Uzasadnienie
M. S. wniósł skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyroku wydanego w dniu 8 listopada 2017 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 71/17.
Skarga powyższa złożona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W wyroku z 8 listopada 2017 r., w sprawie II SAB/Gd 71/17 ze skargi M. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał ten organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie robót budowlanych, prowadzonej pod numerem [...] w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Jednocześnie sąd w tym wyroku stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1 000 zł.
Przedmiotem postępowania administracyjnego są samowolnie przeprowadzone roboty budowlane w lokalu mieszkalnym nr 3, polegające na przebudowie przez M. W. stropu pomiędzy lokalem nr [...], a lokalami nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w G. Sprawa niniejsza została zainicjowana pismem M. S. z 10 października 2014 r., w którym domagał się on skontrolowania prawidłowości robót wykonanych przez M. W. z uwagi na uciążliwości akustyczne i liczne spękania i zarysowania ścian i sufitów w lokalu nr [...], które nastąpiły po wykonaniu samowolnych robót budowlanych.
Jak wynika z akt administracyjnych i jest to bezsporne, doręczenie prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy do organu pierwszej instancji nastąpiło dnia 2 lutego 2018 r.
Następnie w dniu 18 kwietnia 2018 r. wnioskodawca skierował do organu nadzoru budowlanego pismo, w którym domagał się poinformowania o podjętych czynnościach w sprawie, a także wezwał do jej zakończenia, stosownie do ww. wyroku sądowego.
Następnie przy piśmie z 18 kwietnia 2018 r., które wpłynęło do organu 20 kwietnia 2018 r., wnioskodawca przekazał dokumentację fotograficzną lokalu przy ul. [...] w G., obrazującą aktualny stan uszkodzeń w lokalu powstałych w wyniku samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych. Dalej, w piśmie z 10 maja 2018 r. M. S. wezwał organ do niezwłocznego wykonania zobowiązania wynikającego z pkt 1 wyroku z 8 listopada 2017 r.
Jak wynika z wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę organ zaktualizował wykaz stron postępowania, tj. współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w G. (notatka służbowa z 16 maja 2018 r.), a w piśmie z 17 maja 2018 r. zawiadomił strony o terminie wizji lokalnej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w G., zaplanowanej na dzień 29 maja 2018 r. Ponadto w piśmie z 17 maja 2018 r., stanowiącym odpowiedź na pismo z 13 kwietnia 2018 r., organ poinformował M. S. o stanie sprawy, w szczególności o potrzebie przeprowadzenia oględzin w celu uzupełnienia materiału dowodowego po przesłaniu przez niego zdjęć spękań w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w G. W piśmie z 18 maja 2018 r. organ poinformował M. S., że wyznacza nowy termin załatwienia niniejszej sprawy do dnia 18 maja 2018 r.
W dniu 29 maja 2018 r. organ przeprowadził zaplanowaną wizję lokalną w lokalu nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w G. Zawiadomieniem z 1 czerwca 2018 r. powiadomiono strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie i poinformowano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie M. W. w piśmie z 11 czerwca 2018 r. ustosunkował się do zebranego materiału dowodowego oraz wyraził swoje stanowisko w sprawie.
Zawiadomieniem z 18 czerwca 2018 r. organ ponownie poinformował o przedłużeniu terminu zakończenia sprawy i wyznaczeniu go do 18 lipca 2018 r., z uwagi na brak otrzymani od wszystkich stron zwrotnych poświadczeń odbioru przesyłek, zawierających zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Następnie zawiadomieniem z 17 lipca 2018 r. powiadomiono M. S., o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy - do dnia 17 sierpnia 2018 r., ze względu na wysoki stopień skomplikowania czynności związanych z wydaniem decyzji oraz trudności kadrowe organu.
W dniu 6 sierpnia 2018 r. do organu wpłynęła skarga M. S. z 31 lipca 2018 r. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 8 listopada 2017 r., która została przekazana do sądu przez organ (data wpływu do sądu: 24 sierpnia 2018 r.). Skarżący domaga się w niej wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku sądu z 8 listopada 2017 r. oraz przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej, dopuszczalnej wysokości określonej z art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że po wydaniu wyroku i zwrocie akt sprawy organowi, nie podejmował on żadnych czynności w sprawie przez kilka miesięcy. Co więcej, w ocenie skarżącego, przeprowadzone czynności – po przesłaniu organowi dokumentacji fotograficznej rys i spękań na ścianach i sufitach w lokalu nr [...], były całkowicie zbędne i miały charakter pozorny, gdyż nie zmierzały do ustaleń istotnych w sprawie. Charakter spękań – ich długość i głębokość – ma znaczenie drugorzędne dla kwestii nałożenia obowiązków naprawczych na sprawców samowoli budowlanej w lokalu nr [...]. Istotą sprawy jest bowiem, zdaniem skarżącego, uciążliwość akustyczna – bezsporna w świetle dotychczas zebranego przez organ materiału dowodowego.
Skarżący zakwestionował następnie zasadność i dopuszczalność kolejnych przedłużeń postępowania wyjaśniającego, argumentując że wskazane przez organ każdorazowo przyczyny tych przedłużeń są pozorne i nieprawdziwe. Skarżący podkreślił, że niniejsze postępowanie toczy się od ponad trzech i pół lat. Twierdzenia o stopniu skomplikowania sprawy, konieczności poznania nowych technologii izolacji akustycznej, czy brakach kadrowych w organie są w takich okolicznościach całkowicie niezrozumiałe. Skarżący zwrócił uwagę, że przez cały ten czas odczuwa niedogodności związane ze zwiększoną emisją hałasu a organ toleruje samowole budowlaną. Suma pieniężna, jakiej się domaga w skardze, ma na celu zrekompensować te niedogodności, a także wysiłek włożony w dyscyplinowaniu organu licznymi pismami i telefonami.
W dniu 21 sierpnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu wydał decyzję administracyjną, w której nakazał M. K. i M. W. – współwłaścicielom lokalu nr [...] przy ul. [...] w G., w terminie do 31 listopada 2018 r. wykonanie opisanych w sentencji tej decyzji robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem.
W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że przesyłając w dniu 20 kwietnia 2018 r. pismo zawierające dokumentację fotograficzną lokalu przy ul. [...] w G. obrazującą aktualny stan uszkodzeń w lokalu powstałych w wyniku samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych, skarżący musiał się liczyć z koniecznością ich weryfikacji, tj. ustalenia aktualnego stanu lokalu nr [...], związanego m. in. z przeprowadzeniem oględzin nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącego, czynności te nie stanowiły pretekstu do przedłużania postępowania, lecz miały na celu realizację obowiązków związanych z koniecznością poczynienia aktualnych, rzetelnych i pełnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, korespondujących z wnioskiem skarżącego o uzupełnienie materiału dowodowego o przesłane zdjęcia. Organ ustalił jednocześnie, że stosownie do przesłanych zdjęć, które zostały poddane weryfikacji podczas oględzin, stan nieruchomości zmienił się w stosunku do ustaleń z wizji przeprowadzonej 8 stycznia 2015 r., w tym zaobserwowanych rys i pęknięć.
Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom skargi, niewystarczające było ustalenie, że uszkodzenia istnieją, lecz istotnym było ustalenie i określenie ich wielkości oraz położenia, co przełożyło się na etapie rozstrzygania postępowania administracyjnego do wydania określonych zaleceń nakazowych w osnowie decyzji w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.
Ustosunkowując się do zarzutów związanych z kilkukrotnym, niezasadnym przedłużaniem postepowania wyjaśniającego organ stwierdził, że za każdym razem miało to swoje uzasadnienie, wynikające przede wszystkim ze znacznego stopnia skomplikowania niniejszej sprawy, koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego i jego aktualizacji, brakami kadrowymi w organie, czy przedłużającym się czasem obrotu korespondencji pocztowej, skutkującym brakiem możliwości zakończenia postępowania z uwagi na gwarancje praw procesowych stron postępowania. Organ argumentował również, że prowadzący sprawę pracownik musiał zapoznać się z funkcjonującymi na rynku nowoczesnymi technologiami izolacji akustycznej stropów drewnianych, gdyż ustalenia w tym zakresie miały bardzo istotny wpływ na zakres obowiązków orzeczonych w wydanej decyzji administracyjnej.
Jednocześnie organ podkreślił, że skarżący, wbrew dyspozycji art. 35 § 5 k.p.a., nie podjął się analizy przebiegu postępowania i nie odliczył okresów związanych z terminami przewidzianymi w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Powyższe sprawia, zdaniem organu, że nie było możliwe wydanie decyzji w terminie zakreślonym przez sąd w ww. wyroku. Nie można uznać tego stanu za rażące lekceważenie zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, jak i stron postępowania, gdyż organ aby wydać rozstrzygnięcie musiał wykonać określone czynności, dopełniając stosownych procedur określonych przez przepisy prawa, które wykroczyły poza określony termin jednego miesiąca. Wydając w dniu 21 sierpnia 2018 r. decyzję merytoryczną, organ wypełnił zobowiązanie sądu w zakresie wydania rozstrzygnięcia w sprawie robót budowlanych.
Odnośnie do wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny, organ nadzoru budowlanego wniósł o odstąpienie od jej wymierzenia, z powołaniem na przytoczoną argumentację, która przeczy zarzutom skarżącego. Natomiast w kwestii wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej dopuszczalnej wysokości zgodnie z art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a., organ wniósł o jego oddalenie. Organ podkreślił, że wykonał orzeczenie sądu, a więc funkcja dyscyplinująco – kompensacyjna nałożenia tego typu dolegliwości nie miałaby w zaistniałych okolicznościach racji bytu. Poza tym, skarżący otrzymał już od organu kwotę wysokości 1 000 złotych jako zadośćuczynienie za nieuzasadnienie długie oczekiwanie na rozpoznanie sprawy, która zdaniem tutejszego organu zrekompensowała z nawiązką podjęty przez skarżącego wysiłek finansowy w prowadzonym postępowaniu (liczne pisma i telefony).
W piśmie z 4 września 2018 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi organu na skargę, podtrzymując w całości swoje wnioski i zarzuty.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej jako p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3 art. 154 p.p.s.a.). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6 art. 154 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a. uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Sytuacja objęta hipotezą art. 154 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w niniejszej sprawie bowiem strona skarżąca powołuje wyrok WSA w Gdańsku wydany w sprawie pod sygn. akt II SAB/Gd 71/17. Zgodnie z tym wyrokiem, WSA w Gdańsku, w punkcie 1 sentencji wyroku, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie robót budowlanych, prowadzonej pod sygn. [...] w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności.
Jak wynika z potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach pod sygn. akt II SAB/Gd 71/17 organ otrzymał akta administracyjne wraz z prawomocnym wyrokiem z 8 listopada 2017 r. - w dniu 2 lutego 2018 r. Stosownie do treści art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W rozpatrywanej sprawie termin 1 miesiąca został wyznaczany przez sąd, a jego upływ nastąpił z dniem 2 marca 2018 r. Do tego zatem dnia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał obowiązek rozpatrzeć sprawę skarżącego. Bezsporne jest, że organ uchybił temu terminowi. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych PINB nie podjął żadnej czynności procesowej do połowy maja 2018 r. Dopiero bowiem w odpowiedzi na kolejne wezwania skarżącego: z 13 kwietnia 2018 r., 18 kwietnia 2018 r., a następnie z 10 maja 2018 r. (a więc już znacznie po upływie terminu wyznaczonego przez sąd) organ podjął pierwsze czynności w sprawie (notatka z 16 maja 2018 r. jest pierwszym dokumentem w aktach administracyjnych po zwrocie akt przez sąd w dniu 2 lutego 2018 r.).
Świadczy to jednoznacznie o zignorowaniu powyższego wyroku sądowego, niezależnie od oceny zasadności czynności procesowych podejmowanych przez organ w okresie od maja do 21 sierpnia 2018 r., kiedy to ostatecznie wydana została decyzja administracyjna w niniejszej sprawie. Należy również wskazać, że w opisanej sytuacji, a więc podjęcia pierwszych czynności procesowych znacznie po upływie terminu wyznaczonego przez sąd, kolejne przedłużanie terminu rozpoznania sprawy przez organ było jednoznacznie niezgodne z prawem, niezależnie od tego, że wyznaczony przez sąd termin nie podlega wydłużeniu w trybie art. 37 k.p.a., o czym dalej niżej.
Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00). W wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. Skoro organ nie wykonał wyroku w terminie wskazanym, zaistniały przesłanki do nałożenia grzywny. W orzecznictwie sądowym podkreśla się przy tym, że niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zawsze według staniu na dzień wniesienia skargi (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17, LEX nr 2308594).
Co więcej, wykonanie wyroku po wniesieniu skargi, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (art. 154 § 3 p.p.s.a.). Wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. ma bowiem za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego w prawomocnym wyroku obowiązku, ale także element represyjny, stanowiący karę za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 344/08, LEX nr 516097).
Stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Wymierzając grzywnę w wysokości 1 000 zł sąd miał na uwadze przedstawione okoliczności faktyczne sprawy, uznając że organ świadomie zignorował orzeczenie sądu i wyznaczony w nim termin na załatwienie sprawy administracyjnej. Jednocześnie, przedstawione przez organ okoliczności towarzyszące uchybieniu terminowi w wykonaniu wyroku sądowego, jak braki kadrowe i duża ilość spraw rozpatrywanych przez organ administracji, nie mogą być uznane za usprawiedliwiające, a tym bardziej uzasadniające odstąpienie od zastosowania środków, wynikających z art. 154 p.p.s.a. Wymierzając grzywnę sąd jednak wziął pod uwagę na korzyść organu fakt, że ostatecznie wykonał on wyrok, wydając w dniu 21 sierpnia 2018 r. decyzję administracyjną w sprawie.
W ocenie sądu grzywna we wskazanej wyżej wysokości będzie adekwatną karą finansową do stopnia zaniedbania organu i stanowić będzie należytą sankcję za naruszenie prawa skarżącego do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Grzywna, zgodnie z dyspozycją art. 154 § 1 p.p.s.a., została nałożona na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako podmiot zobowiązany - mocą wyroku sądu - do rozpoznania sprawy skarżącego.
Ponadto, w punkcie 2 wyroku Sąd, na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. orzekł o przyznaniu od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1 000 zł. Rozstrzygnięcie to pozostaje w sferze uznania sądu. W okolicznościach niniejszej sprawy sąd jednak uznał je za uzasadnione ze względu na aktywność skarżącego w toku postępowania administracyjnego, dającego wyraz swojemu zainteresowaniu sprawą i terminowym jej zakończeniem. Przyznana od organu suma pieniężna ma jednocześnie stanowić dodatkowy środek dyscyplinujący, a jednocześnie rodzaj rekompensaty dla strony aktywnie uczestniczącej w prowadzeniu sprawy administracyjnej, w której stwierdzona przewlekłość ma charakter szczególnie dla strony dotkliwy.
Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 154 § 1, 6 i 7 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.