Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 lutego 2003 r. nr [...] Wojewoda, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 stycznia 2003 r. nr [...], orzekającą o wymeldowaniu L. S. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] w G..
W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie niniejszej ma zastosowanie część pierwsza przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych – podmiotem decyzji o wymeldowaniu może być jedynie osoba, która utraciła uprawnienia do przebywania w lokalu, którego dotyczy postępowanie oraz lokal ten opuściła bez obowiązku wymeldowania się. Co do przesłanki oceny uprawnień do przebywania w lokalu sytuacja zmieniła się z dniem 19.06.2002 r., tj. opublikowania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01 (Dz. U. z 2002 r. Nr 78, poz.716). Zgodnie z tym orzeczeniem badanie posiadania bądź utraty tych uprawnień nie może mieć wpływu na zameldowanie bądź wymeldowanie, ponieważ jest niezgodne z Konstytucją RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego instytucja zameldowania ma charakter jedynie ewidencyjny (rejestracja stanu faktycznego), a więc powinna odzwierciedlać faktyczne zamieszkiwanie w danym lokalu, a nie rodzić uprawnienia do tego lokalu (rejestracja stanu prawnego). Dlatego przy rozpatrywaniu spraw meldunkowych bada się jedynie przesłankę zamieszkiwania w lokalu.
Wobec powyższego do podjęcia decyzji o wymeldowaniu L. S. konieczne jest ustalenie, czy opuścił lokal przy ul. [...] w G. w sposób trwały i dobrowolny.
Z posiadanego materiału dowodowego wynika, że L. S. nie zamieszkuje w omawianym lokalu od października 2000 r. K. S. zeznała, że mąż spakował swoje rzeczy osobiste i wyprowadził się do swojej konkubiny i od tego czasu do spornego lokalu nie wrócił. Przychodzi jedynie na krótkie wizyty by zobaczyć się z synem. Od tego czasu K. S. wymieniła zamki w drzwiach wejściowych. W piśmie z dnia 26.11.2002 r. K. S. podtrzymała swoje stanowisko dodając, że mąż ułożył sobie życie z inną kobietą, z którą mieszka i wychowuje wspólne dzieci.
Przeprowadzona przez policję kontrola meldunkowa wykazała, że L. S. nie mieszka w miejscu stałego zameldowania. Z rozmowy z S. R., zamieszkałą w lokalu nr [...] przy ul [...] ustalono, że L. S. nie mieszka także w tym lokalu, jak i w lokalu nr [...] przy ul. [...] w G., którego jest współwłaścicielem, a który to podał jako adres do korespondencji.
L. S. nie stawił się zgodnie z wezwaniem do organu meldunkowego celem złożenia wyjaśnień do protokołu. Z notatki urzędowej pracownika organu meldunkowego z dnia 12.11.2002 r. wynika, że skarżący wiedział o toczącym się postępowaniu o jego wymeldowanie, potwierdził fakt niezamieszkiwania w spornym lokalu i zobowiązał się do stawiennictwa w celu przesłuchania do protokołu. Twierdzenia skarżącego, że nie wiedział o toczącym się postępowaniu o jego wymeldowanie są bezpodstawne. Skarżący wprawdzie nie odebrał korespondencji o wszczęciu postępowania, jednak był w kontakcie telefonicznym z pracownikami organu meldunkowego i wypowiadał się pisemnie w tej sprawie (pismo z dnia 20.11.2002 r.).
Skargę na powyższą decyzję wniósł L. S. wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie przepisu art. 6 i 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez przyjęcie, że skarżący miał zamiar stałego pobytu poza lokalem oraz przyjęcie, że wiedza o nowym miejscu pobytu skarżącego pozwala na zastosowanie art. 15 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy. Ponadto zarzucił obrazę przepisów prawa procesowego – art. 7,8,9,10 § 1, 39, 42, 55 § 1, 77 § 1, 79, 80 i 81, 107 kpa przez nie zapewnienie skarżącemu możliwości pełnego czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i naruszenie zasady pisemności postępowania oraz nie odniesienie się w decyzji do wszystkich zarzutów odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.
Wskazał, że nie wiedział o toczącym się postępowaniu przed Urzędem Gminy, że oświadczenia K. S., iż L. S. wyprowadził się do konkubiny, nie są prawdziwe, bowiem S. R. nie potwierdziła tej okoliczności, a skarżący nie był poinformowany o jej przesłuchaniu w charakterze świadka. Skarżący nie mógł korzystać z własnego domu bowiem K. S. wymieniła zamki; nie miał on zamiaru wyprowadzać się, ale i nie miał zamiaru wszczynania postępowań o umożliwienie korzystania z własnego domu. Skarżący wobec rozkładu pożycia małżeńskiego przebywał przez dłuższe okresy poza domem, ale nie miał zamiaru wyprowadzać się z niego. Wskazał, że twierdzenie o kontaktach telefonicznych urzędnika jako wystarczające do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji należycie zawiadomił stronę o toczącym się postępowaniu jest chybione, bowiem nie zachodziła żadna z przesłanek określonych w art. 55 kpa, który to przepis może być stosowany wyjątkowo.
Pismo skarżącego znajdujące się w aktach sprawy nie świadczy o czynnym udziale skarżącego w postępowaniu administracyjnym, skoro nie informowano go o podjętych czynnościach z udziałem policji i świadków. Jednorazowy telefon urzędniczki, która w ogóle nie wskazała na możliwość zapoznania się z wnioskiem K. S. oraz z aktami sprawy nie spełnił wymogów formalnych zawiadomienia obywatela o wszczęciu postępowania administracyjnego zwłaszcza, że skarżący zawiadomił urzędniczkę o adresie dla doręczeń. Z tą chwilą urząd posiadał informację o adresie i zobowiązany był do formalnego zawiadomienia skarżącego o toczącym się postępowaniu. Organ ponadto uniemożliwił stronie zapoznanie się z aktami sprawy, wypowiedzenie się oraz nie wysłuchał strony.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty z zaskarżonej decyzji.
Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153, poz.1270).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Art. 1 § 2 ustawy stanowi natomiast, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jest zasadna.
Rację ma skarżący twierdząc, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania.
Zgodnie z art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.
Art. 14 § 1 kpa stanowi, że sprawy należy załatwiać w formie pisemnej, zaś art. 14 § 2 kpa - iż sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.
W sprawie nie było sporne, że skarżący został poinformowany telefonicznie o złożeniu przez K. S. wniosku o wymeldowanie skarżącego z pobytu stałego, jednak telefoniczna informacja nie spełnia wymogów cytowanego wyżej art. 14 kpa.
Rację ma skarżący, że organ po otrzymaniu informacji o jego adresie dla doręczeń powinien dokonać zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania w trybie art. 61 § 4 kpa na wskazany przez skarżącego adres.
W aktach brak jest też dowodu, by skarżący był zawiadamiany o jakichkolwiek czynnościach organu do czasu wydania decyzji przez organ I instancji. Zawiadomienie o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy wystosowano jedynie do K. S. (k. 25 akt administracyjnych), mimo obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 kpa zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie.
Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "L. S. nie stawił się zgodnie z wezwaniem do organu meldunkowego celem złożenia wyjaśnień do protokołu" nie ma pokrycia w aktach administracyjnych, bowiem nie ma w nich jakiegokolwiek wezwania skierowanego do skarżącego.
W aktach znajduje się jedynie adnotacja urzędowa z dnia 12.11.2002 r., z której wynika, że skarżący sam zobowiązał się zgłosić i złożyć wyjaśnienia, jednak oświadczenie takie nie jest wezwaniem, którego treść szczegółowo reguluje art. 54 kpa.Wskazać też trzeba, że – choć zgodnie z art. 55 § 1 kpa w sprawach nie cierpiących zwłoki wezwania można dokonać również telegraficznie lub telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności, z podaniem danych wymienionych w art. 54, to jednak – zgodnie z art. 55 § 2 kpa - wezwanie dokonane w sposób określony w § 1 powoduje skutki prawne tylko wtedy, gdy nie ma wątpliwości, że dotarło do adresata we właściwej treści i w odpowiednim terminie.
W sprawie niniejszej brak jest, jak już wyżej wskazano, dowodu, by skarżący był wzywany przez organ w celu złożenia wyjaśnień.
Niewątpliwe w sprawie niniejszej jest, zdaniem Sądu orzekającego, że naruszono zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa.).
Została także naruszona zasada wysłuchania stron, unormowana w przepisie art. 10 § 1 kpa.
Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Zgodnie z art. 10 § 2 i 3 kpa organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1.
Skarżącemu nie zapewniono w sprawie niniejszej czynnego udziału przed organem pierwszej instancji, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Zajęte przez skarżącego stanowisko w formie pisemnej na początku postępowania nie wypełnia zasady wysłuchania stron z art. 10 § 1 kpa.
Prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów towarzyszy obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r. sygn. akt V SA316/00 (LEX nr 50116).
Sąd orzekający w sprawie niniejszej pogląd ten podziela.
Wskazać trzeba, że naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - określone w art. 6 i 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz dochodzenie prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej.
Zaniechanie przez organy administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to wprost z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący zarzucał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, konieczne do jego wymeldowania twierdząc, że nie miał zamiaru stałego pobytu poza przedmiotowym lokalem.
Analiza akt niniejszej sprawy pozwala na wyrażenie przekonania, że organ drugiej instancji nie poczynił wystarczających ustaleń w celu jednoznacznego wyjaśnienia, czy w sprawie niniejszej zostały faktycznie spełnione przesłanki wymeldowania określone w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Okoliczność spełnienia przesłanek koniecznych do wymeldowania skarżącego z miejsca pobytu stałego nie została dokładnie wyjaśniona z powodu stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania.
Wobec powyższego nie można też uznać, by organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 kpa.
Stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji przeprowadzą postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego i rozstrzygną, czy zostały spełnione przesłanki konieczne do wymeldowania skarżącego z miejsca pobytu stałego, mając na uwadze obecne brzmienie przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
Należy też wskazać, że chybiony jest zarzut skargi, dotyczący błędnej wykładni art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, bowiem przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji wyraźnie stanowił, że "organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienie wymienione w art. 9 ust. 2 i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, albo osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić".
Nie można w tej sytuacji podzielić poglądu skarżącego, wyrażonego w skardze, w której odwoływał się on do swoich twierdzeń zawartych w odwołaniu od decyzji I instancji, że "opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu przez określony podmiot i niemożność ustalenia nowego miejsca pobytu tego podmiotu muszą być spełnione łącznie, aby decyzja o wymeldowaniu była prawnie dopuszczalna", bowiem jedna z sytuacji określona wyżej cytowanym przepisem to taka, w której osoba opuściła bez wymeldowania miejsce pobytu stałego, a druga to taka, w której osoba bez wymeldowania opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić.
Na mocy art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.