Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęły trzy skargi na uchwałę Rady Gminy z dnia 12 lutego 2016 r. nr [..] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie realizacji inwestycji celu publicznego – budowy stacji 110/15 kV GPZ [...] oraz budowy napowietrznej dwutorowej linii 110 kV. Skargi zostały zarejestrowane pod następującymi sygnaturami: II SA/Gd 536/16 (wspólna skarga Z. Z., M. J., D. D., M. B., S. B. i D. B.), II SA/Gd 537/16 (skarga M. P. M.) i II SA/Gd 54616 (wspólna skarga A. J. i M. J.). Postanowieniami z dnia 14 listopada 2016 r. dwie ostatnie skargi połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą II SA/Gd 536/16. W sprawach tych A. wystąpiła z wnioskami o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania, wskazując, że wynik postępowania sądowoadministracyjnego dotyczy jej interesu prawnego znajdującego podstawę w przepisach prawa materialnego, w szczególności w art. 9c ust. 3 w związku z art. 9h ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.) nakładających na Spółkę jako operatora systemu dystrybucyjnego szereg obowiązków w zakresie między innymi zapewnienia bezpieczeństwa funkcjonowania systemu elektroenergetycznego oraz rozbudowy sieci przesyłowych i połączeń z innymi systemami elektroenergetycznymi.
Odwołując się do orzeczeń w sprawach II OZ 338/12 i II OZ 346/12 wnioskodawczyni wywiodła, że przepis art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), określanej dalej jako "P.p.s.a" umożliwia dopuszczenie do udziału w postępowaniu ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osoby trzeciej w charakterze uczestnika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek, a raczej wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wniesione przez A. w sprawach II SA/Gd 537/16 i II SA/Gd 546/16 podlegały oddaleniu. Zdaniem Sądu art. 33 § 2 P.p.s.a. nie ma zastosowania w sprawach w których przedmiotem kontroli jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i to bez względu na interes prawny osoby trzeciej w wyniku postępowania sądowoadministracyjnego tj. oddaleniu skargi lub stwierdzeniu nieważności planu w całości lub części. W myśl art. 32 P.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Jest to ogólna reguła, której rozszerzenie następuje w przepisach art. 33 § 1, § 1 a, § 1b i § 2 P.p.s.a. W myśl § 1 osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony (uczestnicy z urzędu).
W paragrafach 1a i 1b ustawodawca ograniczył krąg uczestników z urzędu w postępowaniu sądowoadministracyjnym tylko do tych z nich, którzy w odpowiednim czasie złożą wniosek o przystąpienie. Nie ulega jednak wątpliwości, że w art. 33 § 1, § 1 a i § 1 b P.p.s.a. chodzi o takie osoby które brały udział w postępowaniu administracyjnym, co zakłada, że takie postępowanie w ogóle miało miejsce. W myśl natomiast § 2 udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (...). W tym ostatnim przypadku chodzi jednak nie o interes prawny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, lecz w postępowaniu administracyjnym, gdyż przepis mówi "jeżeli wynik tego postępowania" wyraźnie nawiązując do użytego w tym zdaniu zwrotu "w postępowaniu administracyjnym". Przykładowo zatem może chodzić o podmiot pominięty przez organ w postępowaniu administracyjnym, a mający w nim interes prawny.
Zatem cytowane regulacje odnoszą się do spraw w których przedmiotem skargi jest akt wydany "w postępowaniu administracyjnym". Należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym można dostrzec pewną rozbieżność co do rozumienia pojęcia "postępowania administracyjnego" użytego w art. 33 § 2 P.p.s.a., czy rozumieć je wyłącznie jako administracyjne postępowanie jurysdykcyjne uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego czy szerzej jako każde postępowanie w ramach którego wydany został zaskarżony akt (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach II OZ 353/16, II OZ 366/16, II OZ 329/16, II OZ 457/13 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Zdaniem Sądu, jednak, niezależnie od sposobu rozumienia "postępowania administracyjnego" użytego w art. 33 § 2 P.p.s.a. przepisu tego nie można stosować w sprawach ze skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Należy zauważyć, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako przepis szczególny w stosunku do art. 50 § 1 P.p.s.a. przyznaje legitymację do zaskarżenia uchwały wyłącznie temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec tego, że zawiera regulacje prawne odnoszące się do zagospodarowania na pewnym obszarze przestrzeni, w istocie dotyczy interesów prawnych wielu podmiotów, w tym zasadniczo właścicieli wszystkich nieruchomości objętych uchwałą. Uchwała ta zawiera przepisy gminne, normy prawne uchwalane w specjalnej procedurze uregulowanej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zbliżonej do postępowania legislacyjnego. Procedura ta nie służy załatwieniu indywidualnej sprawy administracyjnej. Owszem, uchwalając plan, organ gminy musi uwzględnić także prawo własności i akt ten niewątpliwie wpływa na interesy właścicieli nieruchomości, niemniej w procedurze tej organ uchwala akt stanowiący prawo miejscowe i nie załatwia indywidualnej sprawy administracyjnej.
W ocenie Sadu przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. nie ma zastosowania w sytuacji, gdy przed wniesieniem skargi organ nie załatwiał indywidualnej sprawy administracyjnej, lecz uchwalał akt prawa miejscowego. "Obrona" legalności uchwały ustanawiającej przepisy prawa miejscowego – normy o charakterze generalnym spoczywa na organie gminy. Zdaniem Sądu w ustawie o samorządzie gminnym ustawodawca w sposób szczególny uregulował podstawy do wniesienia skarg do sądu administracyjnego, a tym samym i krąg podmiotów uczestniczących w nich jako strony. Przykładowo, w przypadku skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest tylko gmina (względnie związek międzygminny), a organem - właściwy wojewoda. W postępowaniach tych nie ma miejsca na udział innych podmiotów, w szczególności zainteresowanych bytem kontrolowanej uchwały (ze skargi podmiotu którego interes prawny został naruszony), czy bytem rozstrzygnięcia nadzorczego (ze skargi gminy lub związku międzygminnego).
Gdyby przyjąć, że w sprawie ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. do udziału w postępowaniu w charakterze strony uprawnia sam interes prawny bez warunku jego naruszenia zaskarżonym aktem, to teoretycznie powinni w niej uczestniczyć wszyscy właściciele nieruchomości objętych zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż wynik kontroli może doprowadzić do stwierdzenia jego nieważności w całości. Zwrot "postępowanie administracyjne" użyty w art. 33 P.p.s.a. należy bowiem odczytywać w taki sam sposób zarówno na tle § 1 jak i § 2 tego artykułu. Żądająca dopuszczenia do udziału w postępowaniu sadowoadministracyjnym A. nie powołuje się na naruszenie swojego interesu prawnego zaskarżonym planem. Celem jej wstąpienia do postępowania sądowoadministracyjnego jest chęć "wzmocnienia" stanowiska organu i oddalenie skargi w celu utrzymania obowiązującego planu w mocy.
Tymczasem postępowanie sądowoadministracyjne nie zna instytucji interwencji ubocznej uregulowanej w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Postępowanie to nie służy rozstrząsaniu i analizowaniu racji wszystkich podmiotów, które miałyby interes bądź w stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, bądź w oddaleniu skargi. Nie ma powodu, aby spór podmiotu, któremu przepisy prawa przyznają legitymację do zaskarżenia uchwały z organem, którego działanie jest przedmiotem skargi przekształcać w kontradyktoryjny spór dwóch podmiotów usytuowanych poza organem administracji. Artykuł 33 § 2 P.p.s.a. nie ma zatem zastosowania do spraw w których przedmiotem kontroli nie jest akt indywidualny organu wydany w toczącym się przed wniesieniem skargi "postępowaniu administracyjnym", lecz akt o charakterze generalnym regulujący uprawnienia wielu podmiotów.
Z powyższych względów dla oceny uprawnienia wnioskującej Spółki do wzięcia udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania bez znaczenia pozostają powołane we wniosku przepisy dotyczące obowiązków operatora systemu dystrybucyjnego (art. 9c ust. 3 ustawy – Prawo energetyczne) oraz przepisy dotyczące trybu wyznaczania takiego operatora (art. 9h ustawy – Prawo energetyczne).
W przywołanych we wniosku postanowieniach z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OZ 338/12 oraz z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II OZ 346/12 Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował jedynie pogląd o wyłączeniu stosowania art. 33 § 2 P.p.s.a. odnośnie organizacji społecznych. Dotyczyły one zatem odmiennej sytuacji niż w niniejszej sprawie.
Wobec powyższego na mocy art. 33 § 2 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.