Uzasadnienie
P. Z. i B. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lipca 2016 r., nr [...], uchylające do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 2016 r., Nr [..], o wstrzymaniu robót budowlanych, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, prowadzonych w lokalu nr 2 w budynku wielorodzinnym na działce nr [..] w J. przy ul. R., gmina P. W skardze sformułowali wniosek o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia ze względu na to, że uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia prowadzi do przedłużania i utrzymywania stanu zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego.
Rozpoznając wniosek o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, jednakże po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
W orzecznictwie i doktrynie zgodnie przyjmuje się, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy natomiast rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. J. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 122; postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II FZ 882/05, niepubl.). Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2005, s. 296; postanowienie NSA z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt II FZ 580/05, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2006 r., sygn. akt I FZ 281/06, OSP 2007, Nr 6, poz. 76).
Oznacza, że orzeczenia organów administracji, które wywołują wyłącznie skutki procesowe i nie przyznają stronom praw ani nie nakładają na nie obowiązków, ze swej istoty nie podlegają wykonaniu, a co za tym idzie nie można wstrzymać ich wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Taki właśnie charakter ma zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie uchylające postanowienie organu pierwszej instancji i przekazujące mu tą sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Kasacyjny charakter rozstrzygnięcia oznacza, że decyzja administracyjna (postanowienie) nie przyznaje uprawnień ani nie nakłada obowiązków na adresata tego rodzaju rozstrzygnięcia, albowiem obowiązki prawne, jakie są związane z powyższym aktem, dotyczą jedynie organu administracji publicznej, a nie strony postępowania. Nie doszło zatem w sprawie do wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, a rozstrzygnięcie organu odwoławczego wywołuje jedynie skutki procesowe polegające na ukształtowaniu toku postępowania poprzez zwrócenie sprawy samowolnie realizowanych robót budowlanych do organu niższej instancji.
W konsekwencji brak jest prawnych podstaw do wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia kasacyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja kasacyjna nie wymaga wykonania i nie nadaje się do wykonania, bowiem w wyniku wydania takiej decyzji ostatecznej na stronie nie ciąży żaden obowiązek nadający się do dobrowolnego wykonania bądź kwalifikujący się do egzekucji (por. postanowienie NSA z 6 października 2010 r., II GZ 281/10; postanowienie NSA z 23 kwietnia 2008 r., II OZ 345/08; postanowienie NSA z 24 stycznia 2008 r., II OZ 19/08; postanowienie NSA z 24 stycznia 2008 r., II OSK 1799/07; postanowienie NSA z 17 stycznia 2008 r., II GZ 220/07). Powyższe stanowisko znajduje również zastosowanie do postanowień kasacyjnych.
Z uwagi na niemożność stwierdzenia zaistnienia w zaskarżonym akcie materialnoprawnego elementu wykonalności, który mógłby podlegać wstrzymaniu, brak jest podstaw do badania przez Sąd ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Przy tym należy podkreślić, iż celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, a nie ocena legalności tego aktu, czy dokonywanie ustaleń faktycznych.
Skoro nie było możliwe wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.