..]) uległa podziałowi na działki od nr [.] do nr [..] i wówczas przy 12 z 13 działek został zmieniony rodzaj użytku w ewidencji gruntów z "ulica" na "Bp". Rodzaj użytku "ulica" pozostał jedynie przy działce nr [..] o pow. 3 893 m2. Obecnie ulicę stanowi jedynie działka nr [..] o pow. 3 335 m2.
Zatem Wojewoda uznał za prawidłową sentencję decyzji Starosty, gdyż przeznaczeniem działki nr [..] na datę wydania decyzji wywłaszczeniowej były cele użyteczności publicznej umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami, jak wskazywała ustawa t.b.d.j. Powyższe wpisuje się w ustalenie przez organ odwoławczy jednego z celów przejęcia wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 231/18. Zaznaczono również, że działki przejęte mogły być oznaczone jako użytek mieszkaniowy, ale w trakcie tworzenia osiedla mieszkaniowego ich przeznaczenie mogło ulec zmianie, np. okazało się, że w tym miejscu potrzebna jest jednak droga albo, że jednak nie jest potrzebna tak szeroka droga.
Wojewoda podkreśli więc, że tylko 33% gruntu, który uległ podziałowi przechodziło z mocy prawa na Skarb Państwa, a więc na gruncie niniejszej sprawy mogło to być maksymalnie 3 776 m2. Z postanowienia Sądu Powiatowego z 6 czerwca 1963 r. wynika, że na mocy tej decyzji zostały przepisane do księgi wieczystej nr [..], w której jako właściciela ujawniono Skarb Państwa, 7 parcel, w tym nr [..], o łącznej powierzchni 12 776 m2 a parcela nr [..], która uległa podziałowi miała pow. 11 442 m2. Podkreślono, że powyższy wpis w księdze wieczystej nie miał charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny. Z ww. powodów, mimo że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest błędne, Wojewoda wyjaśnił, że nie mógł zastosować w niniejszej sprawie art. 54 § 3 p.p.s.a., ponieważ sentencja pozostałaby taka sama. Zwrócił również uwagę na nieprawomocny jeszcze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 357/20, którym oddalono skargę na decyzję Wojewody, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za inne działki, które zostały przejęte przez Skarb Państwa w tym samym trybie, co działka nr [..] (później nr [..]) - dwie z nich stanowią działki budowlane, a jedna drogę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest sprzeczna z prawem.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z 24 kwietnia 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z 17 czerwca 2019 r. o umorzeniu postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zaskarżone decyzje zostały wydane w związku z wyrokiem tutejszego sądu z 13 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Gd 231/18, którym uchylono decyzję Wojewody z 7 lutego 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z 19 października 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powyższe oznacza, że organy, których decyzje uchylił sąd ww. wyrokiem zostały związane zarówno oceną prawną, jak i wskazaniami sądu, które winny uwzględnić w kolejnych rozstrzygnięciach.
Przez ocenę prawną rozumieć należy wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Dotyczy ona właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Ich celem jest uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości.
Zatem wbrew stanowisku Wojewody (s. 8 decyzji in medio) wyrok o sygn. II SA/Gd 231/18 wiązał organy w niniejszej sprawie. Zauważyć należy, że jednocześnie, w odpowiedzi na skargę, odnosząc się do wyroku z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 231/18, Wojewoda stwierdził, że ma na uwadze art. 153 p.p.s.a. (s.
3) oraz że uznaje ustalenia Starosty za zgodne z tymi, które zostały wskazane w powołanym wyroku (s. 4 in medio). Takie stanowisko organu odwoławczego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 153 p.p.s.a.
Przypomnieć również należy, że prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 p.p.s.a.). Związanie prawomocnym wyrokiem wiąże w danej sprawie, lecz może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako dalszy element kształtujący proces stosowania prawa. Skutkiem mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w późniejszym postępowaniu nie może być ona już w ogóle badana.
W konsekwencji, skład orzekający w niniejszej sprawie również jest związany wyrokiem z 13 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Gd 231/18. Dlatego na wstępie niniejszych rozważań należy przypomnieć, co zostało już przesądzone i tym samym pozostanie poza ustaleniami w tym wyroku.
Bezsporne jest, że decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 16 sierpnia 1961 r. zatwierdzono plan parcelacyjny nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [..]. Decyzję wydano na wniosek spadkodawczyni skarżących, tj. G. K., na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 31, poz. 138), dalej jako t.b.d.j. Zgodnie z art. 11 tej ustawy z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami.
Zatem, wskazaną decyzją (punkt 2) wyłączono na rzecz Skarbu Państwa 33% z parcelowanej powierzchni nieruchomości z wyłączeniem działki nr [..] i terenu pod zaprojektowane ulice. Z decyzji tej nie wynika jednoznacznie, jaka konkretnie działka została przejęta przez Skarb Państwa i stanowi owe 33 procent przejmowane bez odszkodowania ex lege. Nie jest zarazem sporne, że z parceli [..] wydzielona została działka oznaczona nr [..], a której następnie zmieniono numer na [..]. Przy kolejnym podziale wydzielono z tej nieruchomości działki o nr od [..] do [..]. Przy czym, wniosek obejmuje żądanie zwrotu części działki o pierwotnym numerze [..], w zakresie obejmującym część tej działki o powierzchni 6.435 m2.
Natomiast sporne jest to, na jakiej podstawie nastąpiło przejście prawa własności działki nr [..] na Skarb Państwa i czy możliwe jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane w niniejszej sprawie w trybie art. 11 t.b.d.j. na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n. Wreszcie, w kontekście wyroku tut. sądu z 13 czerwca 2018 r. – sporny jest cel, na jaki Skarb Państwa przejął ww. nieruchomość (czy budownictwa mieszkaniowego czy drogowy).
W wyroku z 13 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Gd 231/18, sąd wskazał, że w orzecznictwie istnieją dwie odmienne linie orzecznicze, z których jedna opowiada się za brakiem możliwości ustalania i przyznawania odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz państwa, w tym za wywłaszczenie dokonane w trybie art. 11 t.b.d.j. Natomiast zgodnie z drugą linią, w którą wpisało się orzeczenie o sygn. II SA/Gd 231/18, istnieje możliwość ustalenia odszkodowania w takiej sytuacji w zależności od celu, na który dokonano przejęcia na rzecz Skarbu Państwa 33% powierzchni działki dzielonej. Stosownie bowiem do art. 11 t.b.d.j. celem przejścia nieruchomości mogły być "cele użyteczności publicznej" albo "jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami". W pierwszym przypadku odczytuje się "cele użyteczności publicznej" przez pryzmat art. 6 u.g.n., a zatem m.in. jako grunty pod drogi publiczne.
Zestawienie zaś art. 11 z art. 3 ust. 1 pkt 1 t.b.d.j. uprawnia do wniosku, że jednym z "celów użyteczności publicznej" była budowa ulic, gdyż w ramach realizacji celu, jakim było mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności, możliwa, a nawet konieczna, była budowa ciągów komunikacyjnych o użyteczności publicznej. Taka wykładni prowadzi w konsekwencji do otwarcia drogi do uzyskania odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. Natomiast, jeżeli celem przejścia 33% nieruchomości stosownie do art. 11 t.b.d.j. miało być "jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami", wówczas – w związku z brakiem relewantnego przepisu w obowiązujących przepisach – brak jest możliwości ustalenia odszkodowania.
Reasumując, skoro sąd w wyroku o sygn. II SA/Gd 231/18, który wiązał organy w sprawie, opowiedział się za drugą linią orzeczniczą, a więc za możliwością ustalenia odszkodowania – o ile zostanie wykazany właściwy cel przejęcia nieruchomości – to obowiązkiem organów w ponownie prowadzonym postępowaniu było prowadzenie postępowania w tym kierunku i dążenie do ustalenia celu przejęcia działki spadkodawczyni skarżących. Natomiast, zadaniem sądu w niniejszej sprawie jest dokonanie oceny, czy organy wywiązały się z wytycznych przedstawionych w orzeczeniu z 2018 r. W ocenie sądu, o ile starosta podjął próbę ustaleń pozostających w związku z wyrokiem sądu z 13 czerwca 2018 r., o tyle Wojewoda, kwestionując stanowisko organu I instancji oraz dokonując własnej, odmiennej oceny materiału dowodowego – w istocie przeprowadził ją z naruszeniem wytycznych, wynikających z powyższego wyroku, czym naruszył powołany wyżej art. 153 p.p.s.a.
Przypomnieć należy, że pomimo iż Starosta nie odnalazł dokumentów parcelacyjnych, to stwierdził on na podstawie analizy decyzji wydanej w niniejszej sprawie oraz innych decyzji parcelacyjnych w analogicznych sprawach, że "literalnie czytając, niniejsza decyzja wykluczała przejęcie gruntów przeznaczonych pod ulice w ramach 33%" (s. 6 decyzji). Z kolei, Wojewoda, odmiennie oceniając zebrany materiał dowodowy, uznał że nie jest związany wyrokiem o sygn. II SA 231/18, gdyż wyrok ten zapadł "na gruncie innej sprawy (różny przedmiot)" (s. 8 decyzji).
Następnie zaś – powołując się na orzecznictwo – stwierdził, że "w aktualnym porządku prawnym nie ma podstaw prawnych (art. 98 ust. 3 u.g.n. nie może stanowić takiej podstawy) do wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 11 t.b.d.j." (s. 7 decyzji). Podobnie stwierdził organ w konkluzji (s. 10 in fine). Odnosząc się do będącej przedmiotem postępowania nieruchomości – parcela nr [..] – Wojewoda uznał, odmiennie niż uczynił to organ pierwsze instancji, że parcela ta nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ww. decyzji z 16 sierpnia 1961 r., bowiem z mocy prawa mogło przejść tylko 33 % gruntów objętych podziałem - bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami (art. 11 t.b.d.j.).
Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy ze względu na upływ czasu i niekompletność dokumentów archiwalnych, w szczególności brak planu parcelacyjnego, o którym mowa w decyzji z 16 sierpnia 1961 r., niewątpliwie jest utrudnione. Dokumentem, który stanowiłyby jednoznaczną podstawę do przesądzenia o podstawie prawnej oraz celu przejęcia przez Skarb Państwa w 1961 r. analizowanej nieruchomości jest plan parcelacyjny, którego nie odnaleziono, mimo podjętych prób. W konsekwencji, ustalenie tych kwestii następuje na podstawie dokumentów, które powstały po tej dacie, ale które podlegają swobodnej ocenie na tle całokształtu materiału zebranego w sprawie. Nie zwalnia to organu od obowiązku przekonywującej oceny tego materiału z odniesieniem się do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy. Nie budzi też wątpliwości sądu, że takim materiałem jest w szczególności sama decyzja z 1961 r. oraz mogą być inne decyzje zapadające w analogicznych sprawach, a dotyczących tego samego zamierzenia (budowa osiedla domów w oparciu o ustawę t.b.d.j.).
W ocenie sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy uwadze organów obu instancji umknął fakt, na który zwrócono uwagę w skardze, że wniosek o odszkodowanie dotyczy nieruchomości o powierzchni 6.435 m2. Ze skargi wynika zarazem, że w 2013 r. część ww. nieruchomości, tj. działki nr [..] została zwrócona skarżącym. Skarżący nie precyzują tej okoliczności, w szczególności nie powołują ani daty ani numeru decyzji, na mocy której nastąpił zwrot nieruchomości. Niemniej jednak okoliczność ta była podnoszona w toku postępowania administracyjnego, a wobec tak daleko idącej niekompletności materiału dowodowego, może mieć istotne znaczenia dla ustalenia podstawy prawnej oraz celu przejęcia ww. nieruchomości przez Skarb Państwa. Nieruchomość przejęta w oparciu o art. 11 t.b.d.j. nie podlega bowiem, co do samej zasady zwrotowi na rzecz spadkobierców osób wywłaszczonych.
W konsekwencji, przeprowadzenie dowodu z akt postępowania dotyczącego zwrotu części ww. nieruchomości (jeśli takie miało miejsce) może mieć istotne znaczenie dla ustalenia okoliczności dotyczących podstawy prawnej i celu przejęcia nieruchomości, będącej przedmiotem wniosku skarżących.
W oparciu o zebrany materiał dowodowy nie jest możliwe zweryfikowanie prawidłowości ustaleń orzekających w sprawie organów. Przy czym, wątpliwości sądu orzekającego w niniejszym składzie nie ulega wiążący charakter wytycznych wynikających z wyroku tut. sądu z 13 czerwca 2018 r. Zarazem, wbrew stanowisku skarżących, sąd nie przesądził w tym wyroku, że przejęte nieruchomości zostały przeznaczone na cel, jakim jest budowa ulic (drogi). Właśnie ta okoliczność miała być przedmiotem ustaleń organów. W ocenie sądu, w dalszym ciągu pozostaje ona nie wyjaśniona. Nie mają również racji skarżący twierdząc, że podstawą ustalenia odszkodowania na ich rzecz w każdym przypadku jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Taki sposób rozumienia przedmiotu rozstrzygnięcia w okolicznościach niniejszej sprawy jest również sprzeczny ze stanowiskiem, wyrażonym w wyroku tut. sądu z 13 czerwca 2018 r. Z kolei, pogląd Wojewody, który argumentuje, że działka o nr [..], biorąc pod uwagę jej powierzchnię (ponad 7000 m2), nie mogła stanowić części (33 %) przechodzącej ex lege na rzecz Skarbu Państwa, gdyż mogło to dotyczyć wyłącznie części nieruchomości o powierzchni 3776 m2 - choć mający oparcie w wyliczeniach matematycznych – nie znajduje jednak jednoznacznego odzwierciedlenia w materiale dowodowym.
W takiej bowiem sytuacji pozostaje otwartym pytanie – na jakiej podstawie i w oparciu o jaki tytuł prawny nastąpiło przejęcie przez Skarb Państwa ww. nieruchomości. Wojewoda nie udziela odpowiedzi na powyższe pytanie. Nie można przecież zarazem wykluczyć, że mimo iż działka nr [..] znacznie przekracza 33 % przejmowanej nieruchomości o numerze [..] o powierzchni 11.442 m2 – to jednak właśnie na podstawie art. 11 t.b.d.j. przeszła na własność Skarbu Państwa, niewątpliwie z naruszeniem tego ostatniego przepisu prawa co do powierzchni nieruchomości przechodzącej ex lege na rzecz Skarbu Państwa. Wskazówką w tym zakresie, jak się wydaje, powinno być powołane przez Wojewodę postanowienie Sądu Powiatowego z 6 czerwca 1963 r., z którego wynika, że parcela nr [..], wchodząca w skład nieruchomości objętej Kw nr [..], została wydzielona i przeszła na rzecz Skarbu Państwa z mocy decyzji PPRN z 16 sierpnia 1961 r. Zdaniem sądu, także akta postępowania dotyczącego zwrotu części ww. nieruchomości nr [..], będą mogły stanowić materiał dowodowy, pomocny w ustaleniu okoliczności istotnych w sprawie.
W pierwszej kolejności zatem organy winny przesądzić podstawę prawną przejścia na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości, a w dalszej kolejności – zgodnie z wytycznymi sądu zawartymi w wyroku z 13 czerwca 2018 r. – organy winny ustalić cel, na jaki to nastąpiło. Przy czym, chodzi tu o cel, który znalazł odzwierciedlenie w planie parcelacyjnym, zatwierdzonym decyzją z 16 sierpnia 1961 r., który – jak słusznie argumentuje organ odwoławczy – nie musi być zbieżny z późniejszym przeznaczeniem nieruchomości. Niewątpliwie jednak, brzmienie decyzji z 16 sierpnia 1961 r., które akcentował Starosta jako podstawę swoich ustaleń (a z którego literalnie wynika, że wydzielona i przechodząca ex lege na Skarb Państwa część nieruchomości nie obejmowała zaprojektowanych ulic), powinno zostać uwzględnione w ocenie całokształtu zebranego materiału dowodowego, także wskazującego na późniejsze przeznaczenie działki.
A zatem oceniając zapadłe w sprawie decyzje w kontekście treści prawomocnego wyroku o sygn. II SA/Gd 231/18 uznać należy, że o ile organ pierwszej instancji zastosował się do wskazań sądu i podjął próbę rozstrzygnięcia sprawy w nakreślonym przez sąd kierunku, to Wojewoda w istocie zakwestionował wiążący charakter wytycznych sądu i wskazań co do dalszego postępowania, orzekając wbrew tej ocenie. W tej sytuacji, na podstawie zebranego materiału dowodowego, sąd nie podziela oceny prawnej dokonanej przez Wojewodę co do wadliwości decyzji organu I instancji w kwestii jej uzasadnienia.
W konsekwencji, należało uchylić decyzję organu odwoławczego. Powyższego nie zmienia zaś fakt, że w odpowiedzi na skargę Wojewoda odniósł się do zakresu zastosowania art. 153 p.p.s.a. w niniejszej sprawie i kwestii ustalenia jednego z celów przejęcia wskazanych w wyroku o sygn. akt II SA/Gd 231/18, bowiem ostatecznie dokonana przez ten organ ocena wniosku skarżących nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Co więcej, organ odwoławczy nie odniósł się w całości do żądania wnioskodawców, domagających się odszkodowania za nieruchomość o powierzchni 6.434 m2
Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że organ odwoławczy naruszył art. 153 p.p.s.a., jak również art. 7 i 77 § 1 k.p.a., 80 i 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego wyroku, jak również z zapadłego uprzednio wyroku sądu z 13 czerwca 2018 r., będąc nimi związany z mocy art. 153 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając solidarnie na rzecz skarżących kwotę 714 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składają się: wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictw udzielonych przez każdą skarżącą w łącznej wysokości 34 zł oraz wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 480 zł.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w związku z wnioskiem Wojewody o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i tym, że pełnomocnik skarżących w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.