Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 13 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 543/23

Uzasadnienie

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 25 lutego 2022 r. K. S. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy Pelplin (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. S. Decyzją z 21 marca 2022 r. Burmistrz, na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615) - dalej: "u.ś.r.", odmówił Stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Jako przyczynę odmowy wskazano datę powstania niepełnosprawności M. S. W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 28 września 2022 r. uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kolegium nie podzieliło stanowiska Burmistrza w kwestii zaistnienia w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie organu odwoławczego nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK") za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że ww. wyrok przesądza o tym, iż organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązał organ pierwszej instancji do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym ustalenia faktycznego zakresu opieki sprawowanej przez Wnioskodawcę nad niepełnosprawną matką i tego, czy jej rozmiar wyklucza podjęcie przez niego zatrudnienia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz, decyzją z 2 listopada 2022 r., na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., odmówił Stronie przyznania wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że Wnioskodawca był ostatnio zatrudniony w okresie od 2 stycznia 2008 r. do 4 maja 2009 r., w okresie od 5 maja 2009 r. do 28 lutego 2010 r. pobierał świadczenie rehabilitacyjne, w okresie od 3 marca 2010 r. do 3 lutego 2011 r. był zarejestrowany w urzędzie pracy, z dniem 4 lutego 2011 r. został wykreślony z ewidencji osób bezrobotnych z powodu niestawienia się w wyznaczonym terminie. Burmistrz wskazał, że w złożonym oświadczeniu Wnioskodawca podał m.in., że na początku choroby matki godził pracę zawodową z opieką, później pobierał zasiłek chorobowy i świadczenie rehabilitacyjne, zaczął chorować na tarczycę i nie mógł podejmować przez jakiś czas zatrudnienia. Oświadczył również, że podejmował prace dorywcze, na które nie ma potwierdzenia, zaś od 2012 r. nie podejmuje zatrudnienia, gdyż całodobowo opiekuje się matką. Wnioskodawca podał, że jego matka choruje na chorobę Alzhaimera, demencję starczą, nerwicę serca, ma problemy z pamięcią, po domu porusza się zawsze przy asekuracji.

Oświadczył, że matka jest osobą całkowicie niesamodzielną, wymaga pomocy we wszystkich codziennych czynnościach; Strona pomaga przy czynnościach higienicznych (mycie), toaletowych (korzystanie z toalety), przy ubieraniu, przygotowuje posiłki (5 razy dziennie), podaje leki, mierzy ciśnienie, w razie potrzeby smaruje kremami i maściami. Wnioskodawca podkreślił, że matka nie ma orientacji w czasie, jest bardzo zagubiona, nie jest w stanie sama zostać w domu dłużej niż godzinę lub dwie, ponieważ z powodu problemu z poruszaniem się mogłaby ulec upadkowi, ponadto odkręca gaz, nie zakręca wody. Żona K. S. pomaga mężowi przy kąpieli jego matki, gdy jej stan na to pozwala - ma niewydolność żylną, żylaki, przebywa na zwolnieniu lekarskim. Odwołując się do ustaleń wywiadu środowiskowego organ pierwszej instancji przyznał, że M. S. ma demencję starczą, jednakże nie ma żadnej dokumentacji medycznej, nie leczy się u żadnych lekarzy specjalistów, nie przyjmuje żadnych leków, jedynie witaminy dla seniorów.

Mając powyższe na uwadze organ pierwszej instancji ocenił, że z opisanych okoliczności nie wynika w żaden sposób, aby istniał związek przyczynowy pomiędzy stanem zdrowia matki a rezygnacją przez Wnioskodawcę z aktywności zawodowej, który to związek uprawniałby go do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się do twierdzenia Strony, że stan zdrowia matki od roku uległ pogorszeniu Burmistrz zauważył, że ma na to żadnej dokumentacji medycznej, ponadto M. S. nie leczy się u lekarzy specjalistów, nie korzysta ze świadczeń opieki zdrowotnej (konsultacje, rehabilitacja). Tym samym Wnioskodawca nie spełnia wszystkich przesłanek z art. 17 u.ś.r.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Kolegium decyzją z 25 kwietnia 2023 r. utrzymało ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 17 u.ś.r. oceniając, że z dokonanych w toku postępowania ustaleń (w ramach wywiadów środowiskowych, złożonych oświadczeń) nie wynika, aby rozmiar i zakres opieki sprawowanej nad matką wymuszał na Wnioskodawcy rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego niepodejmowanie. Zdaniem Kolegium zakres samodzielności matki Strony, choć ograniczony, to jednak nie był tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie przez niego zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wskazano, że pomimo orzeczonej niepełnosprawności M. S. nie była osobą obłożnie chorą i leżącą, w związku z czym - jak wskazuje doświadczenie życiowe - nie wymagała przeciwdziałania odleżynom, czy przewracania na drugi bok, poruszała się samodzielnie (czasami wymagała asekuracji), potrzebowała ewentualnie towarzyszenia na spacerach, nie była też niesprawna ruchowo w górnej części ciała, mogła samodzielnie siedzieć, nie wymagała karmienia, pojenia, samodzielnie spożywała przygotowane i podane posiłki, mogła pozostać sama w domu na pewien czas.

Organ odwoławczy podał, że czynności opiekuńcze wykonywane przez Stronę regularnie to przygotowanie i podawanie posiłków, pomoc przy czynnościach higienicznych (dwa razy dziennie - rano i wieczorem - przy udziale żony Wnioskodawcy), pomoc przy ubieraniu się i wymianie pieluchomajtek, uczestniczenie w spacerach, ćwiczenia pamięci. W związku z tym Kolegium oceniło, że czynności odnoszące się do opieki nad matką wykonywane przez Wnioskodawcę nie zajmowały stale i codziennie jego czasu, były realizowane w pewnych odstępach czasowych i nie świadczyły o stałym i tak dużym zaangażowaniu Strony.

W ocenie organu odwoławczego wymienione przez Wnioskodawcę czynności realizowane w ramach opieki nad matką nie należały do czynności ekstraordynaryjnych, których wykonywania nie można by pogodzić z wykonywaniem pracy. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że czynności opiekuna (poza normalnymi, zwykłymi pracami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego) składające się z czynności dotyczących higieny, przygotowywania odzienia i ubierania, podawania leków, przygotowywania i podawania posiłków (samodzielnie spożywanych), organizacji wizyt lekarskich, realizacji recept - są czynnościami, które odpowiednio zaplanowane i zorganizowane nie uniemożliwiają podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o czym świadczy ich charakter i intensywność. Wiele osób wykonuje takie czynności, chociażby rodzice w stosunku do małoletnich dzieci przed zaprowadzeniem ich do żłobka czy przedszkola i nie uniemożliwia im to pracy.

Organ odwoławczy zauważył, że przy zatrudnieniu w niepełnym wymiarze czasu pracy pieluchomajtki zabezpieczają osobę niepełnosprawną na kilka godzin podczas nieobecności drugiej osoby. Natomiast w przypadku zachwiań równowagi osoby niepełnosprawnej podczas poruszania się pomocny jest sprzęt rehabilitacyjny, chodzik, który umożliwia samodzielne poruszanie się osoby niepełnosprawnej, daje stabilizację przy poruszaniu się właśnie po to, aby osoba ta mogła poruszać się samodzielnie, bez pomocy drugiej osoby.

Zdaniem Kolegium pozostałe czynności wykonywane przez Wnioskodawcę (gotowanie, robienie zakupów, sprzątanie, pranie, palenie w piecu itd.) były związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (w którym zresztą zamieszkiwał również on i jego niepracująca żona) i z pewnością nie kolidowałyby z podjęciem przez niego zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podkreślono, że czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego nie mogą zostać zaliczone do czynności stricte opiekuńczych, bowiem Wnioskodawca, jego żona i matka mieszkali razem, a zatem wszelkie czynności domowe byłyby przez niego wykonywane także wówczas, gdyby nie zachodziła okoliczność opieki nad matką. Ponadto czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego mogą być wykonywane w godzinach popołudniowych, czy wieczornych po powrocie z pracy.

Organ odwoławczy ocenił, że rozmiar opieki świadczonej przez Stronę na rzecz matki oraz fakt, że mimo sędziwego wieku jej stan zdrowia nie wymagał stałego leczenia i kontroli u lekarzy specjalistów, ani też u lekarza podstawowej opieki zdrowotnej, jak również to, że nie przyjmowała ona na stałe żadnych lekarstw (jedynie witaminy dla osób starszych) świadczy o tym, że to nie opieka nad matką stanowiła o braku aktywności zawodowej Wnioskodawcy. W tym zakresie wskazano, że ostatnie zatrudnienie Strony miało miejsce 14 lat temu, a jak sam oświadczył przyczyną zaprzestania wykonywania pracy był stan jego zdrowia - przebywał na zasiłku chorobowym, następnie pobierał świadczenie rehabilitacyjne, potem zarejestrował się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna i został wyrejestrowany na swój wniosek w dniu 28 maja 2014 r.

W ocenie Kolegium w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego nie można przyjąć, że 56-letnia osoba, która nie pracuje od niemal 14 lat, a także mająca problemy zdrowotne zechciałaby obecnie realnie podjąć zatrudnienie i nie podejmuje tego zatrudnienia jedynie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W tych okolicznościach niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Wnioskodawcę nie miało realnego i faktycznego związku z koniecznością sprawowania nad nią opieki i nie było na nią ukierunkowane, co skutkuje uznaniem, że nie spełnił on przesłanki "nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zdaniem organu odwoławczego rozmiar tej opieki nie wymuszał na Stronie całkowitego niepodejmowania pracy zarobkowej, sprawowana opieka nie uniemożliwiała wykonywania pracy zarobkowej, która mogła być także wykonywana chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Kolegium zaznaczyło, że nie kwestionuje stanu zdrowia matki Wnioskodawcy i konieczności jej wsparcia, lecz sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie może bowiem zostać przyznane w sytuacji, gdy czas poświęcony na czynności opiekuńcze nie absorbuje przy należytej jego organizacji zdecydowanej większości dnia. Nie zachodzi bowiem wówczas wymagana ustawą przesłanka przyznania świadczenia, jaką jest konieczność rezygnacji z pracy lub niepodejmowanie pracy z uwagi na wymóg sprawowania koniecznej i wymaganej z uwagi na specyfikę niepełnosprawności opieki.

Podsumowując organ odwoławczy podniósł, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można uznać istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją i niepodejmowaniem przez Wnioskodawcę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem przez niego opieki nad matką z uwagi na rzeczywisty zakres i charakter sprawowanej opieki.

W skardze na decyzję organu odwoławczego K.S., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucił jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie przez niego pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Stawiając powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono również o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazano, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

W ocenie strony skarżącej nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez Skarżącego matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zaznaczono, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 25 kwietnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Pelplin z 2 listopada 2022 r. odmawiającą K. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. S. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), która w art. 17 szczegółowo określa przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce lub ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wtedy, gdy osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym zatem wymogiem uzyskania omawianego świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy.

Należy również wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 17 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19). W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13).

W niniejszej sprawie organy odmówiły przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego oceniając, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

Oceniając powyższe stanowisko w pierwszej kolejności należy wskazać, że w sprawie bezsporna jest okoliczność posiadania przez M.S. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego 14 sierpnia 2021 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Tczewie. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 100 ze zm.) - dalej: "ustawa o rehabilitacji", z którego to orzeczenia wynika wyraźnie, że właściwy organ stwierdził konieczność zapewnienia matce Skarżącego stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7). W orzeczeniu tym potwierdzono również konieczność zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne (pkt 5) oraz uzasadnioną potrzebę korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki (pkt 6).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do kwestionowania wskazanego powyżej orzeczenia. Treść orzeczenia o niepełnosprawności była zatem dla orzekających w sprawie organów wiążąca. Rolą tych organów było natomiast ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do jego przyznania i czy faktycznie sprawuje nad niepełnosprawnym opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności.

Zdaniem Sądu analiza całokształtu materiału dowodowego prowadzi do odmiennych od przyjętych przez organy wniosków co do niepodejmowania przez Skarżącego zatrudnienia w celu realizacji niezbędnej potrzeby sprawowania opieki nad matką.

Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (w tym wywiadów środowiskowych z 8 marca 2022 r. i 10 października 2022 r.) wynika, że posiadająca orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności M. S. (ur. w 1926 r.) chorowała przewlekle na demencję starczą. Opiekę nad matką do dnia jej śmierci w dniu 11 kwietnia 2023 r. sprawował syn K. S. (ur. w 1967 r.), który mieszkał z żoną i matką prowadząc z nimi wspólne gospodarstwo domowe. Podczas wywiadu w dniu 10 października 2022 r. Skarżący oświadczył, że stan zdrowia matki jest bardzo zły, gdyż traci ona orientację w domu i na podwórku, nie pamięta żeby się ubrać. Opisując czynności opiekuńcze K. S. podał, że codziennie przez około 30 minut wykonuje przy matce toaletę poranną (zmiana pieluchomajtek, mycie), następnie przygotowuje śniadanie i pilnuje, żeby matka je zjadła (trwa to około godziny). Po śniadaniu, gdy jest ładna pogoda, wychodzą na spacer, zaś w zimne i deszczowe dni grają w domu w gry pamięciowe (przez około godzinę).

Następnie Skarżący przygotowuje obiad i pilnuje, żeby matka go zjadła (łącznie około półtorej godziny). Po obiedzie Strona sprząta mieszkanie, pranie i zmiana bielizny pościelowej odbywa się dwa razy w tygodniu. Przed kolacją, w przypadku sprzyjającej pogody, wychodzi z matką na spacer (na około 15 minut). Po kolacji odbywa się toaleta wieczorna, zmiana pieluchomajtek, higiena kończyn górnych i dolnych, co trwa łącznie około półtorej godziny. Skarżący podał, że czasami matka wychodzi nocą z pokoju i nie potrafi do niego wrócić, co wymaga od niego uwagi. Zdaniem Strony matka nie może zostać sama w domu, ponieważ odkręca gaz, nie zakręca wody.

Skarżący przyznał, że matka samodzielnie spożywa przygotowane przez niego posiłki, ale musi jej co chwilę o tym przypominać. Po mieszkaniu porusza się samodzielnie, ale wymaga nadzoru, ponieważ chwieje się i przewraca.

Również w odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji (pismo z 21 października 2022 r., k. 51 akt administracyjnych) Skarżący potwierdził, że matka - z uwagi na chorobę Alzheimera, demencję starczą, nerwicę serca, problemy z pamięcią i poruszaniem się - wymaga opieki długoterminowej, całodobowej. Zdaniem Skarżącego jego matka jest osobą całkowicie niesamodzielną, wymaga pomocy we wszystkich czynnościach (m.in. higienicznych i toaletowych), nie ma orientacji w czasie i przestrzeni, nie może zostać sama w domu dłużej niż godzinę lub dwie, ponieważ z powodu problemów z samodzielnym poruszaniem się mogłaby upaść i zrobić sobie krzywdę. Skarżący podkreślił, że musi zapewnić matce pełne bezpieczeństwo, zarówno w ciągu dnia, jak i w nocy.

Lektura uzasadnień wydanych w sprawie decyzji prowadzi do wniosku, że organy w swoich rozważaniach pominęły zarówno wiek M. S. (w chwili składania przez Skarżącego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ona 96 lat), jak i specyfikę choroby, na jaką cierpiała i która wymagała od Skarżącego sprawowania stałego nadzoru nad matką, w celu zapewnienia jej bezpieczeństwa.

Z ogólnodostępnych danych zamieszczonych w sieci Internet wynika, że demencja starcza (zwana również otępieniem starczym) to choroba, w której przebiegu u pacjenta dochodzi do postępującego upośledzenia funkcji intelektualnych: problemów z pamięcią, spowolnienia myślenia oraz różnego rodzaju zaburzeń zachowania. Najbardziej powszechnym objawem demencji jest zanik pamięci. Inne objawy demencji to problemy z orientacją w czasie i przestrzeni, zanik umiejętności rozpoznawania rzeczy i osób, zanik umiejętności właściwej oceny sytuacji i podejmowania decyzji, trudności w mówieniu, apatia i wahania nastroju, drażliwość, agresja, lęk. Poszczególne etapy demencji starczej różnią się między sobą objawami oraz ich nasileniem. Demencja jest nieuleczalna - współczesna medycyna nie potrafi jeszcze odwracać zmian strukturalnych zachodzących w mózgu. Leczenie demencji polega więc na łagodzeniu objawów i poprawie jakości życia chorego.

W farmakoterapii zastosowanie znajdują leki, których zadaniem jest zwiększanie poziomu acetylocholiny - substancji przekaźnikowej układu nerwowego, odpowiedzialnej za procesy pamięciowe i zdolność uczenia się. Drugi element terapii to ćwiczenia mózgu. Należą do nich rozwiązywanie krzyżówek, sudoku i łamigłówek, gra w gry planszowe, szachy, warcaby i karty. Demencja starcza u każdego rozwija się w sposób indywidualny - u niektórych pacjentów jest to kilka, a nawet kilkanaście lat, u innych objawy postępują bardzo szybko. Ważne jest szybkie rozpoznanie schorzenia, wprowadzenie leczenia i rehabilitacji oraz odpowiedniej opieki (https://bip.brpo.gov.pl/sites/default/files/Broszura_Alzheimer.pdf).

W ocenie Sądu organy administracji publicznej, które rozpoznają wnioski w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie mogą samodzielnie miarkować, czy też oceniać skali niezdolności do samodzielnej egzystencji osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sam fakt, że podopieczny jest w stanie wykonywać pewne proste czynności samodzielnie, spożywać posiłki, czy poruszać się, nie może przesądzać, że zakres świadczonej opieki nie wymaga od opiekuna rezygnacji z pracy, czy nie usprawiedliwia jej niepodejmowania. Przyjęte przez organy stanowisko co do samodzielności matki Skarżącego pozostaje przy tym w sprzeczności z oceną dokonaną przez pracownika socjalnego, mającego bezpośredni kontakt z osobą wymagającą opieki, który stwierdził, że M. S. wymaga stałej opieki z powodu demencji starczej (k. 33 akt administracyjnych).

Sąd nie podziela również argumentacji organów, że w sprawie nie wystąpił związek czasowy w zakresie "powiązania" momentu rezygnacji przez Skarżącego z zatrudnienia z podjęciem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką. W tym zakresie organy wskazywały, że ostatnia aktywność zawodowa Strony miała miejsce 14 lat temu (następnie Skarżący pobierał zasiłek chorobowy i świadczenie rehabilitacyjne, a także był zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna). Odnosząc się do tej argumentacji należy wskazać, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia (w niniejszej sprawie K. S. złożył wniosek o przyznanie świadczenia 25 lutego 2022 r.).

Należy również zaznaczyć, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie. Nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (wyrok WSA w Łodzi z 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 218/20).

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności jako błędne należy ocenić stanowisko organów, że w sprawie nie zachodził związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką a niemożnością podjęcia zatrudnienia przez Skarżącego. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, na podstawie zebranych w sprawie dowodów nie sposób przyjąć, aby stan zdrowia M.S. był na tyle dobry, a wykonywane przy niej przez opiekuna czynności na tyle zwykłe, aby mogła ona przez większość czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby w wymiarze, który pozwalałby opiekunowi, choć w części, na równoległe podjęcie pracy.

Biorąc pod uwagę treść przeprowadzonych w sprawie wywiadów środowiskowych oraz treść orzeczenia o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności za nieuprawnione należy uznać twierdzenie organów, że zakres sprawowanej nad matką opieki pozwalał Skarżącemu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze. Organy nie wzięły pod uwagę również i tej okoliczności, że Strona mieszka w niewielkiej miejscowości, w której - w odróżnieniu od dużych metropolii - znalezienie pracy dorywczej, na kilka godzin dziennie (jak sugeruje Kolegium) jest trudne.

Mimo, że M.S.nie była osobą leżącą to i tak Skarżący sprawował przy niej czynności opiekuńcze, które dostosowane były do przebiegu i rodzaju jej choroby. Nie można również podzielić stanowiska organu odwoławczego, który argumentował, że skoro Skarżący zamieszkiwał wspólnie z matką to takie czynności jak zakup żywności, przygotowywanie posiłków oraz wykonywanie innych czynności domowych Strona i tak wykonywała również dla siebie. Może zatem podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze. Kolegium zdaje się nie dostrzegać, że M. S. cierpiała na specyficzną chorobę, która wymagała od Skarżącego stałej obserwacji matki i reagowania w sytuacjach niebezpiecznych dla jej zdrowia i życia.

Za niezrozumiałe należy uznać założenie organu odwoławczego, że dla przyjęcia, iż opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach innych czynności niż te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków, sprzątanie domu, czy zakupy są czynnościami dnia codziennego. Pomoc przy czynnościach higienicznych, spożywaniu posiłków, zażywaniu leków można zaś traktować jako czynność dnia codziennego, ale dotyczącą codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych, które to czynności w połączeniu z czynnościami dotyczącymi zajmowania się domem mogą wypełniać cały dzień.

W rozpoznawanej sprawie Skarżący opiekował się matką w zasadzie przez całą dobę.

W oświadczeniu z 21 października 2022 r. Strona podała, że matka może pozostać w domu najdłużej godzinę lub dwie (jest to zapewne czas potrzebny na zrobienie zakupów, załatwienie spraw urzędowych itp.), wówczas opiekę nad nią przejmuje żona Strony. Zdaniem Sądu już z uwagi na sam charakter schorzenia, na które cierpiała M. S., nie można uznać, aby opieka ta mogła być tak radykalnie skrócona, aby Skarżący mógł wygospodarować dodatkowe godziny na świadczenie pracy zawodowej (choćby w niepełnym wymiarze) bez uszczerbku dla zapewnienia osobie niepełnosprawnej należytej opieki.

Podsumowując Sąd stwierdza, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bezspornie, iż opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności sprawował syn niepełnosprawnej w stopniu znacznym M. S., czyli Skarżący. Zgromadzony materiał dowodowy w sposób właściwy opisuje, na czym polegała opieka Strony nad matką, która była znacznie ograniczona w samodzielnej egzystencji. Wszystkie wskazane wyżej czynności były konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do wieku i orzeczonej niepełnosprawności.

W związku z tym przyjęcie w sprawie stanowiska prezentowanego przez Kolegium, zgodnie z którym Strona, która sprawowała opiekę zgodnie z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności, czyli opiekę o charakterze stałym i długoterminowym, mogła ponadto podjąć zatrudnienie lub pracę na innej podstawie, pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Należy wskazać, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę (zob. wyrok NSA z 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3946/18), sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Przepis ten wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z tego orzeczenia, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała. Warunku "stałej" opieki nie można przy tym rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez całą dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 359/22). W ocenie Sądu zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez Skarżącego był zgodny z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności.

Podsumowując należy stwierdzić, że Skarżący spełnił wszystkie przesłanki pozytywne z art. 17 ust. 1 u.ś.r., albowiem jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.) ciążył obowiązek alimentacyjny względem matki i który w okresie od 25 lutego 2022 r. (data złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego) do 11 kwietnia 2023 r. (data śmierci M. S.) nie podejmował zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie nie wystąpiła również żadna z przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., która pozbawiałaby Skarżącego wnioskowanego świadczenia.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą interpretacji przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła zarówno strona skarżąca w skardze (k. 2v akt sądowych), jak i organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 6 akt sądowych).[pic]