Uzasadnienie
M. S. wniósł skargę na decyzję A. (dalej jako organ albo Spółka) z 7 grudnia 2020 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Dnia 28 października 2020 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej oraz listownie skarżący zwrócił się do Spółki z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści umowy z 6 marca 2019 r. zawartej pomiędzy A. a B. w przedmiocie współpracy na rzecz zwiększenia dostępności ciepła sieciowego dla mieszkańców [..] wraz z załącznikami oraz aneksami jeżeli takowe zostały zawarte. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał formę skanu przekazaną na wskazany adres e-mail.
Decyzją z 12 listopada 2020 r. Spółka odmówiła udostępnienia wnioskowanej umowy powołując się art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), zwaną dalej u.d.i.p., oraz ar. 104 Kpa - ze względu na tajemnicę przedsiębiorstw A. oraz B. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że warunki handlowe żądanej umowy są wynikiem wewnętrznych negocjacji pomiędzy stronami w oparciu o zasadę swobody umów (model biznesowy) i z uwagi na zawarte w niej warunki finansowe oraz handlowe, między innymi mogące prowadzić do dalszych negocjacji w przyszłości z innymi podmiotami, stanowi dla Spółki szczególną wartość gospodarczą. Takie umowy wpisane są przez A. na listę informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Wykaz tajemnic przedsiębiorstwa A., zatwierdzony przez Zarząd, obowiązuje od dnia 09.04.2018r.
Z tych względów przedmiotowa umowa posiada również wpisaną klauzulę poufności, która obowiązuje bezwzględnie obie strony umowy. Umowa, jak również wszelkie przekazywane między stronami informacje są poufne i nie mogą być użyte i udostępniane przez żadną ze stron, w szczególności do komunikatów prasowych lub innych rodzajów informacji przekazywanych do wiadomości publicznej. Udostępnienie więc żądanej treści umowy stanowiłoby naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa, tajemnicy handlowej oraz naruszenie postanowień umowy, które zobowiązują każdą ze stron do zachowania tajemnicy i poufności.
Dalej w uzasadnieniu wskazano, że stanowisko Spółki zgodne jest również z ustawą o finansach publicznych, gdzie przewidziana została możliwość klauzul umownych dotyczących wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli informacje takie posiadają dla niego wartość gospodarczą, organizacyjną, techniczną i technologiczną w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Spółka podjęła wszelkie działania zmierzające do wyeliminowania możliwości dotarcia treści umowy do osób trzecich.
Wobec wniesienia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z prośbą o wskazanie formalnej i materialnej przesłanki, warunkującej możliwość wydania decyzji odmownej w oparciu o ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa Spółka decyzją z 7 grudnia 2020 r. podtrzymała swoją decyzję odmowną.
W uzasadnieniu Spółka wskazała, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust.2 u.d.i.p. wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16.04.1993r o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (dalej u.z.n.k., a pojęcia te w znacznym stopniu pokrywają się. Definicja przyjęta w polskim prawodawstwie pozostaje również silnie powiązana z porządkiem prawnym Unii Europejskiej, stanowiąc realizację dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych (tajemnic przedsiębiorstwa) przed ich bezprawnym pozyskiwaniem, wykorzystywaniem i ujawnieniem (Dz. Urz. UE L 157/1 z dnia 15.06.2016r). W motywie 14 powołanej dyrektywy wskazano, że definicja tajemnicy przedsiębiorstwa powinna być sformułowana w sposób uwzględniający know-how, informacje handlowe i informacje techniczne w przypadkach, w których istnieje zarówno uzasadniony interes w utrzymaniu poufności, jak i uzasadnione oczekiwanie, że taka poufność zostanie zachowana.
Informacja pozostająca przedmiotem Wniosku stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa B. oraz A. w rozumieniu art. 11 ust.2 u.z.n.k., a tym samym decyzję wydaje się z uwagi na ochronę dobra jakim jest tajemnica przedsiębiorstwa tych dwóch firm zgodnie z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz 17 ust.2 u.d.i.p. W polskim ustawodawstwie tajemnica przedsiębiorstwa powinna spełniać przesłanki materialne i formalne.
Powołując się na działania podjęte celem ochrony tajemnicy informacji objętej wnioskiem (strona formalna) wskazała Spółka, że strony umowy niewątpliwie podjęły faktyczne oraz formalne działania w celu zachowania w poufności prowadzących negocjacji oraz zawartej w ich wyniku umowy. Przede wszystkim tego typu umowa (model biznesowy) zaliczona jest przez Zarząd Spółki, w ramach wewnętrznych procedur, do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. B. również posiada swoje wewnętrzne procedury w tym zakresie, dlatego wspólnie opracowano i zawarto w umowie klauzule o poufności obowiązujące bezwzględnie każdą ze stron.
We wniesionej skardze skarżący zarzucił, że Spółka w sposób nieprawidłowy ograniczyła prawo do informacji publicznej. Błędnie uznała, że jeśli w umowie organu z podmiotem zewnętrznym zastrzeżono zachowanie określonych informacji w poufności, to takie zastrzeżenie umowne automatycznie oznacza konieczność odmowy udostępnienia informacji.
Zauważył skarżący, że wskazanie tzw. przesłanki formalnej (działań podjętych przez przedsiębiorcę w celu zachowania poufności informacji) nie jest wystarczające do odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na art. 5 ust. 2 u. d. i. p.. Konieczne jest bowiem również wykazanie, że określone informacje przejawiają wartość gospodarczą. Na podstawie lakonicznego przywołania zapisów umowy, nie sposób przyjąć, że żądane informacje przejawiają istotną wartość gospodarczą.
Nie sposób wywnioskować z treści wydanej decyzji, dlaczego ujawnienie treści objętych zakresem przesłanki formalnej (regulacji umownej) w istocie doprowadziłoby do naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy, w tym zwłaszcza nie wykazano, że informacje te mają rzeczywistą wartość gospodarczą.
Podkreślił skarżący, że przedsiębiorcy, wykonujący zadania publiczne i dysponujący środkami publicznymi, mają (lub powinni mieć) świadomość, że ich działalność podlega zasadzie jawności. Nie powinno więc budzić sprzeciwu i wątpliwości zainteresowanie społeczeństwa informacjami związanymi z działalnością tego typu podmiotu, o ile mają one związek ze sprawami publicznymi, czyli o ile odnoszą się do publicznej sfery jej działalności, a nie sfery osobistej objętej ochroną prywatności.
Z tego powodu błędnie uznała Spółka, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 5 ust. 2 u.i.d.p., gdyż nie można zastosować tego przepisu w sytuacji, gdy udostępnienie informacji publicznej nie naruszyłoby tajemnicy przedsiębiorcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", obejmują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania oraz prawa materialnego.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 zagwarantowała obywatelowi podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, o czym stanowi art.61 ust. 2 ustawy zasadniczej. W tym kontekście wskazać również należy na art. 54 ust. 1 Konstytucji RP zapewniający każdemu wolność pozyskiwania informacji. Z przywołanych przepisów Konstytucji RP wynika, że prawo dostępu do informacji jest zasadą, a wszelkie ograniczenia są wyjątkami, które należy interpretować w sposób ścisły.
Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lipca 2003 r. sygn. akt II SA 837/03, formułując pogląd, wedle którego ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 61 Konstytucji RP, został określony w głównej mierze w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2020, poz. 2176) dalej u.d.i.p., która reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że A. jest podmiotem zobowiązanym, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej będącej w jej dyspozycji.
Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.
Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję A. z 7 grudnia 2020 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w postaci treści umowy z 6 marca 2019 r. zawartej pomiędzy A. a B. przedmiocie współpracy na rzecz zwiększenia dostępności ciepła sieciowego dla mieszkańców [..] wraz z załącznikami oraz aneksami jeżeli takowe zostały zawarte, ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.
Takie ograniczenie w dostępie do informacji publicznej przewiduje przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Jakkolwiek przepisy u.d.i.p.. gwarantują ochronę danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji, jeżeli ich upublicznienie mogłoby spowodować naruszenie tajemnicy ustawowo chronionej, to jednak jej istnienie w konkretnym przypadku musi być niewątpliwe, by mogło uzasadniać odmowę. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma bowiem charakter wyjątku od zasady. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być rzeczywiste i precyzyjnie określone.
Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dla odmowy jej udostępnienia, konieczne jest więc wykazanie, że dane zawarte w umowie nie mogą zostać udostępnione ze względu na tajemnicę skonkretyzowanego przedsiębiorcy.
Zgodnie z art. 11 ust.2 u.z.n.k. przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
W tym miejscu wskazać należy, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie powyższego przepisu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dla odmowy jej udostępnienia musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna (wola utajnienia danych informacji) jak i materialna (charakter informacji). Przesłanka formalna dotyczy podjętych przez przedsiębiorcę konkretnych działań w celu zachowania poufności informacji. Nie jest zatem wystarczające przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że dane te mają charakter poufny, ale konieczne jest wykazanie faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę poufności danych. Przesłanka materialna jest spełniona wówczas, gdy informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub jest inną informacją przedstawiającą wartość gospodarczą - co w tym zakresie odwołuje się do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa i oznacza, że chodzi o taką informację, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1266/19, LEX nr 2825840; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 października 2020 r. II SA/Gd 224/20, LEX nr 3066343).
Należy zwrócić uwagę, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i w związku z tym nie może być wykładane rozszerzająco. Dlatego też, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do ogólnego stwierdzenia o istnieniu takiej tajemnicy, w tym sformułowanego jedynie na podstawie subiektywnej oceny dokonanej w tym zakresie przez przedsiębiorcę. Wyłącznie wola przedsiębiorcy, nadającego klauzulę poufności całemu pakietowi informacji nie jest bowiem decydująca. Istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi w każdym przypadku być rzeczywiste i niewątpliwe. Ta przesłanka ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy więc, by żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. by odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 stycznia 2018 r., II SA/Op 583/17).
Sąd podziela też przyjęty w powołanym wyroku WSA w Opolu pogląd, że treść uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy musi wskazywać na przeprowadzenie przez organ oceny proporcjonalności między potrzebą ochrony tej tajemnicy, a obywatelskim prawem do informacji, z której wynikałoby, że utajniona umowa cywilnoprawna zawiera informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy, a konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za ich udostępnieniem. Brak przeprowadzenia takiej oceny narusza wymogi wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia warunki, o których wyżej mowa. Organ wskazał bowiem, że strony podjęły faktyczne oraz formalne działania w celu zachowania w poufności prowadzących negocjacji oraz zawartej w ich wyniku umowy. Potwierdza to § 8 niniejszej umowy określający zasady zachowania poufności dotyczące jej obowiązywania. Powyższa klauzula poufności jak uzasadnił organ była konsekwencją zabezpieczenia takich umów biznesowych również w procedurach wewnętrznych Spółki, poprzez utworzenie przez Pełnomocnika Prezesa A., który został przyjęty oraz zatwierdzony przez Zarząd Spółki i obowiązuje od dnia 09 kwietnia 2018 r. Wykaz ten podzielony jest tematycznie i organizacyjnie. W części "Pozyskanie klientów, sprzedaż i zakup" do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa zostały zaliczone między innymi umowy handlowe/porozumienia handlowe/ oferty zakupu / umowy o współpracy zawierające stosowne informacje o tajemnicy przedsiębiorstwa, umowy dotyczące strategii rynkowej i usług, umowy sprzedaży ciepła i usług przesyłowych. Umowa która jest przedmiotem żądania skarżącego reguluje takie właśnie kwestie.
Przedmiotowa umowa szczegółowo reguluje warunki finansowe, handlowe oraz organizacyjne dotyczące sprzedaży przez Spółkę ciepła zakupionego od B. Sąd podziela stanowisko organu, iż udostępnienie tych informacji umożliwiłoby zapoznanie się z konkretnymi danymi w tym dotyczącymi wysokości zobowiązań stron umowy. Wykorzystanie tych informacji przez inne podmioty może mieć w efekcie wpływ na wydatki lub zyski Spółki oraz jej partnera handlowego, a wykorzystanie przez te podmioty tych informacji jednocześnie może zaoszczędzić im wydatków lub spowodować zwiększenie zysków kosztem interesów stron umowy.
Spełniona została zatem zarówno przesłanka formalna jak też materialna ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji uzasadniająca odmowę udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.