Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 533/23

Uzasadnienie

B. D. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w tytułu opieki nad niepełnosprawną matką.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 5 września 2022 r. B. D. zwróciła się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, M. G. Z akt sprawy wynika, że M. G. (ur. 11 listopada 1948 r.) jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (symbol przyczyny niepełnosprawności: 10-N, 02-P, 05-R), legitymującą się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2022 r., nie da się ustalić daty, od której istnieje stwierdzona niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 17 marca 2022 r. Orzeczenie zostało wydane na stałe. Niepełnosprawność ma charakter trwały, a niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ponadto, z przedłożonego do wniosku orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 10 marca 2020 r. wynika, że M. G. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do dnia 30 listopada 2023 r.

Z informacji zawartych we wniosku o przyznanie świadczenia, złożonego oświadczenia oraz ustaleń dokonanych w toku wywiadu środowiskowego wynika, że M. G. choruje na zespół Hakima. Z uwagi na wodogłowie jest po dwóch operacjach neurochirurgicznych. Choroba wywołuje problemy z chodzeniem, nietrzymaniem moczu, utrzymaniem równowagi (często upada), a także z pamięcią. Niepełnosprawna ma do wymiany staw kolanowy i chore stawy barkowe, ponadto choruje na astmę oskrzelową oraz na obrzęk limfatyczny kończyn. M. G. porusza się po mieszkaniu przy pomocy kuli ortopedycznej lub chodzika, natomiast poza mieszkaniem porusza się na wózku inwalidzkim i wymaga towarzyszenia. Jest pod opieką lekarzy: internisty, ortopedy i neurologa. Może wykonywać jedynie czynności, które nie wymagają zbytniej aktywności fizycznej: samodzielnie spożywa przygotowane przez córkę posiłki i przyjmuje leki. Z toalety korzysta samodzielnie, choć zdarzają się przypadki, że nie panuje nad czynnościami fizjologicznymi. Wymaga pomocy przy kąpieli. Z uwagi na częste upadki nie może pozostawać bez dozoru i opieki.

B. D. zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem i niepełnoletnią córką oraz matką, która mieszka z rodziną wnioskodawczyni od pięciu lat. Rodzina zamieszkuje w trzypokojowym mieszkaniu, niepełnosprawna ma własny pokój dostosowany do jej potrzeb.

Wnioskodawczyni ma siostrę, która z uwagi na zatrudnienie i stan zdrowia nie może sprawować opieki nad matką.

Ze złożonego oświadczenia wynika, że B. D. wykonuje wszystkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, tj.: pranie, prasowanie, sprzątanie, opłacanie rachunków, robienie zakupów. Pomaga matce przy czynnościach higienicznych – wstawaniu, kąpieli, ubieraniu, prowadzeniu do toalety, podmywaniu oraz przy czynnościach, przy których niepełnosprawna sobie nie radzi: przygotowuje i podaje posiłki, podaje leki. Ponadto wykonuje masaże nóg i przeprowadza ćwiczenia usprawniające. W zależności od pogody i samopoczucia podopiecznej chodzi z matką na spacery. Realizuje także recepty, podaje leki, umawia i uczestniczy w wizytach lekarskich, załatwia sprawy urzędowe. W opiece nad matką wnioskodawczyni pomaga doraźnie jej mąż (wieczorami i w weekendy).

B. D. z dniem 31 sierpnia 2022 r. zamknęła działalność gospodarczą w branży usług fryzjerskich i kosmetycznych z uwagi na postępującą chorobę matki i konieczność sprawowania nad nią opieki.

Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 5 listopada 2022 r. odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, M. G. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 615; dalej jako "u.ś.r."). Zdaniem organu zakres i rozmiar świadczonej przez wnioskodawczynię opieki nad niepełnosprawną matką nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia choćby w niewielkim zakresie.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 20 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że opieka nad niepełnosprawną matką nie wymaga tyle czasu, by wnioskodawczyni nie mogła podjąć zatrudnienia na część etatu. Kolegium wskazało, że z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji wynika, że czas jaki wnioskodawczyni poświęca opiece nad matką wynosi około 3 godzin dziennie. Jest on związany z poranną i wieczorną toaletą, masażem nóg, pomocą w ubieraniu, przygotowaniem i podaniem posiłków oraz leków, spacerami, przebieraniem i ścieleniem łóżka. Pozostałe czynności wykonywanie przez wnioskodawczynię są czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi w każdym domu, niezależnie od tego funkcjonuje w nim osoba chora wymagająca opieki. Zdaniem Kolegium z przygotowywanych przez wnioskodawczynię posiłków, zrobionych zakupów, sprzątniętych pomieszczeń w głównej mierze korzystają jej mąż i córka, z którymi B. D. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe.

W ocenie organu odwoławczego wnioskodawczyni, przy należytej organizacji, mogłaby tak rozdzielić obowiązki domowe oraz obowiązki związane z opieką nad niepełnosprawną matką pośród domowników, by możliwe było podjęcie przez nią zatrudnienia w niewielkim wymiarze pracy w godzinach popołudniowych. Zdaniem organu bogate doświadczenie zawodowe wnioskodawczyni w różnych branżach powoduje, że nie będzie miała trudności w znalezieniu pracy na część etatu.

Kolegium zakwestionowało także wskazywany przez stronę powód zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej argumentując, że wielu usługodawców kończy prowadzoną działalność gospodarczą z uwagi na znaczny wzrost kosztów usług oraz kosztów jej prowadzenia. Zdaniem organu zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej wnioskodawczyni podyktowane było zbyt dużymi kosztami jej prowadzenia, a w konsekwencji jej nieopłacalnością oraz możliwością uzyskana dochodu jakim jest świadczenie pielęgnacyjne.

W rezultacie, w ocenie Kolegium, w sprawie nie zaistniał związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zaprzestaniem wykonywania pracy lub niepodejmowania jej czy też innej formy zatrudnienia przez wnioskodawczynię z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką.

W skardze na powyższą decyzję podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a u.ś.r. polegającej na pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy a także nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy ustawy pozwalają organowi na ustalanie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną, a przez to uznanie, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia nie z uwagi na konieczność opieki nad matką, lecz z uwagi na trudności związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, co z kolei przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności:

1. - art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez stronę i wykonywania całodobowych realnych czynności sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką w zakresie wymaganym stanem zdrowia, a przez to nieuprawnione uznanie przez organ, że czas opieki stanowi tylko 3 godziny dziennej opieki;
2. - naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia.
3. - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w graniach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tym przedmiocie złożyła skarżąca, a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 20 kwietnia 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 5 listopada 2022 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, stwierdził, że narusza ona prawo.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skutecznie ubiegać się może jedynie osoba określona w punktach od 1 do 4 tego przepisu, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną (legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji) w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.

Przy tym, niewątpliwie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże, jak słusznie wskazało Kolegium, przepis ten powinien być, interpretowany z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka momentu powstania niepełnosprawności przy ocenie przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności.

W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać z jej pominięciem. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W niniejszej sprawie skarżąca, jako córka, niewątpliwie była osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z opieką nad matką.

W sprawie niesporne jest, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2022 r., nie da się ustalić daty, od której istnieje stwierdzona niepełnosprawność, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 17 marca 2022 r. Orzeczenie zostało wydane na stałe. Z orzeczenia tego wynika, że M. G. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (symbol przyczyny niepełnosprawności: 10 - N niepełnosprawność z przyczyn neurologicznych, 02-P niepełnosprawność psychiczna, 05-R - niepełnosprawność ruchowa). W orzeczeniu wskazano także na konieczność zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające życie niepełnosprawnemu, zgodnie z zaleceniami specjalisty. Wskazano również na korzystanie z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe i inne placówki.

W aktach sprawy znajdują się także orzeczenia lekarza orzecznika ZUS Oddział w Gdańsku z dnia 30 listopada 2017 r., 13 listopada 2018 r. oraz 10 marca 2020 r., w których potwierdzono, że M. G. jest okresowo osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, wymaga opieki osoby drugiej w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych a schorzenie jest przewlekłe o rokowaniu niepewnym i narusza sprawność organizmu w stopniu znacznym (k. 27 – k. 31 akt organu I instancji).

Podkreślić należy, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia, a więc czy istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zakresem sprawowanej opieki, a niemożnością podjęcia zatrudnienia. Czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, wszystkie przywoływane orzeczenia dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika przy tym, że w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, negując wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą, określone w orzeczeniu o niepełnosprawności właściwego organu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 1045/21). Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia.

Jednakże, to do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (zob. NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21). Zarówno organy, jak i sąd, nie są podmiotami uprawnionymi do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności. Przy czym, samo posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie.

W niniejszej sprawie Kolegium oceniło, że nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, wskazując przy tym, że rozmiar i zakres opieki skarżącej nad matką nie wymusza na niej niepodejmowania zatrudnienia.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego M. G. miała 74 lata. W toku postępowania ustalono, że niepełnosprawna korzysta przy poruszaniu się ze sprzętu rehabilitacyjnego - po mieszkaniu porusza się o kuli ortopedycznej lub używa z chodzika, natomiast poza mieszkaniem korzysta z wózka inwalidzkiego i wymaga towarzyszenia. M. G. choruje na zespół Hakima, który wywołuje problemy z chodzeniem, zaburzenia równowagi i kontroli mikcji a także problemy z pamięcią. Niezależnie od powyższego niepełnosprawna ma chore stawy barkowe, jest zakwalifikowana do wymiany stawu kolanowego (czas oczekiwania na zabieg to 4 lata), cierpi na astmę oskrzelową oraz limfatyczny obrzęk kończyn.

W zestawieniu czynności opisanych w wywiadzie z 27 września 2022 r. oraz piśmie skarżącej z dnia 30 września 2022 r. wymienione są między innymi przyrządzanie i podawanie posiłków, przygotowanie lekarstw i podawanie w wyznaczonych porach, dbanie o higienę osobistą podopiecznej, przygotowywanie garderoby oraz pomoc przy ubieraniu i rozbieraniu się, asystowanie przy prowadzeniu do toalety, spacery, masaże nóg, pranie, sprzątanie, odkurzanie, prasowanie, załatwianie spraw urzędowych, umawianie wizyt lekarskich i asystowanie w ich trakcie, czy realizacja recept. Z przedstawionego przez skarżącą harmonogramu opieki wynika, że czynności związane z opieką nad niepełnosprawną matką zajmują jej ok. 6-8 godzin dziennie (k. 22 akt organu I instancji).

Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały natomiast, że czynności te zajmują skarżącej około 3 godzin i związane są z poranną toaletą, pomocą przy ubieraniu, przygotowaniem i podaniem śniadania oraz leków, masażem nóg, spacerami, wieczorną toaletą, przebieraniem i ścieleniem łóżka. Pozostałe czynności stanowią zaś zwykłe czynności dnia codziennego, z których korzystają także pozostali domownicy skarżącej.

Jak już wcześniej wspomniano, organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do kwestionowania zakresu i czasookresu czynności opiekuńczych w toku postępowania wyjaśniającego, pomimo wyraźnego i jednoznacznego zapisu orzeczenia o niepełnosprawności. W przypadku osób z orzeczonym stopniem niepełnosprawności nie podlega badaniu w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy. W takich przypadkach organ powinien przyjmować te orzeczenia jako prejudykaty i ustalać stan faktyczny zgodnie z ich treścią (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 212/22).

Należy podkreślić, że "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami danego orzeczenia lekarskiego, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień". Prawidłowa wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że stała opieka to taka która jest trwała, a długotrwała - rozciągnięta w czasie. Warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka" (zob. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., I OSK 3946/18; wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., III SA/Gd 482/20).

Nie można także a priori określić czynności dokonywanych w ramach opieki nad osobą niepełnosprawną. Potrzeba ich wykonania może się zmieniać, a nawet może być trudne do przewidzenia jakie czynności będą niezbędne danego dnia do wykonania, ponieważ stan zdrowia i kondycja osoby chorej może się zmieniać. Podkreślić bowiem trzeba, że "istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zaspokojenie normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2019 r., II SA/Rz 535/19).

Zdaniem Sądu, sporządzony w sprawie wywiad środowiskowy w sposób właściwy opisuje, na czym polega opieka skarżącej nad matką, która jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Wszystkie wskazane czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do charakteru schorzeń i orzeczonego stopnia niepełnosprawności. Z zakresu tych czynności nie można wykluczyć zwykłych czynności życia codziennego, takich jak sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, którym osoba niezdolna do samodzielnej egzystencji nie może sprostać ze względu na swoje ograniczenia zdrowotne. Z ujawnionych okoliczności faktycznych nie wynika jednocześnie, aby jakiekolwiek czynności życia codziennego matka skarżącej mogła wykonywać samodzielnie.

Sąd jednocześnie podkreśla, że założenie, iż opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach innych czynności niż te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej jest nieuzasadnione. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków, sprzątanie domu, czy zakupy są czynnościami dnia codziennego. Pomoc przy czynnościach higienicznych, spożywaniu posiłków, zażywaniu leków można zaś traktować jako czynność dnia codziennego, ale dotyczącą codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych, które to czynności w połączeniu z czynnościami dotyczącymi zajmowania się domem mogą wypełniać cały dzień. W rozpoznawanej sprawie skarżąca sama opiekuje się matką w zasadzie przez większość dnia, sprawując nad nią ciągły nadzór z uwagi na fakt, że podopiecznej nie można pozostawić samej w domu. Matka skarżącej ma bowiem – poza innymi schorzeniami, problemy z utrzymaniem równowagi, które skutkują niekontrolowanymi upadkami i powstaniem na ich skutek urazów.

Wbrew stanowisku organu, nie tylko osoby leżące, wymagają opieki ze strony osób trzecich. Także osoby, które nie są w takim stanie, mogą wymagać opieki lub asystowania w codziennych czynnościach. Dotyczy to zwłaszcza osób dotkniętych chorobami psychicznymi czy – jak w niniejszej sprawie – znaczną niepełnosprawnością ruchową, uniemożliwiającą samodzielne poruszanie się. Błędne zatem jest wnioskowanie Kolegium, że skoro dany podopieczny nie jest osobą leżącą, to opiekun może podjąć zatrudnienie.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ bezpodstawnie zakwestionował ponadto oświadczenie skarżącej, złożone zresztą pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, że zrezygnowała z prowadzenia działalności gospodarczej z uwagi na pogarszający się stan zdrowia matki i niemożność pogodzenia prowadzenia tej działalności z opieką nad niepełnosprawną. Zdaniem organu zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą spowodowane było w głównej mierze wzrostem kosztów prowadzenia takiej działalności, utratą klientów i możliwością uzyskania dochodu, jakim jest świadczenie pielęgnacyjne.

W orzecznictwie podnosi się, że wymóg rezygnacji z rzeczywistej bądź potencjalnej możliwości zarobkowania w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został powiązany z żadnym zakresem - czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym. Wobec tego dla oceny związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zarobkowania (czy odpowiednio powstrzymywaniem się do zarobkowania) a sprawowaniem osobiście i w sposób ciągły (na stałe lub długotrwale) opieki lub pomocy osobie niepełnosprawnej nie należy odwoływać się do założeń co do rzeczywistych możliwości zarobkowania. Te bowiem zwykle są zmienne w czasie i uzależnione chociażby od takich czynników, jak wiek danej osoby i jej "atrakcyjność" na rynku pracy, czy koniunktura gospodarcza lub posiadane możliwości techniczne. Istotne jest, że w określonym momencie wnioskodawca postanawia zrezygnować z zarobkowania lub się od niego powstrzymać, a czyni to w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w stosunku do której zachodzi konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W tym też znaczeniu związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką powinien być bezpośredni, bowiem niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Dlatego też w sytuacji, gdy opieka nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji z zarobkowania (lub niepodejmowania zatrudnienia) a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia), a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowe. Sprawowanie opieki w sposób oczywisty musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r., I OSK 1854/19).

W ocenie Sądu, nie sposób uznać, aby stan zdrowia matki skarżącej był na tyle dobry, a wykonywane przy niej czynności absorbujące w tak niewielkim stopniu, by była on w stanie przez znaczną część czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby, a B. D. mogła podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nawet jeśli skarżąca nie poświęca całej doby na czynności stricte opiekuńcze, to ciągle pozostaje w dyspozycji do niesienia pomocy podopiecznej, a ponadto pilnuje, aby jej matce nie stała się krzywda w wyniku choćby utraty równowagi.

Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji, iż czynności opiekuńcze skarżącej, związane z opieką nad matką, sprowadzają się jedynie do pomocy w ubraniu się, umyciu, podaniu i przygotowaniu śniadania i leków, masażem nóg czy towarzyszeniu przy spacerach. B. D. nieustannie bowiem pozostaje w dyspozycji swojej podopiecznej i jest gotowa nieść jej pomoc, zaś ubranie czynności opiekuńczych w ramy czasowe przy takim ich charakterze, jest w ocenie Sądu niezwykle trudne, a przy tym niecelowe.

Końcowo, odnosząc się natomiast do sugerowanej przez organ okoliczności związanej z potencjalną możliwością pomocy w opiece nad matką przez pozostałych domowników skarżącej, podzielić należy stanowisko NSA zawarte w wyroku z 6 października 2020 r., sygn. I OSK 371/20, że treść normy art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie stanowi jako warunku uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego konieczności sprawowania opieki całkowicie w sposób samodzielny, bez prawa do skorzystania ze wsparcia innych osób. Nawet bowiem w przypadku konieczności przebywania z podopiecznym nieprzerwanie całą dobę, bez możliwości nawet chwilowego pozostawienia tej osoby samotnie z powodu braku jej samodzielności wynikającego z niepełnosprawności, doświadczenie życiowe nakazuje przyjąć, że nie jest możliwe wykonywanie tej opieki bez pomocy innych osób, choćby z uwagi na potrzebę zaspokojenia własnych, podstawowych potrzeb życiowych opiekuna. W niniejszej sprawie skarżąca wskazała, że to na niej spoczywa w głównej mierze opieka nad niepełnosprawną, mąż natomiast, z uwagi na wykonywaną pracę, pomoc tę świadczy okazjonalnie.

Reasumując, podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Wynika to zarówno z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), jak i obowiązków procesowych dotyczących gromadzenia (art. 77 § 1 k.p.a.) i oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

Pominięcie w toku postępowania administracyjnego wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego stanowi kwalifikowane uchybienie organu odwoławczego, które prowadzi do uchylenia decyzji. Jednocześnie też Sąd uznał, że powyższe uchybienie w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego możliwe jest do naprawnienia w ramach kompetencji reformatoryjnych jakie przysługują organowi odwoławczemu.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej winien stać na straży praworządności i podejmować kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolei stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W niniejszej sprawie, dokonując ustaleń dotyczących zakresu sprawowanej opieki, należało wziąć pod uwagę treść orzeczenia o niepełnosprawności matki skarżącej, informacje wynikające z zestawienia wykonywanych przez skarżącą czynności opiekuńczych oraz wiadomości wynikające z wywiadu środowiskowego.

W konsekwencji Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy obu instancji dokonały wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo interpretowanych przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r., wydając decyzję naruszającą w konsekwencji zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego. Przy czym, Sąd stwierdził, że dostrzeżone wadliwości mogą zostać usunięte przez organ odwoławczy, zgodnie z wiążącą na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Jak wyżej wspomniano organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę uwzględni rodzaj schorzeń M. G. dla oceny przesłanki konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy sprawowanej przez skarżącą. Dokładnego wyjaśnienia wymaga w szczególności w jaki sposób wpływają one na zakres samodzielności osoby niepełnosprawnej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2023 r.